Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2426/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 czerwca 2016 r., II SA/Wa 656/16 oddalił skargę S. S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub zmianie nie ulegną przepisy prawa.

W pojęciu "ocena prawna"" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencje oceny prawnej, określającej sposób i kierunek przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania powoduje, że determinują one działania każdego organu prowadzącego postępowanie w sprawie, której dotyczył wyrok sądu administracyjnego, aż do czasu jej rozstrzygnięcia.

Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 ustawy może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast druga dotyczy zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd. Takie sytuacje w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały.

W wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA z 9 marca 2016 r., I OSK 1367/14 wskazano, że istota sporu między stronami sprowadza się do wyjaśnienia, czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy zachowanie S. S. – niestawiennictwo do pracy w okresie od 21 marca 2012 r. do 1 kwietnia 2012 r. stanowiło zdarzenie jednorazowe, czy też świadczyło o wielokrotnym intencjonalnym uchylaniu się od obowiązków służbowych, co jest niezbędne do stwierdzenia spełnienia w sprawie przesłanki materialnoprawnej określonej w art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.), stanowiącej podstawę odwołania skarżącego ze stanowiska. Kwestie te były przedmiotem rozpoznania w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 25 września 2012 r., II SA/Wa 1541/12. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że wydana w tej sprawie decyzja, wbrew wymogom zawartym w art. 107 § 3 kpa nie zawiera wszystkich elementów stanu faktycznego.

Organ wskazał jedynie, że skarżący rażąco naruszył podstawowe obowiązki pracownicze przez uchylanie się od wykonywania obowiązków członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W., które polegało na nieusprawiedliwionym niestawiennictwie w pracy od 21 marca 2012 r. do 1 kwietnia 2012 r., co zdaniem organu, wypełnia przesłankę zawartą w art. 15 ust 9 pkt 3 ustawy o RIO. Podkreślił, że organ nie dokonał oceny wszystkich okoliczności sprawy, a więc nie wziął pod uwagę problemów zdrowotnych skarżącego, jego długotrwałej choroby, złożenia wniosku o udzielenie urlopu z datą wsteczną wobec decyzji ZUS, odmawiając dalszego świadczenia rehabilitacyjnego, a następnie udzielenie urlopu na żądanie. Wskazał, że organ nie ocenił, czy w okolicznościach tej sprawy, których wskazania zabrakło w decyzji, a które znane są Sądowi z analizy akt sprawy, można mówić o rażącym naruszeniu przez skarżącego podstawowych obowiązków pracowniczych, a jeżeli tak, to dlaczego.

Bez analizy zachowania skarżącego, w tym czy było ono intencjonalne, odpowiedź na to pytanie nie jest możliwa. A jest ono ważne, bo w orzecznictwie Sądu Najwyższego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nieobecność w pracy po zgłoszeniu żądania udzielenia urlopu, na które pracodawca nie udzielił odpowiedzi, nie uzasadnia rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia. W ocenie Sądu, organ wykonał wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 25 września 2012 r., II SA/Wa 1541/12 ponownie rozpoznając sprawę. Rozstrzygnięcie w tej sprawie zostało wydane w oparciu o art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o RIO, zgodnie z którym członka kolegium odwołuje się w przypadku stwierdzenia powtarzającego się naruszania prawa podczas wykonywania obowiązków lub uchylania się od ich wykonywania. Członka Kolegium odwołuje na wniosek prezesa izby Prezes Rady Ministrów (art. 15 ust. 10 ww. ustawy).

Od decyzji Prezesa Rady Ministrów o odwołaniu zainteresowanemu służy prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 15 ust. 10 w zw. z art. 16a ust. 3 ustawy). Oznacza to, że postępowanie w przedmiocie odwołania członka kolegium toczy się tylko w jednej instancji.

Odwołanie danej osoby z członkostwa w kolegium jest warunkiem niezbędnym do rozwiązania przez prezesa izby z tą osobą stosunku pracy (art. 26a ust. 2 ustawy). W uzasadnieniu decyzji Prezesa Rady Ministrów z [...] sierpnia 2013 r. podał, że zgodnie z Regulaminem Pracy Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. stanowiącym załącznik do zarządzenia Nr 2/2009 Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z 10 czerwca 2009 r. w razie zaistnienia przyczyn uniemożliwiających stawienie się do pracy, pracownik jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić pracodawcę o przyczynie swojej nieobecności i przewidywanym czasie jej trwania, nie później jednak niż w drugim dniu nieobecności w pracy. Niedotrzymanie tego terminu może być usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami uniemożliwiającymi terminowe dopełnienie przez pracownika tego obowiązku. W takim przypadku pracownik zawiadamia zakład pracy o przyczynie nieobecności niezwłocznie po ustaniu tych okoliczności (art. 33 § 2 i 3 Regulaminu).

Pracownik jest obowiązany usprawiedliwić nieobecność w pracy przedstawiając niezwłocznie przyczyny nieobecności (art. 34 § 1 Regulaminu). Skarżący nie dopełnił tych obowiązków, w szczególności nie podał przyczyny nieobecności oraz przewidywanego czasu jej trwania. Jednocześnie w świetle art. 53 § 1 tego Regulaminu do rażącego naruszenia ustalonego w regulaminie porządku i dyscypliny pracy należy m.in. nieprzybycie do pracy. Organ ustalił, że okoliczności wskazują na wielokrotne uchylanie się przez S. S. od obowiązków pracownika przez nieprzybycie do pracy, co stanowi przesłankę do zastosowania art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o RIO, bowiem w opinii Prezesa RIO w W. niestawienie się do pracy bezpośrednio po ustaniu przyczyny nieobecności w dniu 21 marca 2012 r. oraz dwukrotne 23 i 29 marca 2012 r. po powzięciu informacji o negatywnie rozpatrzonych wnioskach o udzielenie urlopu (z 22 i 28 marca 2012 r.), a także fakt, iż łączny okres nieusprawiedliwionej absencji bez zawiadomienia o przyczynie nieobecności trwał od 21 marca do 1 kwietnia 2012 r., wskazują, że uchylanie się od wykonywania obowiązków przez skarżącego miało charakter powtarzający się, nie incydentalny.

Organ wykazał, że stan wiedzy oraz woli skarżącego pozwala na stwierdzenie intencjonalności działań mających miejsce więcej niż jeden raz. Faktem jest bowiem niestawiennictwo w pracy 21 marca 2012 r. Trudno przypuszczać, iż skarżący nie zdawał sobie sprawy z konsekwencji z tego wynikających. Faktem jest też niestawiennictwo w pracy w kolejnych dniach – do 1 kwietnia 2012 r. Bezspornym pozostaje też, iż skarżący w dniach 27 marca – 1 kwietnia 2012 r. w pełni świadomie, w sposób intencjonalny nie stawił się do pracy. Skoro w piśmie z 27 marca 2012 r. złożonym 28 marca 2012 r. wnosił o udzielnie urlopu wypoczynkowego na żądanie w dniach 28-30 marca 2012 r., to bezspornie musiał mieć wiedzę o braku wyrażenia zgody przez Prezesa RIO na wnioskowany pismem z 20 marca 2012 r. urlop od 24 stycznia do 25 czerwca 2012 r., a zatem w okresie, którego część została ponowiona wnioskiem z 27 marca.

Nie sposób też przyjąć, iż wiedzy o braku zgody na urlop skarżący nie powziął od G. M., która w jego imieniu składała wnioski urlopowe. Pomimo, że przez cały okres analizowanej sytuacji skarżący dysponował zarówno dostępem do służbowego telefonu komórkowego, jak i do poczty elektronicznej, to również tą drogą nie wykazał woli poinformowania o przyczynach niestawiennictwa, jak i woli odbioru informacji o braku zgody na urlop, co dowodzi, że działania skarżącego miały charakter intencjonalny.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł S. S., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o wydanie wyroku reformatoryjnego i uwzględnienie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie:

1. 1. art. 183 § 1 pkt 4 p.p.s.a. nieważność postępowania z uwagi na uczestniczenie w rozpoznaniu sprawy w dniu 14 czerwca 2016 r. sędziego WSA Olgi Żurawskiej-Matusiak, która podlegała wyłączeniu z mocy ustawy na podstawie art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (udział sędziego w sprawach II SA/Wa 1541/12 oraz II SA/WA 656/16);
2. 2. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
3. - art. 133 § 1 p.p.s.a. przez przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji w sposób, który doprowadził do oparcia zaskarżonego wyroku na ustaleniach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy – m.in. uznaniu, że skarżący dysponował w marcu 2012 r. dostępem do służbowego telefonu i poczty elektronicznej oraz, że posiadał w dniu 23 marca 2012 r. wiedzę, iż nie został mu udzielony przez pracodawcę wnioskowany urlop, że skarżący wnioskując o urlop wcześniej powinien zgłosić gotowość do pracy i podać przyczyny nieobecności w pracy oraz przewidywany czas jej trwania,
4. - art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a przez brak szczegółowego odniesienia się do materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy,
5. - art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez orzekanie z pominięciem istotnej części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy;
6. - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez: a) błędne przedstawienie stanu sprawy spowodowane błędnym odczytaniem akt sprawy, b) sporządzenie uzasadnienia wyroku w części w sposób nie pozwalający na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się ten Sąd, co uniemożliwia jego kasacyjną kontrolę, c) przyjęcie do wyrokowania stanu faktycznego, który Prezes Rady Ministrów ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, d) nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi w odniesieniu do niedostrzeżonych przez Sąd naruszeń procedury przez Prezesa Rady Ministrów, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.,
7. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o RIO przez: a) błędne zakwalifikowanie stanu faktycznego do w/w przepisu prawa materialnego przy braku spełnienia przesłanek faktycznych do jego zastosowania, b) oddalenie skargi, pomimo niespełnienia w sprawie przesłanek z art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o RIO),
8. - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie mimo naruszenia przez Prezesa RM art. 6 - 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. i wydanie decyzji bez spełnienia przesłanek faktycznych stanowiących podstawę odwołania skarżącego ze stanowiska członka Kolegium RIO w W., opisaną w art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o RIO,
9. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 i art. 153 p.p.s.a. przez błędne zakwalifikowanie stanu faktycznego do art. 15 ust. 9 pkt 3 o RIO,
10. - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez: a) oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Prezesa Rady Ministrów art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, b) błędną ocenę legalności procesu ustalania stanu faktycznego przez organ administracji, z punktu widzenia wymagań proceduralnych,
11. - art. 153 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, iż proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez Prezesa Rady Ministrów był prawidłowy;
12. 3. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie materialnego, tj. art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy RIO przez błędne zastosowanie, mimo że stan faktyczny sprawy został oparty wyłącznie na części materiału dowodowego znajdującego się w aktach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w świetle decyzji ZUS z [...] marca 2012 r. nieobecność w pracy S. S. w okresie od 24 stycznia do 20 marca 2012 r. była usprawiedliwiona. Po powzięciu tej wiedzy Prezes RIO w czasie toczącej się procedury z jego wniosku przed Prezesem Rady Ministrów, w dniu 5 kwietnia 2012 r. zmienił swój wniosek z 21 marca 2012 r. określając okres "uchylania się" skarżącego od pracy – od 21 marca do 1 kwietnia 2012 r. Prezes Rady Ministrów wydał [...] lipca 2012 r. decyzję – na podstawie art. 15 ust. 10 w zw. z art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o RIO "w związku z rażącym naruszeniem podstawowych obowiązków pracowniczych, polegającym na nieusprawiedliwionym niestawiennictwie w pracy w okresie od 21 marca do 1 kwietnia 2012 r." – odwołującą S. S. z dniem 31 lipca 2012 r. ze stanowiska członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. Od tej decyzji S. S. odwołał się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W dniu 25 września 2012 r. (sygn. akt II SA/Wa 1541/12) Sąd ten z udziałem m.in. sędziego Olgi Żurawskiej-Matusiak uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, iż nie podlega ona wykonaniu w całości. W uzasadnieniu wyroku wskazał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa – wbrew wymogom z art. 107 § 3 kpa – nie zawierała wszystkich elementów stanu faktycznego. Jednocześnie wydał wytyczne do uzupełnienia decyzji Prezesa Rady Ministrów. Wskazał m.in., iż rozpoznając ponownie sprawę, organ weźmie pod uwagę poczynione wyżej uwagi i w decyzji, jeżeli uzna za zasadne podtrzymać swoje stanowisko, zawrze te elementy stanu faktycznego, które są istotne z punktu widzenia wydanego rozstrzygnięcia, a na brak których wskazał Sąd. Następnie wyjaśni, dlaczego w okolicznościach tej sprawy zaistniała określona w art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o RIO przesłanka do odwołania skarżącego ze stanowiska członka kolegium."

Prezes Rady Ministrów decyzją z [...] sierpnia 2013 r. wskazując tę samą podstawę faktyczną i prawną, ponownie odwołał z dniem 14 sierpnia 2013 r. S. S. ze stanowiska członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 stycznia 2014 r., II SA/Wa 1875/13 uznał, iż skarga S. S. zasługuje na uwzględnienie i uchylił decyzję Prezesa Rady Ministrów. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że rozpoznanie przez Prezesa Rady Ministrów przedmiotowej sprawy nastąpiło w ramach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a. Ponadto Sąd w wyroku stwierdził, iż wskazania Sądu dla organu zawarte w uzasadnieniu wyroku z 25 września 2012 r. nie zawierały dla organu obowiązku wszczęcia "nowego" postępowania w sprawie, a jedynie wykazanie, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o RIO. Zdaniem Sądu organ natomiast postąpił wbrew wytycznym Sądu i wszczął nowe postępowanie w sprawie w sytuacji, gdy poprzednie nie zostało zakończone zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku z 25 września 2012 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 marca 2016 r., I OSK 1367/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu stwierdził, iż brak jest. w sprawie przesłanek, że Prezes Rady Ministrów wszczął "nowe postępowanie" w sprawie odwołania S. S. ze stanowiska członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. po wyroku WSA w Warszawie z 25 września 2012 r. NSA podniósł również, że analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że Prezes Rady Ministrów decyzją z [...] sierpnia 2013 r. zakończył postępowanie wszczęte wnioskiem Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z 21 marca 2012 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z 14 czerwca 2016 r., II SA/Wa 656/16 WSA w Warszawie procedując w składzie m.in. sędzi Olgi Żurawskiej-Matusiak oddalił skargę S. S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z [...] sierpnia 2013 r. Z treści uzasadnienia wyroku NSA wynika, że rozpoznawana kilkakrotnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawa dotyczyła legalności decyzji administracyjnej odwołującej S. S. ze stanowiska członka Kolegium RIO w W. – przy niezmienności w sprawie tożsamości podmiotowej i przedmiotowej sprawy. Wobec tego przez niewyłączenie ze składu Sądu sędziego, która podlegała wyłączeniu z mocy ustawy (art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a.) – zachodzi nieważność postępowania – por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2010 r. I GSK 1024/09: "Przepis art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należy tak interpretować, aby wyeliminować z obrotu prawnego orzeczenie wydane w okolicznościach mogących budzić uzasadnione wątpliwości, co do bezstronności sądu, który je wydał" oraz z 27 lipca 2010 r., I GSK 1020/09: "Stosowanie przepisu art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stawia sąd przed koniecznością dokonania wykładni w taki sposób, aby jej rezultat był zgodny z zasadą recypowaną z postanowień Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz wyrażoną w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP", z 17 września 2014 r., I FSK1370/13: "Jeżeli ten sam sędzia brał udział w rozpoznaniu sprawy dwukrotnie, wbrew regulacji wynikającej z art. 185 § 2 w związku z art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., to oznacza to spełnienie przesłanki nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.", z 26 lipca 2011 r., I FSK 455/10: "Wyłączenie, o którym mowa w art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., dotyczyć winno również tych sytuacji, gdy w tej samej sprawie dwukrotnie orzekał ten sam sędzia – raz wydając wyrok uwzględniający skargę, a następnie biorąc udział w rozpoznawaniu skargi na kolejny akt, wydany w tym postępowaniu wskutek wcześniejszego wyroku sądu", z 29 lutego 2012 r., II FSK 1695/10: "W sytuacji, gdy na skutek kolejnej skargi strony wojewódzki sąd administracyjny kontroluje decyzję organu administracyjnego, wydaną po uprzednim uchyleniu wcześniejszej decyzji ostatecznej wyrokiem sądu administracyjnego, należy wyłączyć sędziego od ponownego orzekania w tej sprawie na mocy art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a....", z 16 listopada 2010 r., II OSK 1865/10: "Na "sprawę administracyjną" w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy.

Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej", z 21 września 2010 r., I GSK 1138/09: "Artykuł 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. znajduje zastosowanie także w sytuacji, w której ten sam sędzia orzeka najpierw w składzie sądu kontrolującego legalność decyzji administracyjnej wydanej w zwykłym trybie postępowania administracyjnego, a następnie orzeka w składzie sądu, który kontroluje legalność decyzji administracyjnej – podjętej w tym samym trybie postępowania – na skutek uchylenia poprzednio wydanej w sprawie decyzji", z 28 marca 2012 r., I GSK 948/10: "Obiektywizm i bezstronność mogą być zakwestionowane, gdy sędzia orzeka dwukrotnie w sprawie, biorąc wcześniej udział w kontroli decyzji i wydaniu wyroku kasacyjnego, a następnie biorąc udział w wydaniu wyroku w sprawie z kolejnej skargi na decyzję podjętą na skutek wcześniejszego wyroku sądu, uznając w takich przypadkach, że orzekanie przez tego samego sędziego w kolejnym składzie narusza art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a.".

W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości teza, że wyłączenie z mocy ustawy sędziego następuje zarówno wtedy, gdy orzekał w niższej jak i wyższej instancji, jednak w rozpoznawanej sprawie jest sytuacja procesowo inna, gdyż chodzi o orzekanie na tym samym poziomie instancyjnym, jakkolwiek w tej samej sprawie i przez tego samego sędziego. Zagadnienie różnic procesowych nie jest tu prawnie relewantne a istotną okoliczność stanowi to, że chodzi o sprawę tożsamą w sensie materialnoprawnym. Wobec powyższego, cyt: "uznać należy, że obiektywizm i bezstronność mogą być zakwestionowane, gdy sędzia orzekał dwukrotnie w sprawie, biorąc udział w wydaniu wyroku w sprawie z kolejnej skargi na decyzję podjętą na skutek wcześniejszego wyroku, w którego wydaniu także brał udział". Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z 5 maja 2009 r. II OSK 683/08, z 8 lipca 2009 r., II OSK 1110/08, z 23 marca 2010 r. II GSK490/09...

Elementem kontroli legalności działania organu administracji jest powinność zbadania przez Sąd, czy organ dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów proceduralnych pozwalających na urzeczywistnienie zasady prawdy obiektywnej. Naruszenie tego typu regulacji (w tym m.in. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa) powoduje nielegalność rozstrzygnięcia organu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wyrok z 14 czerwca 2016 r. opiera się na błędnie ustalonym stanie faktycznym, wynikającym z naruszenia przepisów postępowania. Pomimo, że Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (pismo z 25 września 2013 r.) stwierdził, iż "wniosek o odwołanie S. S. ze stanowiska członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej został rozpatrzony szczegółowo". Organ pobieżnie i wybiórczo ocenił materiał dowodowy zgromadzony w sprawie odwołania S. S. ze stanowiska.

Prezes RM wydając decyzję o odwołaniu go ze stanowiska członka Kolegium RIO w W. miał obowiązek ocenić całość materiału dowodowego znajdującego się w sprawie z dwóch wniosków Prezesa RIO – z 21 marca 2012 r. i 3 grudnia 2013 r., a nie wyłącznie opisane powyżej dokumenty.

Mimo to pominął w swej ocenie: wniosek Prezesa RIO o odwołanie S. S. z funkcji (ze stanowiska) członka Kolegium RIO w W. z 21 marca 2012 r., że Prezes RIO w czasie toczącego się postępowania przed Premierem RP zmienił daty (czasokres) "uchylania" się S. S. od pracy, że Prezes RIO wbrew prawu i "zapotrzebowaniu" na pracę S. S. odmówił udzielenia skarżącemu urlopu – wcześniej uzgodnionego z pracodawcą, i dalej, że nieobecność skarżącego w pracy w dniach 21 marca do 1 kwietnia 2012 r. wobec wniosków o urlop oraz celowo wydłużanej przez Prezesa RIO procedury odpowiedzi na wnioski skarżącego o udzielenie urlopu – nie wyczerpywała dyspozycji art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o RIO, tzn., że nie miała ona charakteru wielokrotnego i intencjonalnego. Organ formułując decyzję nie zauważył ponadto, że w trakcie choroby S. S. został odwołany z funkcji zastępcy Prezesa RIO, że Prezes RIO dwukrotnie występował do Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych o odwołanie S. S. z funkcji przewodniczącego Komisji Dyscypliny Finansów Publicznych przy Prezesie RIO, że przez trzy tygodnie nie dopuścił S. S. do pracy po zgłoszeniu się skarżącego do pracy 2 kwietnia 2012 r. – co przeczy tezie Prezesa RIO, że skarżący był niezbędny w pracy w dniach, o które występował o urlop.

Organ nie uwzględnił też, że skarżącemu przysługiwało na dzień 21 marca 2012 r. ponad sto dni urlopu wypoczynkowego. Gdyby dokładnie ocenił treść wniosku Prezesa RIO z 21 marca 2012 r. oraz wyjaśnienia skarżącego i dokładnie zapoznał się z treścią art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o RIO, powinien zauważyć, że wniosek Prezesa RIO a następnie zwolnienie z pracy skarżącego nie posiadał uzasadnienia.

Postępowanie administracyjne winno być prowadzone przez organy na podstawie prawa (art. 6 kpa), z zachowaniem zasad prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 kpa), zasadą przekonywania (art. 11 kpa), organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), prawidłowo zrealizować zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, a w uzasadnieniu faktycznym decyzji zawrzeć w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 kpa).

Postępowanie i decyzja Prezesa RM naruszają powyższe przepisy, na co Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zwrócił uwagi i oddalił skargę S. S. Sąd I instancji w pierwszej kolejności miał obowiązek rozważyć, "czy Prezes Rady Ministrów, ponownie rozpoznając sprawę, uwzględniając art. 153 p.p.s.a. zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania określonych w uzasadnieniu wyroku tegoż Sądu z 25 września 2012 r., II SA/Wa 1541/12, a następnie skontrolować zgodność z prawem zaskarżonej decyzji". W powyższym wyroku Sąd wskazał na aspekty wymagające dodatkowego wyjaśnienia i rozważenia przez organ wydający decyzję, tj., że Organ dokonując analizy zachowania skarżącego przy uwzględnieniu art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o RIO, miał obowiązek wykazać, czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy niestawiennictwo S. S. w pracy w okresie od 21 marca 2012 r. do 1 kwietnia 2012 r. należało traktować jako jedno zdarzenie, czy też można było uznać, że świadczy ono o wielokrotnym uchylaniu się od wykonywania obowiązków służbowych.

Wbrew wytycznym zawartym w wyroku WSA w Warszawie z 25 września 2012 r., II SA/Wa 1541/12 wydając kolejną decyzję o odwołaniu S. S. ze stanowiska nie dokonał wnikliwej oceny wszystkich okoliczności sprawy, a decyzję swą oparł na błędnych ocenach wynikających jedynie z części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Organ wydając decyzję, działając "na prośbę" Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. zainteresowanego usunięciem skarżącego z RIO w W., bez żadnego uzasadnienia pominął przy ocenie istotną część materiału dowodowego, a mianowicie:

1. - wniosek Prezesa RIO w W. z 21 marca 2012 r. z uzasadnieniem odwołania skarżącego ze stanowiska ze względu na uchylanie się od wykonywania obowiązków służbowych przez nieusprawiedliwione niestawiennictwo w pracy w dniach od 24 stycznia 2012 r., skierowany do Prezesa RM w pierwszym dniu nieusprawiedliwionej nieobecności w pracy S. S.,
2. - wyjaśnienia skarżącego oraz dokumenty dotyczące pozbawienia S. S. dostępu z dniem 27 listopada 2010 r. do telefonu oraz elektronicznej poczty służbowej i z dniem 27 marca 2011 r. do drugiego służbowego telefonu (zob. pisma Prezesa RIO do Polskiej Telefonii Cyfrowej sp. z o.o. z 18 listopada 2010 r. znak [...] i z 21 marca 2011 r. znak [...]),
3. - uzgodnienia w trakcie zwolnienia lekarskiego skarżącego z Prezesem RIO możliwości wykorzystania zaległego urlopu wypoczynkowego bezpośrednio po zakończeniu leczenia, co stanowiło dla skarżącego podstawę do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie mu zaległego urlopu wypoczynkowego bezpośrednio po otrzymaniu decyzji ZUS z [...] marca 2012 r. i uzasadnione przeświadczenie, iż pracodawca dotrzyma swojej obietnicy,
4. - poinformowanie S. S. przez pracodawcę pismem z 23 marca 2012 r. wysłanym listem odebranym przez skarżącego 27 marca 2012 r., o odmowie udzielenia mu urlopu od 24 stycznia 2012 r. do 26 czerwca 2012 r.,
5. - nieinformowanie G. M., składającej w imieniu męża wnioski skarżącego o urlop w RIO w W. o jakiejkolwiek decyzji Prezesa RIO odnośnie tychże wniosków, nie telefonowała ona do RIO w W. w żadnej sprawie, w tym w dniu 23 marca 2012 r.

Ponadto Prezes Rady Ministrów rozpoznając ponownie sprawę nie wyjaśnił, dlaczego Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w W.:

1. a. nie skorzystał z regulaminu pracy Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. dla ukarania skarżącego za "nieusprawiedliwioną" (w jego ocenie) nieobecność w pracy w dniach od 21 marca do 1 kwietnia 2012 r., a natychmiast po niestawiennictwie skarżącego – w pierwszym dniu faktycznej nieobecności w pracy (21 marca 2012 r.), wystąpił do organu o odwołanie skarżącego z pełnionej funkcji (stanowiska), co przeczy późniejszym ocenom, również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie,
2. b. co było powodem odmowy udzielenia skarżącemu, po upływie długotrwałej choroby, zaległego urlopu wypoczynkowego czy urlopu na żądanie, gdy zważyć m.in., że już w czasie choroby skarżącego Prezes RIO w W. odwołał skarżącego z funkcji zastępcy Prezesa RIO, dwukrotnie występował do Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych o odwołanie skarżącego z funkcji przewodniczącego Komisji Dyscypliny Finansów Publicznych przy RIO w W., a występując z wnioskiem do Prezesa RM 21 marca 2012 r. wbrew przepisom nie uzyskał na to wymaganej prawem zgody Głównego Rzecznika Dyscypliny RIO w W., następnie po stawieniu się skarżącego w dniu 2 kwietnia 2012 r. do pracy, bez uzasadnienia nie dopuszczał go przez trzy tygodnie do świadczenia pracy, aby dopiero 23 kwietnia 2012 r. skierować S. S. na badania kontrolne.

Okoliczności sprawy mające podlegać rozważeniu przez Prezesa Rady Ministrów – zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z w/w daty – to problemy zdrowotne skarżącego, jego długotrwała choroba, złożenie wniosku o udzielenie urlopu z datą wsteczną wobec decyzji ZUS z [...] marca 2012 r. odmawiającej prawa do dalszego świadczenia rehabilitacyjnego od 24 stycznia 2012 r. oraz wniosek o udzielenie urlopu na żądanie. Okoliczności te, to również zdarzenia, jakie miały miejsce w trakcie choroby S. S. (uzgodnienie z pracodawcą możliwości wykorzystania przez skarżącego bezpośrednio po chorobie zaległego urlopu wypoczynkowego, odebranie skarżącemu przez pracodawcę w okresie 2010/2011 r. dostępu do służbowych: telefonów i poczty elektronicznej) oraz w trakcie prowadzonego przez Prezesa RM postępowania odwoławczego skarżącego ze stanowiska członka Kolegium RIO w W. z wniosku z 21 marca 2012 r., mające w całości swoje odzwierciedlenie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w w/w wyroku z 25 września 2012 r. stwierdził, cyt: "Treść uzasadnienia decyzji ma doniosłe znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji obejmującej wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. W szczególności decyzje negatywne powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej...

Każdorazowo bowiem należy oceniać stan świadomości i woli pracownika, który określa stosunek psychiczny pracownika do skutków postępowania. Brać pod uwagę należy przy tym wszelkie okoliczności mogące mieć wpływ na osąd o charakterze zawinienia."

W uzasadnieniu decyzji Prezesa Rady Ministrów z [...] sierpnia 2013 r. próżno szukać wszystkich wymaganych prawem elementów składowych decyzji (zob. art. 107 § 3 kpa): brak jest odniesienia do części materiału dowodowego, "wskazania przyczyn, z powodu których innym dowodom Organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej". Obowiązek zawarcia w uzasadnieniu decyzji wszystkich wymienionych w w/w przepisie elementów składowych potwierdzają wyroki NSA w Warszawie: z 26 czerwca 2014 r., I OSK 2911/12 "...Wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej organ powinien zawrzeć w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 kpa). Tylko bowiem w ten sposób ocena dowodów może być sprawdzona w toku instancji i w postępowaniu przed sądem administracyjnym", czy wyrok z 11 grudnia 2014 r., II GSK1942/13 oraz wyroki WSA: w Białymstoku z 25 marca 2014 r. "Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy", w Warszawie z 28 marca 2013 r., I SA/Wa 1980/12 "Zgodnie z art. 7 oraz 77 § 1 kpa organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością.

W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa".

Dopiero dogłębna i bezstronna analiza wszystkich okoliczności daje obraz sprawy odwołania S. S. ze stanowiska członka Kolegium RIO w W., zwłaszcza w okolicznościach powołania się organu na art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o RIO, nie posiadający w pełni obiektywnego charakteru, na co również zwrócił uwagę WSA w Warszawie w wyroku z 25 września 2012 r.

W sprawie niniejszej mają również znaczenie zdarzenia, które miały miejsce po wydaniu decyzji Prezesa RM, a mianowicie: a) wypowiedzenie skarżącemu przez pracodawcę stosunku pracy przed uprawomocnieniem się decyzji Prezesa RM z [...] lipca 2012 r., b) ukaranie go w sierpniu 2013 r. dwiema naganami za rażące naruszenie organizacji i porządku w procesie pracy, karami uchylonymi następnie prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie, zdarzenia, które jednoznacznie świadczą o tym, iż Prezes RIO w W. różnymi sposobami próbował pozbyć się S. S. z Regionalnej Izby Obrachunkowej. Dowodem na to jest również wniosek Prezesa RIO z 21 marca 2012 r. o odwołanie S. S. ze stanowiska członka Kolegium RIO wystosowany do Premiera w pierwszym dniu "nieusprawiedliwionej" nieobecności w pracy skarżącego w dniu 21 marca 2012 r. i przywołanie art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o r.i.o. jako podstawy prawnej odwołania.

W wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA z 9 marca 2016 r., I OSK 1367/14 wskazano, że "istota sporu między stronami sprowadza się do wyjaśnienia, czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy zachowanie S. S. – niestawiennictwo do pracy w okresie od 21 marca do 1 kwietnia 2012 r. stanowiło zdarzenie jednorazowe, czy też świadczyło o wielokrotnym intencjonalnym uchylaniu się od obowiązków służbowych, co jest niezbędne do stwierdzenia spełnienia w sprawie przesłanki materialnoprawnej określonej w art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, stanowiącej podstawę odwołania S. S. z w/w stanowiska." Wojewódzki Sąd Administracyjny przy wyrokowaniu ma obowiązek orzekać "w granicach sprawy" na podstawie akt sprawy. Obowiązkiem sądu I instancji jest dokonanie oceny tego, czy materiał dowodowy został prawidłowo zebrany, czy jest kompletny w stopniu pozwalającym ustalić stan faktyczny sprawy, czy w świetle istniejącego stanu prawnego podjęte przez organy administracji publicznej czynności zakończone rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej są zgodne z obowiązującym prawem.

W świetle całokształtu materiału dowodowego Prezes RM w decyzji z [...] sierpnia 2013 r., a następnie WSA w Warszawie w wyroku z 14 czerwca 2016 r. błędnie ocenili nieobecność w pracy skarżącego w dniach od 21 marca do 1 kwietnia 2012 r. jako wielokrotne i intencyjne. Dzielenie nieobecności w pracy skarżącego od 21 marca do 1 kwietnia 2012 r. na okresy kolejnych wniosków S. S. o udzielenie urlopu, bez uwzględnienia procedury wydłużającej odpowiedzi Prezesa RIO na te wnioski – jest "sztuczna" i sprzeczna ze stanem faktycznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając rozstrzygnięcie na ustaleniach nieznajdujących oparcia w aktach sprawy naruszył art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w stopniu mającym istotny (zasadniczy) wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o RIO, aby mogło dojść do odwołania członka kolegium, należy stwierdzić powtarzające się naruszenia prawa podczas wykonywania obowiązków lub uchylania się od ich wykonywania. Mając na uwadze, iż Prezes RM wszczął procedurę odwoławczą skarżącego ze stanowiska członka Kolegium RIO w W. na podstawie wniosku Prezesa RIO w W. wystosowanego w pierwszym dniu faktycznie nieusprawiedliwionej nieobecności S. S. w pracy po długotrwałej chorobie oraz świadczeniu rehabilitacyjnym i otrzymaniu przez skarżącego decyzji ZUS z [...] marca 2012 r. – z powołaniem się na art. 15 ust. 10 w zw. z art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych i uzasadnieniem wniosku o uchylaniu się skarżącego od pracy w okresie od 24 stycznia 2012 r. (przyp. okres nieobecności w pracy skarżącego w okresie od 24 stycznia do 20 marca 2012 r. był – zgodnie z obowiązującymi przepisami – usprawiedliwiony), czyli powtarzającego się naruszenia prawa poprzez intencjonalne zachowanie mające miejsce więcej razy, należy stwierdzić, iż z całą pewnością zwłaszcza w dniu wszczęcia procedury przez Premiera RP nie można uznać spełnienia w sprawie zasadniczej przesłania w/w przepisu przedmiotowej ustawy.

Procedura odwołania S. S. ze stanowiska członka Kolegium RIO dotknięta jest więc wadą postępowania. Niestawiennictwo skarżącego w pracy 21 marca 2012 r. należy potraktować jako jedno zdarzenie, a nie wielokrotne uchylanie się od wykonywania obowiązków służbowych. Nieobecność w pracy S. S. w kolejnych dniach tzn. do 1 kwietnia 2012 r. była wynikiem świadomego działania Prezesa RIO, który opóźniając procedurę odpowiedzi na wnioski skarżącego o urlop przyczynił się do tej absencji oraz, że odmowa udzielenia urlopu była nieuzasadniona a nakierowana na wykazanie i uzasadnienie naruszenia przez S. S. art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o RIO.

Faktem jest, iż pierwotny wniosek skarżącego o udzielenie mu urlopu wypoczynkowego obejmował okres od 24 stycznia do 25 czerwca 2012 r. Jednak skarżący otrzymując w dniu 20 marca 2012 r. decyzję ZUS datowaną na [...] marca 2012 r. był zdezorientowany zapisami tej decyzji, mianowicie, iż ZUS "odmawia prawa do świadczenia rehabilitacyjnego od dnia 24 stycznia 2012 r. z powodu odzyskania zdolności do pracy". Skarżący nie wiedział jak ma potraktować okres od 24 stycznia do 20 marca 2012 r., gdy otrzymał decyzję organu rentowego z 15 marca odmawiającą mu prawa do świadczenia rehabilitacyjnego od stycznia (podobną wątpliwość w tym przedmiocie miał Prezes RIO i jego prawnicy, stwierdzając w pierwszym wniosku o odwołanie – nieusprawiedliwioną nieobecność skarżącego w pracy od 24 stycznia 2012 r.), złożył więc wniosek o urlop od dnia kiedy przestało mu to świadczenie przysługiwać. Mając ponad sto dni zaległego urlopu uznał, że złoży pracodawcy wniosek o zaległy urlop wypoczynkowy od dnia, w którym odzyskał zgodnie z decyzją ZUS zdolność do pracy.

Wniosek – o uzgodniony wcześniej z pracodawcą urlop wypoczynkowy po zakończeniu leczenia – w imieniu skarżącego złożyła w RIO w W. w dniu 22 marca 2012 r. jego żona. Skarżący pozostawał w uzasadnionym przekonaniu, iż pracodawca zgodnie ze swoją obietnicą udzieli mu zaległego urlopu wypoczynkowego, zwłaszcza w okolicznościach, gdy odwołał go z funkcji swojego zastępcy a jego obowiązki od wielu miesięcy były przydzielone przez Prezesa RIO innym pracownikom, a zaległy urlop skarżący musiał zgodnie z przepisami wykorzystać do końca września 2012 r., więc jego obowiązki w czasie urlopu i tak byłyby przydzielone komuś innemu.

Skarżący – posiadając decyzję ZUS, w której zostało stwierdzone odzyskanie przez niego zdolności do pracy i obietnicę pracodawcy o możliwości otrzymania zaległego urlopu wypoczynkowego bezpośrednio po zakończeniu leczenia – działał w uzasadnionym przekonaniu, iż zgodę na urlop otrzyma po złożeniu wniosku urlopowego. Tak też uczynił. W okolicznościach prawnego uzasadnienia możliwości wykorzystania urlopu wypoczynkowego po zakończeniu leczenia i odzyskaniu – zgodnie z decyzją organu rentowego – zdolności do pracy, skarżący nie miał obowiązku dodatkowego informowania pracodawcy o gotowości do pracy, gdy chciał wykorzystać obiecany mu przez pracodawcę zaległy urlop wypoczynkowy. Pozbawione podstawy prawnej i faktycznej jest więc przyjęcie przez Prezesa Rady Ministrów a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż S. S. powinien zgłosić gotowość do pracy w sytuacji, gdy w decyzji z [...] marca 2012 r. organ rentowy stwierdził jego zdolność do pracy.

Skarżący składając dwa wnioski o urlop do Prezesa RIO w W. nie przewidywał nastąpienia szkodliwego skutku, ani tym bardziej do niego nie zmierzał, ani się nań nie godził. Skarżący uzgodnił możliwość wykorzystania urlopu ze swoim pracodawcą bezpośrednio po zakończeniu leczenia. Nie można uznać także, że nie zachował chociażby minimalnej staranności wymaganej od pracownika w takiej sytuacji, bowiem wystosował wniosek o urlop do pracodawcy, działając w przekonaniu legalności swojego zachowania, czyli bez świadomości, iż dopuszcza się naruszenia swoich obowiązków pracowniczych. Tego rodzaju przekonanie, choćby było nieuzasadnione, znajduje jednakże usprawiedliwienie w okolicznościach tej sprawy. Zachowania skarżącego nie cechowało zatem również rażące niedbalstwo. Stosowaną od lat (również obecnie) praktyką w RIO w W. było ustalanie telefonicznie z przełożonym możliwości skorzystania przez pracownika z kilku dni urlopu i często wniosek o taki urlop był składany przez pracownika po wykorzystaniu urlopu, albo w trakcie tegoż urlopu ktoś z rodziny pracownika przywoził wniosek do RIO.

Z tej praktyki korzystał również obecny Prezes RIO, gdy zastępcą Prezesa Izby był S. S. Brak możliwości stwierdzenia znacznego stopnia winy wyklucza przypisanie pracownikowi naruszenia obowiązku pracowniczego charakteru ciężkiego w rozumieniu art. 52 § 1 pkt 1 kp, wobec czego tego rodzaju uchybienie pracownika nie daje podstaw do rozwiązania urnowy o pracę bez wypowiedzenia z jego winy – przez analogię – do odwołania skarżącego ze stanowiska z powołaniem się na art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o RIO (odwołanie ze stanowiska członka Kolegium RIO w następstwie, rodzi zwolnienie z pracy).

Treść art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o RIO nie ma w pełni obiektywnego charakteru i wyczerpującej wykładni. Poddanie aktu odwołania z tej funkcji kontroli przez sądy administracyjne służy podkreśleniu decydującego znaczenia prawidłowości publicznoprawnych podstaw do pełnienia funkcji członka kolegium. Tym samym obowiązkiem ustawowym WSA w Warszawie – przyjmującego za podstawę orzekania art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o RIO było dokonanie wnikliwej analizy i oceny podstawy faktycznej i prawnej decyzji Prezesa Rady Ministrów na podstawie całości materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy.

Sąd I instancji pominął w swojej ocenie część materiału dowodowego. W wyroku z 14 czerwca 2016 r. stwierdził, iż organ wykazał, że stan wiedzy oraz woli skarżącego pozwala na stwierdzenie intencjonalności działań mających miejsce więcej niż jeden raz. Faktem jest bowiem niestawiennictwo w pracy 21 marca 2012 r. Trudno nawet przypuszczać, iż skarżący nie zdawał sobie sprawy z konsekwencji z tego wynikających. Faktem jest też niestawiennictwo w pracy w kolejnych dniach – do 1 kwietnia 2012 r. Bezspornym pozostaje też, iż skarżący w dniach 27 marca 2012 r. – 1 kwietnia 2012 r. w pełni świadomie, w sposób intencjonalny nie stawił się w pracy. Skoro bowiem w piśmie z 27 marca 2012 r. złożonym w dniu 28 marca 2012 r. wnosił o udzielenie urlopu wypoczynkowego na żądanie w dniach 28 - 30 marca 2012 r., to bezspornie musiał mieć wiedzę o braku wyrażenia zgody przez Prezesa RIO na wnioskowany pismem z 20 marca 2012 r. urlop od 24 stycznia 2012 r. do 25 czerwca 2012 r., a zatem w okresie, którego część została ponowiona wnioskiem z 27 marca 2012 r. Nie sposób też przyjąć, iż wiedzy o braku zgody na urlop skarżący nie powziął od G. M., która w jego imieniu składała wnioski urlopowe.

Twierdzenie powyższe nie posiada żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy i stanowi nadużycie. W aktach sprawy znajdują się dokumenty, z których wynika, iż S. S. uzgodnił ze swoim pracodawcą w trakcie swojej długotrwałej nieobecności w pracy możliwość wykorzystania zaległego urlopu (ponad 100 dni na dzień 21 marca 2012 r.) bezpośrednio po zakończeniu choroby oraz, że został pozbawiony przez Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. służbowych środków komunikacji ze swoim pracodawcą w latach 2010/2011 (służbowe telefony i poczta elektroniczna). G. M., która składała w Regionalnej Izby Obrachunkowej wnioski skarżącego o urlop, nie była informowana przez kogokolwiek ani w Izbie ani telefonicznie (bo do Izby nie dzwoniła) o stanowisku Prezesa RIO w W. o braku zgody pracodawcy na urlop skarżącego. Odmowa udzielenia urlopu skarżącemu przez Prezesa RIO w W. została wysłana S. S. za pośrednictwem Poczty Polskiej.

A po wykorzystaniu przez skarżącego urlopu na żądanie w dniach 28 - 30 marca 2012 r. po wolnych sobocie i niedzieli, w poniedziałek 2 kwietnia 2012 r. S. S. stawił się do pracy. Skarżący w tych okolicznościach nie miał obowiązku wyprzedzającego informowania swojego pracodawcy o stawieniu się do pracy w dniu 2 kwietnia 2012 r.

Pomijając powyższe dowody, Sąd w uzasadnieniu wyroku z 14 czerwca 2016 r. stwierdził, ze zauważyć przy tym należy, iż pomimo, że przez cały okres analizowanej sytuacji skarżący dysponował zarówno dostępem do służbowego telefonu komórkowego, jak i do poczty elektronicznej, to również tą drogą nie wykazał woli poinformowania o przyczynach niestawiennictwa, jak i woli odbioru informacji o braku zgody na urlop. Wobec powyższych faktów, należy przyjąć, że działania skarżącego miały charakter intencjonalny.

Gdyby przyjąć za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie posiadające podstawy faktycznej stanowisko o dysponowaniu przez skarżącego telefonami służbowymi oraz służbową pocztą elektroniczną – należy zapytać – dlaczego z tych środków komunikacji nie skorzystał Prezes RIO w W. odmawiając S. S. prawa do urlopu na złożone przez skarżącego dwa wnioski?

Otrzymawszy 27 marca 2012 r. za pośrednictwem Poczty Polskiej odmowę pracodawcy (zob. pismo z 23 marca 2012 r. – otrzymane przez S. S. w dniu 27 marca 2012 r.) udzielenia mu zaległego urlopu we wnioskowanym terminie, S. S. w dniu 28 marca 2012 r. za pośrednictwem swojej żony, w kadrach przed rozpoczęciem godzin pracy, złożył wniosek o urlop na żądanie na okres od 28 do 30 marca 2012 r. Zdezorientowany decyzją ZUS chciał mieć chociaż kilka wolnych dni na zastanowienie – czy odwoła się od decyzji organu rentowego. Pragnął skonsultować się w tej sprawie ze swoim lekarzem prowadzącym. Po dwóch wolnych dniach (sobota, niedziela) w poniedziałek 2 kwietnia 2012 r. stawił się do pracy, do której następnie przez trzy tygodnie nie dopuszczał go pracodawca dysponując w tym czasie orzeczeniem organu rentowego o zdolności do pracy skarżącego. Dopiero 23 kwietnia 2012 r. pracodawca skierował go na badania kontrolne.

Powyższe zachowanie Prezesa RIO jest dowodem na to, iż nieudzielenie skarżącemu urlopu było pozbawione podstaw związanych z ogólnie pojętym interesem pracodawcy. Żaden przepis nie zobowiązuje pracownika, aby wniosek o urlop musiał złożyć osobiście, ma tego dokonać przed rozpoczęciem urlopu, a w przypadku urlopu na żądanie – najpóźniej przed rozpoczęciem godzin pracy w dniu żądanego urlopu (zob. m.in. wyrok SN z 15 listopada 2006 r., I PK128/06).

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą oraz doktryną, pracodawca może nie udzielić urlopu na żądanie pracownika wyłącznie ze względu na ochronę interesów firmy lub w sytuacjach, które wymagają obecności pracownika na miejscu albo, gdy pracownik nie ma do niego prawa – wykorzystał cały urlop wypoczynkowy za dany rok, wykorzystał 4 dni urlopu na żądanie w danym roku. Urlop na żądanie można zgłosić pracodawcy w dowolnej formie. Milczenie pracodawcy oznacza zgodę (zob. wyroki SN z 7 listopada 2013 r., SNO 29/13, z 28 października 2009 r., II PK 123/09).

Sąd Najwyższy w wyroku z 26 stycznia 2005 r., II PK 197/04 stwierdził, że "nieobecność w pracy po zgłoszeniu przez pracownika żądania udzielenia urlopu w trybie art. 1672 kp, na które pracodawca nie udzielił odpowiedzi, nie uzasadnia rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 kp". Na wniosek S. S. o udzielenie mu urlopu na żądanie pracodawca w ogóle nie odpowiedział skarżącemu. "Odpowiedź" swą zawarł z zmienionym w kwietniu 2012 r. wniosku o odwołanie S. S. ze stanowiska członka Kolegium RIO w W., podając termin nieusprawiedliwionej nieobecności skarżącego w pracy od 21 marca do 1 kwietnia 2012 r.

Zdaniem S. S. – urlopu, w tym na żądnie, przysługującego mu z mocy prawa, pracodawca nie udzielił skarżącemu, kiedy zorientował się, iż jego wniosek z 21 marca 2012 r. do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie S. S. ze stanowiska członka Kolegium RIO w W. nie ma podstawy prawnej faktycznej. Dla podtrzymania swojego wniosku Prezes RIO w W. zmuszony był tę podstawę sprokurować odmawiając S. S. udzielenia urlopu i wydłużając procedurę zawiadomienia skarżącego o swojej decyzji. Prezes RIO kontynuował te działania zaprzeczając, że skarżący uzgodnił z nim wykorzystanie zaległego urlopu wypoczynkowego po upływie zwolnienia lekarskiego karząc S. S. dwukrotnie naganami za naruszenie porządku w miejscu pracy (uchylonymi prawomocnym wyrokiem Sądu), ponawiając wniosek o odwołanie S. S. ze stanowiska członka Kolegium RIO w W. po niekorzystnym dla niego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 2012 roku, itp.

W marcu 2012 r. brak było jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych do nie udzieleniu S. S. przez Prezesa RIO w W. zarówno urlopu wypoczynkowego (po korekcie terminu początkowego), a tym bardziej urlopu na żądanie. Prezes RIO w W., w trakcie postępowania odwoławczego toczącego się przed Prezesem Rady Ministrów, uzasadniał swoją odmowę udzielenia urlopu wypoczynkowego skarżącemu tym, iż rzekomo nie wiedział czy S. S. jest zdolny do pracy, a choremu pracownikowi nie można udzielić urlopu. Odzyskanie zdolności do pracy przez skarżącego stwierdził w swojej decyzji z [...] marca 2012 r. organ rentowy i tę decyzję Prezes RIO znał już w marcu 2012 r.

Skarżący nie zaprzecza, iż 21 marca 2012 r. był dniem nieusprawiedliwionej nieobecności skarżącego w pracy. Jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołując się w wyroku z 14 czerwca 2016 r. na Regulamin pracy obowiązujący w RIO w W. nie zauważył, iż art. 53 tegoż regulaminu za naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych ("nieprzybycie do pracy") przewiduje trzy kary (upomnienie, naganę i karę pieniężną), które można było zastosować wobec S. S. Prezes RIO w W. wykorzystał nieobecność skarżącego w pracy i już pierwszego dnia nieusprawiedliwionej nieobecności skarżącego w pracy (nie mając wiedzy czy i kiedy S. S. otrzymał decyzję organu rentowego) zastosował najbardziej restrykcyjną karę wobec swojego pracownika – świadomie rezygnując z regulaminu pracy i w tym dniu podjął działania zmierzające do pozbawienia skarżącego pracy w RIO w W. w okolicznościach, gdy skarżący przez 19 lat w RIO w W. wzorowo wykonywał swoją pracę zbierając za tę pracę szereg nagród i wyróżnień, uprawniających go do kandydowania na Prezesa RIO w W. S. S. pełnił też przez długi czas funkcję zastępcy Prezesa RIO w W. Z regulaminu pracy (art.

1. 54) wynika również, iż "pracodawca stosuje kary po uprzednim wysłuchaniu pracownika". Z akt sprawy wynika, iż nie wzywano skarżącego do złożenia wyjaśnień a wręcz odmawiano mu rozmowy z pracodawcą.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. "Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Zawarty w art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie "akt sprawy", nie wyłącza w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwości przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego, czy też wzięcia pod uwagę faktów powszechnie znanych, nawet w przypadku niepowołania się na nie przez strony. Podstawą zatem orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami...." (wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1111/14). Podobnie wyrok NSA w Warszawie z 18 grudnia 2015 r., II FSK 2790/13: "Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które, legły u podstaw jej wydania." "Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń." (wyrok NSA w Warszawie z 18 listopada 2015 r., II GSK 2397/13).

Po analizie powyżej przedstawionych okoliczności sprawy, mających swoje odzwierciedlenie w całości materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy nie sposób przyjąć, iż WSA w Warszawie pomijając część materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie wydał wyrok "na podstawie akt sprawy". Pomijając w ocenie część materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy Prezes Rady Ministrów, a następnie WSA w Warszawie błędnie ocenili, że w okolicznościach tej sprawy, można mówić o rażącym naruszeniu podstawowych obowiązków pracowniczych przez wielokrotne intencjonalne uchylanie się od obowiązków służbowych w rozumieniu art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o RIO.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Zarzut nieważności postępowania (art. 183 § 1 pkt 4 p.p.s.a.) z uwagi na uczestniczenie w rozpoznaniu sprawy w dniu 14 czerwca 2016 r. sędziego WSA Olgi Żurawskiej-Matusiak, która podlegała wyłączeniu z mocy ustawy na podstawie art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (udział sędziego w sprawach II SA/Wa 1541/12 oraz II SA/WA 656/16) nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nowela Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z kwietnia 2015 r. miała na celu dostosowanie art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 14 października 2008 r., SK 6/07, OTK-A 2008, nr 8, poz. 137. Aktualnie ten przepis stanowi, że sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie.

Skoro zwrot "w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym" użyty w tym przepisie obejmuje decyzje lub postanowienia wydane w trybie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych (art. 154, art. 155, art. 161, art. 162 § 2 lub art. 163 k.p.a.), stwierdzenia ich nieważności (art. 156 – 159 k.p.a.), lub wznowienia postępowania (art. 145 – 152 k.p.a.), to nie obejmuje on udziału sędziego w sprawach dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie wydanych w zwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. Przesłanka ta nie dotyczy zatem sędziego Olgi Żurawskiej-Matusiak, ponieważ brała ona udział w postępowaniach ze skargi na decyzje wydane w zwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. Dodać jedynie należy, że wobec nowelizacji omawianego przepisu, powołane w skardze kasacyjnej orzecznictwo NSA straciło swoją aktualność.

Za chybione należało również uznać zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mówiąc innymi słowy sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu – por. wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz.

31. Zatem zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny jest kształtowany w oparciu o materiał faktyczny i dowodowy, który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu administracyjnego i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, iż sąd administracyjny I instancji zobowiązany jest do badania zaskarżonego aktu w granicach sprawy bez względu na podniesione zarzuty. Przepis ten można naruszyć wykraczając poza granice sprawy bądź ograniczając się wyraźnie wyłącznie do zgłoszonych przez skarżącego zarzutów. Natomiast przepis ten nie może zostać naruszony w sposób wskazany przez autora skargi kasacyjnej. Chcąc postawić zarzuty błędnego określania następstw prawnych zdarzeń przytoczonych w skardze autor skargi kasacyjnej powinien wskazać konkretne normy prawne, których treść Sąd I instancji błędnie zinterpretował, bądź niewłaściwie zastosował wskutek nieustosunkowanie się do niektórych zarzutów skargi – w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zwalczanie niewłaściwego zastosowania lub błędnej wykładni prawa przez stawianie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może wywołać zamierzonego skutku w postaci jego uwzględnienia.

Za bezzasadny należało też uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy.

W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.

Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkownie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, pod warunkiem wszakże, że ich trafność zobowiązywałaby sąd I instancji do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10.

Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

W rezultacie należało więc uznać, że wszystkie przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne znajdują wystarczające potwierdzenie w aktach niniejszej sprawy, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom wskazanym w art. 141 § 4 p.p.s.a., zaś nieustosunkowanie się przez Sąd do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze przez skarżącego pozostaje bez wpływu na wynik sprawy w kontekście przesłanki materialnoprawnej określonej w art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, stanowiącej podstawę odwołania skarżącego ze stanowiska. Przykładowo, ewentualny brak dostępu do służbowego telefonu komórkowego, jak i do poczty elektronicznej, nie zwalniał skarżącego od poinformowania pracodawcy o przyczynach niestawiennictwa w pracy.

Za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą.

Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się przez organ do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku z 25 września 2012 r., II SA/Wa 1541/12, WSA w Warszawie zawarł następującą ocenę prawną: "zgodnie z art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy, aby mogło dojść do odwołania członka kolegium, należy stwierdzić powtarzające się naruszenie prawa podczas wykonywania obowiązków lub uchylania się od ich wykonywania. W przepisie tym nie chodzi zatem o zdarzenie jednorazowe, lecz o intencjonalne zachowanie mające miejsce więcej razy. W okolicznościach przedmiotowej sprawy powstaje więc pytanie, czy niestawiennictwo skarżącego w pracy w tak ukształtowanym stanie faktycznym należy potraktować jako jedno zdarzenie, czy też można uznać, że świadczy ono o wielokrotnym uchylaniu się od wykonywania obowiązków. Bez analizy zachowania skarżącego, w tym czy było ono intencjonalne, odpowiedź na to pytanie nie jest możliwa. A jest ono ważne, chociażby z tego powodu, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nieobecność w pracy po zgłoszeniu żądania udzielenia urlopu, na które pracodawca nie udzielił odpowiedzi, nie uzasadnia rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia.

Istotne przy tym jest, że ocenie Sądu podlegała zaskarżona decyzja, a nie wniosek o odwołanie skarżącego ze stanowiska członka kolegium, skierowany do Prezesa Rady Ministrów, czy też odpowiedź na skargę.".

Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku dowodzi jednoznacznie, że Sąd I instancji dokonał trafnej oceny, że Prezes Rady Ministrów w kolejnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie zastosował się zarówno co do oceny prawnej, jak i co do wskazań w zakresie dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu wyroku z 25 września 2012 r., II SA/Wa 1541/12. Dowodzi tego niezbicie poniższy fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku: "zgodnie z Regulaminem Pracy Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. stanowiącym załącznik do zarządzenia Nr 2/2009 Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z 10 czerwca 2009 r. w razie zaistnienia przyczyn uniemożliwiających stawienie się do pracy, pracownik jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić pracodawcę o przyczynie swojej nieobecności i przewidywanym czasie jej trwania, nie później jednak niż w drugim dniu nieobecności w pracy. Niedotrzymanie tego terminu może być usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami uniemożliwiającymi terminowe dopełnienie przez pracownika tego obowiązku.

W takim przypadku pracownik zawiadamia zakład pracy o przyczynie nieobecności niezwłocznie po ustaniu tych okoliczności (art. 33 § 2 i 3 Regulaminu). Pracownik jest obowiązany usprawiedliwić nieobecność w pracy przedstawiając niezwłocznie przyczyny nieobecności (art. 34 § 1 Regulaminu). Skarżący nie dopełnił tych obowiązków, w szczególności nie podał przyczyny nieobecności oraz przewidywanego czasu jej trwania. Jednocześnie w świetle art. 53 § 1 tego Regulaminu do rażącego naruszenia ustalonego w regulaminie porządku i dyscypliny pracy należy m.in. nieprzybycie do pracy. Organ ustalił, że okoliczności wskazują na wielokrotne uchylanie się przez S. S. od obowiązków pracownika przez nieprzybycie do pracy, co stanowi przesłankę do zastosowania art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o RIO, bowiem w opinii Prezesa RIO w W. niestawienie się do pracy bezpośrednio po ustaniu przyczyny nieobecności w dniu 21 marca 2012 r. oraz dwukrotne 23 i 29 marca 2012 r. po powzięciu informacji o negatywnie rozpatrzonych wnioskach o udzielenie urlopu (z 22 i 28 marca 2012 r.), a także fakt, iż łączny okres nieusprawiedliwionej absencji bez zawiadomienia o przyczynie nieobecności trwał od 21 marca do 1 kwietnia 2012 r., wskazują, że uchylanie się od wykonywania obowiązków przez skarżącego miało charakter powtarzający się, nie incydentalny.

Organ wykazał, że stan wiedzy oraz woli skarżącego pozwala na stwierdzenie intencjonalności działań mających miejsce więcej niż jeden raz. Faktem jest bowiem niestawiennictwo w pracy 21 marca 2012 r. Trudno przypuszczać, iż skarżący nie zdawał sobie sprawy z konsekwencji z tego wynikających. Faktem jest też niestawiennictwo w pracy w kolejnych dniach - do 1 kwietnia 2012 r. Bezspornym pozostaje też, iż skarżący w dniach 27 marca - 1 kwietnia 2012 r. w pełni świadomie, w sposób intencjonalny nie stawił się do pracy. Skoro w piśmie z 27 marca 2012 r. złożonym 28 marca 2012 r. wnosił o udzielnie urlopu wypoczynkowego na żądanie w dniach 28-30 marca 2012 r., to bezspornie musiał mieć wiedzę o braku wyrażenia zgody przez Prezesa RIO na wnioskowany pismem z 20 marca 2012 r. urlop od 24 stycznia do 25 czerwca 2012 r., a zatem w okresie, którego część została ponowiona wnioskiem z 27 marca.

Nie sposób też przyjąć, iż wiedzy o braku zgody na urlop skarżący nie powziął od G. M., która w jego imieniu składała wnioski urlopowe.". Okoliczność, że stanowisko zajęte w tej kwestii przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że Sąd ten naruszył art. 153 p.p.s.a.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Prezesa Rady Ministrów art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa. I tak pominięcie przez Sąd I Instancji:

1. a) wniosku Prezesa RIO w W. z 21 marca 2012 r. z uzasadnieniem odwołania skarżącego ze stanowiska ze względu na uchylanie się od wykonywania obowiązków służbowych jest bez znaczenia w tej sprawie, bo w tej kwestii Sąd był związany oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 25 września 2012 r., II SA/Wa 1541/12 (Istotne przy tym jest, że ocenie Sądu podlegała zaskarżona decyzja, a nie wniosek o odwołanie skarżącego ze stanowiska członka kolegium, skierowany do Prezesa Rady Ministrów);
2. b) wyjaśnień skarżącego oraz dokumentów dotyczących pozbawienia go dostępu z dniem 27 listopada 2010 r. do telefonu oraz elektronicznej poczty służbowej i z dniem 27 marca 2011 r. do drugiego służbowego telefonu jest okolicznością obojętną w tej sprawie, bo i tak na skarżącym spoczywał obowiązek poinformowania pracodawcy o przyczynach niestawiennictwa w pracy (nie było obiektywnych przeszkód, żeby nie mógł tego uczynić osobiście lub przez pełnomocnika);
3. c) uzgodnień w trakcie zwolnienia lekarskiego skarżącego z Prezesem RIO co do możliwości wykorzystania zaległego urlopu wypoczynkowego bezpośrednio po zakończeniu leczenia nie może być brane pod uwagę, bo skarżący kasacyjnie nie przedstawił dowodów na prawdziwość tego stwierdzenia.

Dodać należy, że poinformowanie S. S. przez pracodawcę pismem z 23 marca 2012 r. wysłanym listem, odebranym przez skarżącego 27 marca 2012 r., o odmowie udzielenia mu urlopu od 24 stycznia 2012 r. do 26 czerwca 2012 r. nie może być ocenione jako wadliwe, skoro skarżący kasacyjnie unikał kontaktu osobistego z pracodawcą.

Wreszcie za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o RIO przez błędne jego zastosowanie. Zgodnie z tym przepisem członka kolegium odwołuje się w przypadku stwierdzenia powtarzającego się naruszania prawa podczas wykonywania obowiązków lub uchylania się od ich wykonywania. Stwierdzone w postępowaniu wyjaśniającym fakty (kilkukrotna nieusprawiedliwiona nieobecność w pracy, składanie podań mających na celu przedłużenie nieobecności w pracy) świadczą – również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – o wielokrotnym intencjonalnym uchylaniu się skarżącego kasacyjnie od obowiązków służbowych, co uzasadniało odwołanie go ze stanowiska członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. Skarżący, po długotrwałej nieobecności w pracy (od 29 września 2010 r. do 20 marca 2012 r.) zamiast stawić się w pracy, podejmuje szereg czynności (kolejne podania o udzielenie mu urlopu), mających na celu przedłużenie okresu nieobecności, dopuszczając się przy tym kilkukrotnego, nieusprawiedliwionego niestawiennictwa w pracy.

Stan wiedzy oraz woli skarżącego, który wszak zajmował eksponowane stanowisko w Regionalnej Izby Obrachunkowej w W., pozwala w świetle ustalonych faktów na stwierdzenie intencjonalności działań mających miejsce więcej niż jeden raz. To zaś dowodzi, że Sąd I instancji trafnie przyjął, że Prezesa Rady Ministrów dokonał uzasadnionej analizy zachowania skarżącego, w tym czy było ono intencjonalne, stosownie do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 25 września 2012 r., II SA/Wa 1541/12, którymi był związany (art. 153 p.p.s.a.).

Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.