Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 14 lipca 2016 roku sygn. akt II SA/Op 296/16 wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w sprawie ze skargi stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (SKO w O.) z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2015 roku nr [...]. W zaskarżonej decyzji organ utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2015 roku, w której w oparciu o art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015, poz. 1659 ze zm., dalej: u.d.i.p.) odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci wszystkich decyzji i postanowień wydanych przez SKO w O. jako organ drugiej instancji w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej w latach 2014 i 2015 do dnia złożenia wniosku.
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyło SKO w O., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 73 k.p.a. i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym wskazaniu jako normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia sprawy art. 5 ust. 2 u.d.i.p., podczas gdy w jej realiach winna znaleźć zastosowanie norma art. 5 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 73 k.p.a. Podniesiono również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zaistniały podstawy do uchylenia decyzji obu instancji sprowadzające się do konkluzji, że organ dopuścił się naruszenia zasady prawdy materialnej oraz zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, albowiem - w ocenie Sądu I instancji - w uzasadnieniach obu decyzji nie można odnaleźć informacji świadczącej o potrzebie odmowy dostępu do informacji publicznej, a w konsekwencji zaskarżona do Sądu decyzja jest niemożliwa do weryfikacji z punktu widzenia kryteriów legalności, podczas gdy kontrolowane orzeczenia opatrzone były prawidłowymi uzasadnieniami, w których wykazano zasadność podjętych rozstrzygnięć, a tym samym - wbrew ocenie Sądu I instancji - organ nie dopuścił się naruszenia wyżej wymienionych przepisów procedury administracyjnej;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. będące wynikiem niespójności zachodzącej między częścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku obejmującą opis stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, a dalszą częścią uzasadnienia, w której Sąd w żaden sposób nie odniósł się do zastosowanej przez organ podstawy prawnej odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 73 k.p.a.) oraz motywów przywołanych na tę okoliczność w uzasadnieniach obu uchylonych decyzji, co uniemożliwia jednoznaczną ocenę stanowiska Sądu co do stanu faktycznego oraz prawnego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia;
- - "art. 141 § 4 in fine" w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania nie korespondujących z przyjętym za podstawę rozstrzygnięcia stanem faktycznym skutkujące niepewnością organu w zakresie dalszych czynności postępowania administracyjnego dla czynności postępowania administracyjnego, dla przeprowadzenia których Sąd uchylił dotychczasowe decyzje, a nadto poprzez związanie organu nietrafną oceną prawną.
W ocenie autorki skargi kasacyjnej na skutek tych naruszeń doszło do nieuzasadnionego uchylenia decyzji SKO w O. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji nie odniósł się w swoich rozważaniach do argumentacji organu dotyczącej zasadności zastosowania w sprawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 73 k.p.a. Zdaniem organu udzielenie żądanej informacji publicznej nie jest dopuszczalne z uwagi na ustawową zasadę jawności akt sprawy administracyjnej wyłącznie dla stron albo podmiotów działających na prawach strony. Organ podkreślił, że informacje w postaci treści decyzji i postanowień dotyczą spraw rozpatrywanych w oparciu o przepisy k.p.a., który w art. 73 zawiera wyraźną regulację wskazującą, że akta sprawy administracyjnej, których częścią niewątpliwie jest decyzja (postanowienie), pozostają jawne tylko dla stron danego postępowania (podmiotów uczestniczących na prawach strony).
W ocenie autorki skargi kasacyjnej oba kontrolowane przez Sąd I instancji orzeczenia opatrzone były prawidłowymi uzasadnieniami, w których organ wykazał zasadność podjętych rozstrzygnięć, wyjaśniając przy tym przyczyny odmowy udostępnienia informacji publicznej, w szczególności wyjaśniając szczegółowo przesłanki zastosowania w sprawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz w zw. z art. 73 k.p.a. Powyższe znalazło odzwierciedlenie w tej części uzasadnienia wyroku, w której Sąd opisał okoliczności faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Na wstępie należy podkreślić, że nie budzi wątpliwości w sprawie, że wniosek Stowarzyszenia [...] z dnia 13 listopada 2015 r. dotyczył udostępnienia informacji w postaci decyzji i postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. Nie ma zatem wątpliwości, że żądane decyzje i postanowienia są informacją publiczną, co wynika wprost z treści art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p., stanowiących, że informacją publiczną jest "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć". Niewątpliwie takimi aktami administracyjnymi są również orzeczenia SKO. Wniosek Stowarzyszenia nie dotyczy akt spraw administracyjnych a jedynie określonych dokumentów znajdujących się w aktach spraw. Skarżące kasacyjnie Kolegium twierdzi, że jego orzeczenia wydane w sformalizowanym postępowaniu administracyjnym uregulowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego, stanowią element akt sprawy.
Zatem w związku z regulacją zawartą w art. 73 k.p.a. akta spraw i znajdujące się w nich orzeczenia SKO są jawne wyłącznie dla stron postępowania (i podmiotów uczestniczących na prawach strony). Ta okoliczność przesądza, zdaniem tego organu o tym, że stosownie do art. 5 ust. 1 u.d.i.p. dostęp do tych informacji publicznych dla podmiotów trzecich podlega ograniczeniu. Jak należy domniemywać, bo Kolegium w sposób jasny tego nie wyraża, jego zdaniem art. 73 k.p.a. stanowi tajemnicę ustawowo chronioną z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Chociaż skarżący kasacyjnie organ pomimo obowiązku nie wskazuje jaki konkretny przepis art. 73 k.p.a. został naruszony, należy uznać, że chodzi o jego § 1 i 2. Stosownie do treści art. 73 § 1 i 2 k.p.a. "strona ma prawo wglądu do akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania.
Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 73 § 1 i 2 k.p.a. reguluje jedynie dostęp do akt sprawy stronom postępowania. Nie są to ani przepisy innej ustawy określającej odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.ip. (czego nie kwestionuje również Kolegium) ani przepisy określające zakres i zasady ograniczające prawo do informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Ustanowiona w art. 73 k.p.a. jawność akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania, nie stanowi objęcia tajemnicą ustawową znajdujących się w nich dokumentów urzędowych stanowiących informację publiczną, jakimi są znajdujące się w nich orzeczenia organów administracji.
Dokonując wykładni przepisów ograniczających dostęp do umocowanego w art. 61 Konstytucji RP prawa do informacji publicznej, należy mieć świadomość, iż ustawodawca konstytucyjny formułując to prawo, wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym podmiotom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2003 r., sygn. akt II SAB 199/03; wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 678/11).
Zatem Słusznie Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, opartym na ograniczonej jawności akt postępowania administracyjnego. Jeszcze raz należy podkreślić, że Stowarzyszenie nie żądało dostępu do akt sprawy, tylko do orzeczeń wydanych w tych sprawach. Gdyby bowiem uznać, że wniosek dotyczył akt postępowania, to jak to trafnie uzasadnił Sąd pierwszej instancji, przywołując stosowne orzecznictwo, wniosek ten nie dotyczyłby informacji publicznej. Skoro wniosek dotyczył informacji publicznej wskazanej w art. 6 ust. 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p., to adresat wniosku o udostępnienie takiej informacji zobowiązany był do oceny konieczności ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na przesłanki wskazane w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Wbrew twierdzeniom Kolegium Sąd pierwszej instancji wskazał nie tylko na możliwość zastosowania w sprawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p ale również art. 5 ust. 1 u.d.i.p. (patrz str. 6 i 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).
Jak trefnie wskazał Sąd pierwszej instancji powołując się na judykaturę, w świetle powyższych regulacji przyjąć należy, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci zawartych w aktach postępowania administracyjnego orzeczeń winien przede wszystkim dokonać anonimizacji danych wrażliwych i rozważyć, czy okoliczności sprawy, nawet po dokonaniu anonimizacji danych wrażliwych - nie wymagają jeszcze dalej idącego ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na potrzebę ochrony prywatności osoby bądź osób uczestniczących w postępowaniach administracyjnych, w których wydano orzeczenia objęte wnioskiem Stowarzyszenia. W razie zaś uznania, że istnieje potrzeba ochrony prywatności określonej osoby lub osób, a celu tego w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych wrażliwych osób uczestniczących w tych postępowaniach, lub czego nie zauważył Sąd pierwszej instancji zachodzi konieczność uwzględnienia tajemnicy przedsiębiorcy, ochrony informacji niejawnych lub ochrony innych tajemnic ustawowo chronionych, to wówczas organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, winien - w oparciu o art. 16 u.d.i.p. - wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, powodując się na ograniczenie zawarte w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 73 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji niezgadzając się ze stanowiskiem Kolegium słusznie uznał, że organ naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Kolegium opierając swoje stanowisko na zastosowaniu w sprawie art. 73 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. ograniczyło się do ustaleń niezbędnych do zastosowania tych przepisów. Natomiast przedstawiony wyżej prawidłowy tok postępowania w sprawie oparty na przepisach art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. bez uwzględnienia art. 73 k.p.a., wymagał, jak to wskazał Sąd pierwszej instancji, ustaleń w szerszym zakresie, odnoszącym się do każdego konkretnego orzeczenia, którego żąda udostępnienia Stowarzyszenie, tj.. co do anonomizacji żądanych orzeczeń i ewentualnie ustalenia okoliczności uzasadniających ograniczenie dostępu do tych orzeczeń ze względu na ochronę informacji niejawnych, tajemnicę przedsiębiorcy lub ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Słusznie zatem Sąd ten uznał, że okoliczności sprawy w tym zakresie nie zostały ustalone, co stanowiło naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. A skoro tak, to Sąd prawidłowo uznał, że naruszenie to stanowi podstawę do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. do uchylenia zaskarżonych decyzji SKO.
W uzupełnieniu należy tylko tu dodać, że umknęło Sądowi pierwszej instancji, że podstawę do uchylenia tych decyzji stanowiło także naruszenie prawa materialnego, zatem należało także powołać się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
Nie doszło także do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który to reguluje elementy uzasadnienia wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane w tym przepisie elementy, a wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Wbrew twierdzeniom Skarżącego kasacyjnie Kolegium, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można dopatrzyć się niespójności pomiędzy częścią obejmująca opis stanu faktycznego a dalszą częścią uzasadnienia. W pierwszej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji przedstawił przebieg postępowania przed SKO, który nie budzi wątpliwości skarżącego kasacyjnie. O zarzucanej niespójności nie świadczy natomiast to, że Sąd pierwszej instancji w rozważaniach nie zgodził się ze stanowiskiem organu, stwierdzając konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania według innych, prawidłowych jak to wskazano wyżej - reguł. Co prawda Sąd pierwszej instancji tylko bardzo lakonicznie odniósł się do stanowiska organu, ale w kontekście oczywistej jego nieprawidłowości, wynikającej z dotychczasowej praktyki orzeczniczej organów i sądów w zakresie udostępniania wydawanych przez nie orzeczeń i wskazania prawidłowego przebiegu postępowania w zakresie rozpoznania wniosków o udostępnienie orzeczeń organów administracji, to okoliczność ta nie uniemożliwiała Kolegium jednoznacznej oceny stanowiska Sądu co do stanu faktycznego oraz prawnego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Wyżej przedstawione stanowisko NSA przesądza także o nietrafności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., bowiem zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania i ocena prawna dokonana przez Sąd pierwszej instancji są prawidłowe. Korespondują one ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do nieprawidłowego oparcia rozstrzygnięcia organu na przepisie art. 73 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. i w rezultacie z niewystarczającymi ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez Kolegium przy rozstrzyganiu sprawy.
Słusznie natomiast Kolegium zarzuca naruszenie przez Sąd art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium szczegółowo i klarownie przedstawiło swoje stanowisko oparte na przepisie art. 73 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., będące podstawą rozstrzygnięcia sprawy tj. odmowy uwzględnienia wniosku Stowarzyszenia. Przedstawiło także dokonane przez siebie ustalenia, w zakresie niezbędnym do uzasadnienia swojego stanowiska. Zatem nie sposób przyznać racji Sądowi pierwszej instancji, że organ jaskrawo naruszył zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa i naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Nie można zgodzić się z twierdzeniem sądu, że zaskarżona decyzja jest niemożliwa do weryfikacji z punktu widzenia kryteriów legalności, skoro weryfikacji takiej, chociaż z negatywnym wynikiem, sąd pierwszej instancji dokonał. Wbrew temu Sądowi nietrafność stanowiska organu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie mogła być podstawą do stwierdzenia naruszenia art. 107 § 3 i art. 8 k.p.a. Jednak wskazane naruszenia Sądu nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, co stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jest wymogiem koniecznym do uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.