Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 107/12Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi D. S. uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2011 r. przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie ustalenia wysługi lat na dzień przyjęcia do służby w Policji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Skarżący we wniosku z dnia 5 lipca 2004 r. wskazał, iż pracował w indywidualnym gospodarstwie rolnym w okresie od dnia 1 czerwca 1989 r. do dnia 19 lipca 1995 r., zaś w okresie od dnia 14 września 1993 r. do dnia 25 kwietnia 1994 r. oraz od dnia 3 sierpnia 1994 r. do dnia 19 lipca 1995 r. pobierał zasiłek dla bezrobotnych, a w okresie od dnia 26 kwietnia 1994 r. do dnia 27 lipca 1994 r. pełnił służbę wojskową.
Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2004 r., sprostowanym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. ustalił dla skarżącego wysługę lat na okres 6 lat, 1 miesiąc i 11 dni.
Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lipca 2004 r., a Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1022/10, uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję.
Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lipca 2004 r.
W obszernym uzasadnieniu decyzji zwrócono uwagę, że skarżący zwrócił się do organu administracji publicznej z prośbą o zaliczenie okresów pracy w gospodarstwie rolnym rodziców przypadające po dniu 1 stycznia 1983 r., tj. w okresie od dnia 1 czerwca 1989 r. do dnia 19 lipca 1995 r. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika natomiast, iż praca policjanta w gospodarstwie rolnym powinna być oceniona z punktu widzenia przepisów, które obowiązywały w całym czasie jej wykonywania. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu pracy wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.
Istotnym więc zagadnieniem w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie normatywnej treści pojęcia "domownik w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin", z którym ustawodawca związał możliwość zaliczenia pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do ogólnego stażu pracy. Pojęcie bowiem "domownika" wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym nie zostało zdefiniowane w powołanej ustawie z dnia 20 lipca 1990 r., lecz ustawodawca odesłał w zakresie ustalania jego normatywnej treści do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Stosownie do art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.) obowiązującej do dnia 31 grudnia 1990 r., za domownika w rozumieniu tego aktu prawnego mógł być uznany członek rodziny rolnika lub inna osoba pracująca w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostawała we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyła 16 lat, nie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jej główne źródło utrzymania.
W przytoczonej definicji ustawodawca nie zamieścił warunku podlegania ubezpieczeniu społecznemu i opłacania składek na to ubezpieczenie. Opłacanie bowiem składek na ubezpieczenie społeczne było konsekwencją uprzedniego spełnienia ustawowych warunków bycia domownikiem wykonującym pracę w gospodarstwie rolnym. Zaznaczono, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2010 r. (sygn. akt I OSK 650/10) stwierdził, iż § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. określa warunki konieczne do spełnienia przy ustalaniu obowiązku ubezpieczenia domowników. Nauka w szkole ponadpodstawowej wyklucza więc uznanie danej osoby za domownika, ale tylko dla potrzeb ustalenia obowiązku podlegania ubezpieczeniu społecznemu. Przepis § 2 ust. 2 pkt 1 cytowanego rozporządzenia służył bowiem w istocie zwolnieniu z ustawowego obowiązku podlegania ubezpieczeniu społecznemu osób kształcących się w szkołach ponadpodstawowych i wyższych.
Nie sposób natomiast przyjąć jako zasady, że samo kształcenie się w szkole ponadpodstawowej oznacza, iż praca w gospodarstwie rolnym nie jest głównym źródłem utrzymania. Stan prawny uległ jednak zmianie z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.), tj. z dniem 1 stycznia 1991 r., bowiem na podstawie do elementów pojęcia domownika nie należy już wymóg, aby praca w gospodarstwie rolnym stanowiła główne źródło utrzymania. Stosownie do wskazanego przepisu w brzmieniu obowiązującym we wnioskowanym okresie, tj. od dnia 1 stycznia 1991 r. do dnia 19 lipca 1995 r., za domownika w rozumieniu tego aktu prawnego może być uznana osoba, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy.
Analizując akta osobowe oraz życiorys skarżącego organ uznał, że nie można uznać za wiarygodne zaświadczenia z Urzędu Gminy z dnia 7 maja 2004 r., a tym samym i zeznań świadków potwierdzających, że jego praca w gospodarstwie rolnym rodziców stanowiła główne źródło jego utrzymania, a od dnia 1 stycznia 1991 r. do dnia 19 lipca 1995 r., że była to praca wykonywana przez niego stale. We wzmiankowanym bowiem okresie zainteresowany pobierał zasiłek dla bezrobotnych, a także – co wynika ze stosownego zaświadczenia Wojskowej Komendy Uzupełnień w Płocku znajdującego się w aktach osobowych zainteresowanego – w okresie od dnia 26 kwietnia 1994 r. do dnia 27 lipca 1994 r. pełnił zasadniczą służbę wojskową.
Ponadto, co wynika z oświadczenia samego zainteresowanego, w okresie od dnia 6 października 1993 r. do dnia 20 października 1993 r. czasowo przebywał w Toruniu. Z kolei ze znajdującego się w aktach osobowych życiorysu strony wynika, że w okresie od dnia 9 grudnia 1993 r. do dnia 20 kwietnia 1994 r. był słuchaczem Studium Bankowości w Fundacji Naukowej im. prof. E. Taylora w Płocku. Trudno zatem zaświadczenie Urzędu Gminy w Gostyninie uznać za wiarygodne poświadczenie faktu wykonywania przez Dariusza Soborskiego pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, skoro w okresie, jakiego dotyczy owo zaświadczenie, koncentrował on swoją aktywność życiową na innych sferach, a nawet przebywał poza miejscem zamieszkania. Nie bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy pozostaje także okoliczność, iż jednym ze świadków, na podstawie którego zeznań zostało wystawione przez Urząd Gminy w Gostyninie zaświadczenie jest matka wnioskodawcy C. S..
Dodatkową przesłankę negatywną w tym okresie stanowi także nauka wymienionego w szkole ponadpodstawowej. W okresach, o jakich mowa powyżej, wymieniony uczestniczył w zajęciach szkolnych, dojeżdżał z miejscowości Niecki do Gostynina i z Gostynina do miejscowości Niecki (ok. 14 km), przygotowywał się do zajęć szkolnych, przy czym stopień przygotowania pozwolił mu następnie na zdanie egzaminu na Wydział Archeologii Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu (co podnosi w swoim życiorysie). Trwające więc 7–8 godzin lekcyjnych zajęcia w szkole średniej, łącznie z długotrwałymi dojazdami do i ze szkoły, do czego należy także doliczyć konieczność domowego przygotowania się do obowiązków szkolnych, nie pozwalały stronie na wykonywanie stałych czynności w gospodarstwie rolnym rodziców.
Ponadto skarżący z dniem 21 sierpnia 1995 r. został przyjęty do służby w Policji, co było poprzedzone jego udziałem w postępowaniu kwalifikacyjnym, prowadzonym w stosunku do osób ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji, składającym się z szeregu czasochłonnych testów i badań lekarskich, które były prowadzone w Komendzie Stołecznej Policji oraz w siedzibie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w Warszawie oddalonych od miejscowości Niecki o około 130 km. W kontekście powyższego stwierdzić należy, że skarżącemu został rozkazem personalnym Komendanta Stołecznego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. zaliczony okras pracy w gospodarstwie rolnym rodziców wbrew treści art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, także niezgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, bowiem wymieniony nie wykonywał w okresie od dnia 1 stycznia 1991 r. do dnia 19 lipca 1995 r. stale pracy w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym swoich rodziców, a także praca ta do dnia 31 grudnia 1990 r. nie była jego głównym źródłem utrzymania.
Praca w gospodarstwie rolnym rodziców, na którą powoływał się wymieniony, była to faktycznie pomoc w prowadzeniu gospodarstwa, ale nie stała praca świadczona z pozycji domownika. Natomiast ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nie pozwala na zaliczenie każdej pracy w gospodarstwie rolnym, lecz jedynie takiej, która jest ściśle zgodna z jednym z trzech przypadków wskazanych w art. 1 ust. 1 tej ustawy. Tradycyjnie więc świadczona w chwilach wolnych doraźna pomoc skarżącego przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego rodziców nie pozwalała na uwzględnienie tego okresu do stażu wymaganego przy wzroście uposażenia z tytułu wysługi lat, bowiem głównym zadaniem i celem strony w tym okresie było odbywanie zajęć szkolnych, a nie świadczenie pracy w gospodarstwie rolnym, której z uwagi na szkolne wymagania czasowe nie mógł wykonywać w rozmiarze mającym znaczenie dla funkcjonowania tego gospodarstwa.
W "odwołaniu" z dnia 8 lipca 2011 r. skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. wnosząc o jej uchylenie.
Komendant Główny Policji decyzją z dnia 4 listopada 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 20 czerwca 2011 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący D. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, zarzucając naruszenie 6, 7, 8, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. i art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd I instancji uznał, iż skarga zasadnie zarzuca naruszenie 153 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1022/10 decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2010 r. dotyczącą stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o zaliczeniu skarżącemu wysługi lat na dzień przyjęcia do służby w Policji uznał, że organy nie wykazały w sprawie rażącego naruszenia prawa.
W ocenie Sądu, czynności podjęte przez organ w wyniku wyżej wskazanego wyroku, sprowadzające się do wystąpienia pismem z dnia 25 marca 2011 r. do Wójta Gminy Gostynin o udzielenie dodatkowych informacji związanych z wystawionym przez ten organ zaświadczeniem z dnia 7 maja 2004 r. oraz wyjaśnienia uzyskane od organu, nie dają podstawy do odmiennej oceny zachodzenia przesłanek rażącego naruszenia prawa, niż ta, która została zawarta w cytowanym wyżej wyroku Sądu z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1022/10. Z tego mianowicie powodu, że okoliczności przedstawione przez Wójta Gminy Gostynin w piśmie z dnia 28 kwietnia 2011 r. nie wnoszą nic nowego do sprawy i były już znane wcześniej zarówno organowi, jak i Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie rozpoznającemu sprawę, chociażby fakt, iż Cz. S. jest matką skarżącego jak również to, że fakt pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym we wskazanych wyżej okresach stwierdzono na podstawie zeznań świadków, wynikał wprost z treści tego zaświadczenia.
Również informacje dotyczące okresów zarejestrowania skarżącego jako bezrobotnego, okresów nauki i odbywania zasadniczej służby wojskowej były znane wcześniej zarówno organowi, jak i Sądowi administracyjnemu więc i one nie dają podstawy do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy.
Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 listopada 2010 r. podnosił, że organ błędnie przyjął, iż skarżący nie może być uznany za domownika wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym swoich rodziców ze względu na naukę w Technikum Mechanicznym w Gostyninie, jako szkole ponadpodstawowej. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ wywodzi, w sprzeczności i wbrew stanowisku Sądu, że przesłanką negatywną dla przyjęcia, że skarżący wykonywał pracę w gospodarstwie rolnym swoich rodziców jest jednak jego nauka w tej szkole, albowiem uczestniczył on wówczas w zajęciach szkolnych, dojeżdżał do szkoły i z powrotem, przygotowywał się do zajęć szkolnych, a także zdał egzamin na Wydział Archeologii Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu. Organ wskazywał dalej, że zajęcia w szkole średniej, łącznie z długotrwałymi dojazdami do i ze szkoły oraz konieczność domowego przygotowania się do obowiązków szkolnych, nie pozwalały stronie na wykonywanie stałych czynności w gospodarstwie rolnym rodziców.
Reasumując, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy po wyroku Sądu z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1022/10, rozstrzygnęły sprawę wbrew ocenie prawnej zawartej w tym orzeczeniu oraz nie przedstawiły dowodów uprawniających je do odmiennej weryfikacji rozkazu personalnego dotyczącego zaliczenia skarżącemu wysługi lat na dzień przyjęcia do służby w Policji, co ma wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł złożył Komendant Główny Policji.
Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6 pkt ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy poprzez ich błędną wykładnię;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ uchybił przepisowi art. 153 p.p.s.a. w sytuacji gdy organ wykonał obowiązki nałożone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1022/10 i wykazał istnienie rażącego naruszenia prawa, zaś Sąd błędnie ustalił, iż podstawą ponownego orzekania przez organ były te same przesłanki co uprzednio doprowadziło bezpośrednio do uchylenia decyzji, a zatem miało wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu.
Zasadnie bowiem Sąd I instancji uznał, że organ ponownie rozpoznając sprawę nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, czym naruszył powołany przepis art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak słusznie podniósł Sąd, kwestie uznania skarżącego za "domownika" w kontekście jego nauki w szkole ponadpodstawowej zostały przesądzone przez Sąd wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r. i organ, zgodnie z wyżej wskazanym przepisem, był związany tą oceną prawną. Podkreślić należy, iż niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzwyczajnym, a nie postępowaniem zwykłym, w którym organ prowadzi stosowne postępowanie dowodowe a następnie dokonuje swobodnej oceny zgromadzonego materiału. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności postępowania dokonuje się jedynie ustaleń czy zaistniała przesłanka nieważności określona w § 1 art. 156 k.p.a. i czy nie występuje ewentualna przesłanka negatywna określona w § 2 tego przepisu uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności danej decyzji.
Postępowanie to nie jest kolejną instancją. W niniejszej sprawie organ jakby w ogóle nie dostrzegł tej różnicy i prowadził postępowanie zupełnie jak organ I instancji w postępowaniu zwykłym. Przy czym dokonując własnej oceny materiału dowodowego, z pominięciem oceny prawnej dokonanej już przecież przez sąd administracyjny i stwierdził, że przedmiotowa decyzja rażąco narusza prawo. Jeszcze raz należy podkreślić, że w postępowaniu nieważnościowym organ nie posiada kompetencji do ponownego rozstrzygania sprawy, a generalnie rażące naruszenie prawa następuje wtedy gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu wskazuje na jawną sprzeczność. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie.
Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 oraz 204 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.