Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2429/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 183/15 oddalił skargę T. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 1975 r. Naczelnik Dzielnicy [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o powierzchni 2 903 m2, na którą składały się działka nr 1 o pow. 1466 m2 i działka nr 2 o pow. 1437 m2 położone w Warszawie M. stanowiące własność S.Ż.

W piśmie z dnia 12 czerwca 2013 r. T. K. spadkobierca byłej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości S. Ż., wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej przyznanego odszkodowania. W uzasadnieniu wniosku zarzucono rażące naruszenie przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 – dalej "ustawa wywłaszczeniowa"), poprzez brak udziału biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, a tym samym nie wysłuchanie jego opinii.

Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1975 r. w części dotyczącej przyznanego odszkodowania.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] października 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania T. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2014 r.

Minister podał, że jak wynika z dokumentów sprawy, S. Ż. nabyła przez zasiedzenie własność dwóch działek tj. działki nr 1 o pow. 2108,56 m² i działki nr 2 o pow. 2108,24 m² położonych w Warszawie M. Zawiadomieniem z dnia 23 lipca 1975r. Naczelnik Dzielnicy [...] poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej wyznaczonej na dzień 4 sierpnia 1975 r. Zawiadomienie zostało odebrane przez właścicielkę S. Ż., co potwierdza znajdujące się w aktach archiwalnych zwrotne potwierdzenie odbioru. Ponadto zawiadomienie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Dzielnicowego Warszawa [...].

Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że w aktach archiwalnych sprawy znajduje się protokół z rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej przeprowadzonej w wyznaczonym dniu 4 sierpnia 1975 r. w lokalu Urzędu Dzielnicowego [...], co oznacza, że przepis art. 22 ustawy wywłaszczeniowej nie został naruszony. Jak zaś wynika z protokołu rozprawy S. Ż. wzięła w niej udział i zgłosiła wniosek o objęcie wywłaszczeniem całych nieruchomości i jednocześnie wskazała, że zawnioskowane do wywłaszczenia nieruchomości są jej jedynymi na terenie Warszawy. Biegły nie był obecny na rozprawie.

Zdaniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej może być uznana za naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Zatem najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Organ podkreślił, że nieobecność biegłych na rozprawie w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłego z listy uprawnionego organu ze strony właściciela nieruchomości nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

W niniejszej sprawie – zdaniem organu odwoławczego – nie można przyjąć, że nieobecność biegłego na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa. Minister wskazał, że z materiału dowodowego wynika, iż właścicielka nie zgłosiła żadnych uwag co do wysokości ustalonego odszkodowania za podlegający wywłaszczeniu grunt budowlany i niezabudowany, co zostało jasno i wyraźnie wskazane w protokole z rozprawy. Tym samym nie można mówić o rażącym naruszeniu przepisu art. 22 ustawy wywłaszczeniowej.

Odnosząc się do zarzutu, że operat został sporządzony przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i na wniosek wnioskodawcy wywłaszczenia, zatem nie stanowi opinii biegłych wymaganych przepisami ustawy wywłaszczeniowej, organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 6 ustawy wywłaszczeniowej nakładał obowiązek wskazania w ofercie ceny ustalonej na podstawie jej przepisów i w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody. Zdaniem organu już na etapie wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości cena kupna nieruchomości powinna była być ustalona, z uwzględnieniem zasad szacunkowych, określonych w art. 8 ustawy wywłaszczeniowej i na podstawie opinii biegłego z listy wojewody.

Zatem nabywca nie mógł zapłacić ceny wyższej od ustalonej według powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Podkreślono, że ustawodawca nie rozróżniał pojęcia biegłego ustanowionego na potrzeby postępowania ofertowego oraz na potrzeby zasadniczego postępowania wywłaszczeniowego. Gdyby takie rozróżnienie było intencją ustawodawcy, to zostałoby to wprost wskazane w przepisie. Ponadto ustawodawca nie przewidział żadnej szczególnej formy dla aktu powołania biegłego, określonego w art. 21 (22) ustawy wywłaszczeniowej. Oznacza to, że organ był uprawniony do skorzystania z opinii sporządzonej na potrzeby postępowania ugodowego.

Organ wskazał, że właścicielka otrzymała wyższe odszkodowanie, niż zaproponowane w opinii szacunkowej, a tym samym daleko idący jest wniosek, że odszkodowanie zostało wyliczone bez opinii szacunkowej i nie znajduje poparcia w materiale dowodowym. Zdaniem organu nie można przyjąć z góry założenia, że brak opinii szacunkowej stanowiącej podstawę przyznanego odszkodowania dowodzi, iż taka opinia nie została sporządzona, a tym samym przyznane odszkodowanie jest nieprawidłowe.

Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że należy także wziąć pod uwagę specyfikę opinii biegłych wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy z 1958 r. przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez proste przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę w zależności od rodzaju gruntu i klasy.

Podano, że w niniejszej sprawie wywłaszczeniu ulegał grunt niezabudowany i odszkodowanie zostało wyliczone według sztywnych stawek, zatem ewentualne uchybienia nie mogły mieć wpływu na wartość ustalonego odszkodowania. Natomiast o rażącym naruszeniu przepisów można mówić jedynie w sytuacji, kiedy takie błędy miałyby wpływ na wartość odszkodowania. Podano, że wobec zmiany wielkości działki normatywnej została dokonana nowa wycena, która była korzystniejsza dla właścicielki, ale przede wszystkim była zgodna z przepisami obowiązującym w dacie wydania decyzji, czyli odpowiadała prawu. W ocenie organu przeprowadzone postępowanie odwoławcze wykazało, że odszkodowanie w wysokości 76 045 zł, przyznane za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone w prawidłowej wysokości.

Wobec tego Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał, iż Naczelnik Dzielnicy [...] nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem prawidłowo przyznał odszkodowanie za wywłaszczony grunt.

Na powyższą decyzję T. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając: naruszenie prawa materialnego, tj. art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, w kształcie obowiązującym w dacie wydania decyzji (tj. w dniu [...] września 1975 r.) oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 i 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r. oddalił skargę.

Zdaniem Sądu oparcie decyzji odszkodowawczej na opinii niepowołanego przez organ biegłego, ale wpisanego na właściwą listę (lista Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy), zatem budzącego zaufanie i spełniającego przepisane wymogi stawiane osobom powołanym do sporządzania wycen, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Sąd przyznał, że co prawda ustawa wymaga powołania biegłego przez organ, lecz po pierwsze jest to tylko czynność procesowa, a w sprawie nieważnościowej nie chodzi o prawnomaterialny skutek, który tu trudno łączyć z rażącym naruszeniem prawa, a po drugie w sprawie takiej oceniać trzeba całokształt okoliczności, w jakich kontrolowana decyzja zapadła, w tym ewentualny wpływ uchybienia na wynik sprawy. Trzeba tu mieć na uwadze treść opinii, jej podstawę faktyczną i prawną, ale również i to, czy strona ją podważała, jak również czy we właściwym trybie i czasie kwestionowała samą decyzję.

Sąd wskazał, że z treści protokołu z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 4 sierpnia 1975 r. – w której uczestniczyła S. Ż. – wynika, że prowadzący rozprawę poinformował o wysokości kwot oszacowania nieruchomości. Natomiast z wypowiedzi S. Ż. wynika, że wnosiła ona o objęcie wywłaszczeniem całych działek. Z powyższego wynika zatem, że strona nie podważała ani ustaleń faktycznych, ani stawek, ani wysokości odszkodowania.

W ocenie Sądu I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać za rażące naruszenie prawa oparcie się na opinii wydanej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, ponieważ zgodnie z art. 6 ustawy wywłaszczeniowej proponowana cena dobrowolnego zbycia nieruchomości była ustalana według zasad odszkodowania przewidzianych w tej ustawie, w oparciu o opinię biegłych. Sąd podkreślił przy tym, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, iż ocena legalności decyzji wywłaszczeniowej w zakresie orzeczenia o odszkodowaniu dokonywana jest na tle konkretnej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że rażące naruszenie prawa przejawiające się w sporządzeniu opinii szacunkowej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, czy w braku udziału biegłych w rozprawie może wchodzić w grę tylko wówczas, gdy z akt wywłaszczeniowych wynika, iż w toku postępowania strona kwestionowała założenia przyjęte w elaboracie szacunkowym jako podstawę do ustalenia odszkodowania lub wysokość ustalonego odszkodowania w toku postępowania odwoławczego, a jednocześnie uchybienia te miały przełożenie na wynik rozstrzygnięcia o odszkodowaniu. Taka jednak sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł T. K., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1. 1. art. 22 ustawy wywłaszczeniowej polegającą na przyjęciu, że:
2. a) "oparcie decyzji odszkodowawczej na opinii niepowołanego przez organ biegłego, ale wpisanego na właściwą listę (lista Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy) nie stanowi rażącego naruszenia prawa", podczas gdy, co Sąd I instancji zauważył "przepis ten wymaga powołania biegłego przez organ" w toku postępowania, w celu ustalenia konkretnej kwoty należnego odszkodowania i nie przewidywał jakichkolwiek wyjątków, czy też możliwości ustalenia odszkodowania w oparciu o elaborat szacunkowy sporządzony w postępowaniu ofertowym, tym bardziej w sytuacji, gdy operat ten (kwoty w nim uwidocznione) zostały przez stronę zakwestionowane.
3. b) pomimo braku opinii biegłych powołanych przez organ w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt wywłaszczony, przez co niemożliwym było także faktyczne wezwanie ich na rozprawę celem wysłuchania i oparciu się przy ustalaniu wysokości odszkodowania, (co wprost wynika z treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 1975 r.,) na art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., rozporządzenia Nr [...] Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. oraz zarządzeniu nr [...] Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] października 1974 r., nie doszło do rażącego naruszenia prawa podczas, gdy z powołanego artykułu w sposób jednoznaczny wynika, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ, która winna zawierać szczegółowe uzasadnienie, tak, aby strona mogła zapoznać się zarówno z motywami, jak i podstawą ustalenia wysokości należnego odszkodowania, w niniejszym przypadku zaś działania organu wywłaszczeniowego związane z ustaleniem wysokości odszkodowania, co zauważa Sąd I instancji, wiązały się "z koniecznością dokonania pewnych ocen i wartościowania", które z uwagi brak opinii biegłych i ich samych na rozprawie pozostały stronie nieznane, zaś ustalony współczynnik "w niniejszej sprawie przyjęto 8%" obrany dowolnie.
4. c) uznanie, że poinformowanie S. Ż. na rozprawie administracyjnej o wysokości kwot oszacowania według bliżej nieokreślonych elaboratów, nie stanowiących nawet podstawy ustalenia wysokości odszkodowania – co wprost wynika z treści uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej – wypełnia w całości dyspozycję art. 22 ustawy wywłaszczeniowej;
5. 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i przyjęcie, że naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej nie miało charakteru rażącego, podczas gdy ustalenie odszkodowania bez dopuszczenia dowodu z opinii biegłego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt pozostaje w sprzeczności z brzmieniem jasnego i niewymagającego wykładni przepisu, a tym samym narusza art. 22 ustawy wywłaszczeniowej w sposób rażący.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sprzeczność w ustaleniach Sądu, które znalazły się w uzasadnieniu wyroku, polegające na uznaniu, z jednej strony, że decyzję odszkodowawczą oparto na opinii niepowołanego przez organ biegłego, ale wpisanego na właściwą listę, to jest elaboracie szacunkowym sporządzonym w postępowaniu ofertowym na podstawie dokumentacji znajdującej się w Biurze Inwestycji Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Warszawie, na zlecenie podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie, w okresie przeszło 16 miesięcy przed wszczęciem postępowania, "który został faktycznie dopuszczony i zaakceptowany przez organ", z drugiej zaś wskazanie, że sposób ustalenia odszkodowania dokonany został na podstawie art. 8 ust. 8 ustawy wywłaszczeniowej, co, co prawda wynika wprost z decyzji odszkodowawczej niemniej jednak sprzeczne jest z powołanym operatem szacunkowym, który jako podstawę prawną wyceny wskazywał jedynie Zarządzenie Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...] w sprawie stosowania podwyższonych cen za grunty podlegające wywłaszczeniu wydanego na podstawie zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 1973 r.
2. 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd do zarzutów i okoliczności podniesionych w skardze dotyczących naruszenia przez Ministra Infrastruktury i Rolnictwa przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. poprzez:
3. a) niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, to jest nieustalenie w sposób jednoznaczny okoliczności i dowodów wykonania w postępowaniu wywłaszczeniowym opinii biegłych, co skutkowało niemożnością zweryfikowania decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa,
4. b) przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie na podstawie zgromadzonego materiału wniosków z niego niewynikających, a mianowicie, że S. Ż. akceptowała kwotę odszkodowania, podczas, gdy z protokołu rozprawy z dnia 4 sierpnia 1975 r. wynika, że nie wypowiadała się ona w ogóle na temat odszkodowania, jego wysokości czy sposobu ustalenia, a ponadto została jedynie poinformowana o wysokości kwot oszacowania wynikających z elaboratów szacunkowych, a więc nie opinii biegłych, co w świetle ogółu materiału dowodowego pozwala wnioskować, że były to kwoty z jedynego zgromadzonego w sprawie elaboratu sporządzonego przed wszczęciem postępowania na zlecenie DOKP, który ustalał alternatywnie wysokość odszkodowania, a które to wartości zostały zakwestionowane przez S. Ż. i które ostatecznie nie znalazły odzwierciedlenia w weryfikowanej decyzji,
5. c) sprzeczność istotnych ustaleń i przekroczenie zasad logicznego rozumowania prowadzących do uznania, że
6. - wartość odszkodowania obliczona została na podstawie elaboratu szacunkowego, podczas gdy z uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 1975 r. wprost wynika, że ustalona kwota wyliczona została na podstawie cen sztywnych na podstawie art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., rozporządzenia Nr 2 Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...] z dnia 14 stycznia 1974 r. oraz zarządzenia nr 6 Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 22 października 1974 r., które to przepisy nie zostały powołane jako podstawa prawna wykonania operatu szacunkowego wykonanego na zlecenie Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Warszawie;
7. - w postępowaniu wywłaszczeniowym – obok operatu szacunkowego z dnia 3 marca 1974 r. – wykonano nowe operaty, podczas gdy z ponumerowanych akt sprawy nie wynika, aby brakowało jakiegokolwiek dokumentu podobnie, jak z treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 1975 r. nie wynika, aby takie dokumenty były wykonane i stanowiły podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, które to naruszenie doprowadziło do niemożności jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia i uniemożliwia skarżącemu poznanie motywów i przesłanek, którymi kierował się Sąd wydając zaskarżony wyrok;
8. 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w z w. z art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez:
9. a) wskazanie przez Sąd, że znajdujący się w aktach sprawy elaborat szacunkowy sporządzony w postępowaniu ofertowym na podstawie dokumentacji znajdującej się w Biurze Inwestycji Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Warszawie, na zlecenie podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie w okresie przeszło 16 miesięcy przed wszczęciem postępowania w sprawie wywłaszczenia, "stanowił dowód, który został faktycznie dopuszczony i zaakceptowany przez organ", przy czym Sąd nie wskazał w oparciu, o jakie dokumenty doszedł do powyższego twierdzenia, a z akt sprawy nie wynika, aby powołany dokument został w jakikolwiek sposób dopuszczony przez organ jako dowód w sprawie, wręcz przeciwnie, z zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie z lipca 1975 r. wynika odmienna okoliczność, skoro autor operatu (utożsamiony przez Sąd z biegłym) nie został wezwany na rozprawę wobec wymogu w tym przedmiocie stawianego przez przepis art. 22 ustawy wywłaszczeniowej.
10. b) przyjęcie przez Sąd, "że z protokołu rozprawy z dnia 4 sierpnia 1975 r. wynika, że strona nie podważała ustaleń faktycznych, ani stawek, ani wysokości odszkodowania", pomimo, że powyższego wniosku nie da się wyprowadzić z akt postępowania – brak jest w nich jakiegokolwiek dokumentu wskazującego, że S. Ż. zaakceptowała wysokość odszkodowania bowiem na rozprawie nie wypowiadała się ona w ogóle na temat odszkodowania, jego wysokości czy sposobu ustalenia, a ponadto została jedynie poinformowana o wysokości kwot oszacowania wynikających z elaboratów szacunkowych, a więc nie opinii biegłych, co w świetle ogółu materiału dowodowego pozwala wnioskować, że były to kwoty z jedynego zgromadzonego w sprawie elaboratu sporządzonego przed wszczęciem postępowania na zlecenie DOKP, który ustalał alternatywnie wysokość odszkodowania, a które to wartości zostały zakwestionowane przez S. Ż. i które ostatecznie nie znalazły odzwierciedlenia w weryfikowanej decyzji;
11. 4. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a oraz art. 22 ustawy wywłaszczeniowej i oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienie w sytuacji, gdy Sąd I instancji:
12. a) doszedł do odmiennych ustaleń od organu nadzorczego i stwierdził, że: decyzja odszkodowawcza oparta została na opinii niepowołanego przez organ biegłego, zaś "sposób ustalenia odszkodowania dokonany został na podstawie art. 8 ust. 8 ustawy wywłaszczeniowej... przy czym nie operuje on stawkami sztywnymi, a pojęciami mieszczącymi się w pewnych granicach - "5-10 % kosztów wybudowania domu (w niniejszej sprawie przyjęto 8 %)", podczas gdy Minister Infrastruktury i Rozwoju twierdził odmiennie, iż "nie można przyjąć że brak opinii szacunkowej stanowiącej podstawę przyznanego odszkodowania dowodzi, że taka opinia nie została sporządzona" "zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że sporządzono nowe elaboraty", zaś "odszkodowanie ustalone zostało na podstawie stawek sztywnych, zatem ewentualne uchybienia nie mogły mieć wpływu na wartość ustalonego odszkodowania",
13. b) błędnie przyjął, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju jest prawidłowa, podczas gdy decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, poprzez niezasadną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej, w sytuacji, gdy decyzja ta rażąco narusza art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, bowiem na podstawie całokształtu akt administracyjnych nie można przyjąć, że wysokość odszkodowania ustalono zgodnie z dyspozycją art. 22 ustawy wywłaszczeniowej to jest na podstawie opinii wykonanej na podstawie opinii biegłych powołanych w toku postępowania wywłaszczeniowego w tym przedmiocie, po jej wysłuchaniu na rozprawie,
14. c) błędnie przyjął, że w zaskarżonej decyzji nie zachodzi rażące naruszenie prawa, podczas gdy wady zawarte w decyzji stanowią kwalifikowane naruszenie prawa, a w szczególności naruszenie przepisów art. 22 w zw. z art. 53 i 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez brak powołania przez organ administracji biegłego na okoliczność ustalenia wysokości odszkodowania, a tym samym swobodne i dowolne włączenie do akt postępowania elaboratu szacunkowego sporządzonego w postępowaniu ofertowym na podstawie dokumentacji znajdującej się w Biurze Inwestycji Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Warszawie, w sytuacji braku wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia administracyjnego organu wywłaszczeniowego o włączeniu do akt postępowania powyższego elaboratu; braku jakiegokolwiek zawiadomienia, że strona zapoznała się z treścią dokumentów na podstawie, których ustalono ostateczną wysokość odszkodowania zawartą w decyzji z dnia [...] września 1975 r., odmienną od wysokości odszkodowania wskazanego w elaboracie szacunkowym,
15. d) błędnie przyjął, że elaborat szacunkowy wykonany na zlecenie inwestora, to jest DOKP przed wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, stanowi opinię biegłego w rozumieniu ustawy wywłaszczeniowej, podczas gdy art. 22 ustawy wywłaszczeniowej oraz art. 78 § 1 k.p.a. obligują organ do powołania biegłego rzeczoznawcy majątkowego w celu wydania opinii i ustalenia właściwej wartości odszkodowania.
16. 5. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji gdy organ naruszył przepisy postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo z uwagi na błędne przyjęcie przez organy, że biegli zostali w sprawie powołani, wysokość odszkodowania zaś ustalono na podstawie opinii biegłych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Dokonując kontroli instancyjnej wyroku Sądu I instancji z dnia 14 kwietnia 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a.") w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano się na obydwie podstawy, o których mowa w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak też przepisów procesowych. Wszystkie zarzuty zmierzały do wykazania, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1975 r. orzekająca o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, w części dotyczącej odszkodowania dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa.

Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że przy wydawaniu kwestionowanej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Według autora skargi kasacyjnej przepis ten został naruszony, gdyż biegły nie brał udziału w rozprawie, a ponadto brak opinii biegłych powołanych przez organ w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt wywłaszczony, przez co niemożliwym było także faktyczne wezwanie ich na rozprawę celem wysłuchania i ustalania wysokości odszkodowania.

Nie może budzić wątpliwości w świetle art.22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., że ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony następuje na podstawie opinii biegłych, którzy powinni brać udział w rozprawie. Jak trafnie wywiódł Sąd pierwszej instancji wymieniony art.22 ustawy wywłaszczeniowej był przedmiotem wykładni i odmiennych interpretacji, co do tego, czy brak udziału biegłego w rozprawie wywłaszczeniowej stanowi rażące naruszenie prawa. Obecnie orzecznictwo wypracowało jednolite już stanowisko, które podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym stanowiskiem nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości.

Zatem najistotniejszą do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Nie można bowiem przyjąć z góry założenia, iż naruszenie jednego z przepisów, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. przykładowo wyroki NSA z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 195/09; z dnia 1 września 2011 r., sygn. I OSK 1461/10; z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt I OSK 219/11; z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 985/11; z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1519/12; z dnia 9 października 2014 r., sygn. I OSK 800/13; z dnia 10 marca 2015 r., sygn. I OSK 1549/13; z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2084/14; publ. www.nsa.gov.pl).

W skardze kasacyjnej jej autor wskazywał również, że odszkodowania nie ustalono na podstawie opinii wykonanej przez biegłych powołanych w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ocena tego zarzutu wymaga odniesienia się do zebranego w sprawie materiału dowodowego. W aktach sprawy znajdują się następujące dokumenty:

1. 1) zawiadomienie z dnia 23 lipca 1975 r., w którym Naczelnik Dzielnicy [...] poinformował o wszczęciu rozprawy wywłaszczeniowej oraz o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 4 sierpnia 1975 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru tego pisma przez S. Ż. w aktach sprawy),
2. 2) protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, która odbyła się w dniu 4 sierpnia 1975 r., w której uczestniczyła S. Ż. Zgłosiła ona wniosek o objęcie wywłaszczeniem całych nieruchomości, nie zgłaszała zastrzeżeń do opinii biegłego. Na rozprawie nie było biegłego. W protokole odnotowano: "Przewodniczący rozprawy zreferował sprawę zamierzonego wywłaszczenia nieruchomości i poinformował o wysokości kwot oszacowania według elaboratów szacunkowych znajdujących się w aktach sprawy". Do treści protokołu nie zgłoszono zastrzeżeń. Protokół został podpisany m.in. przez S. Ż.,
3. 3) elaborat szacunkowy sporządzony przez inż. W. B., biegłego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 3 marca 1974 r.,
4. 4) decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1975 r. orzekająca o wywłaszczeniu i odszkodowaniu.

Z wyżej przedstawionych, a znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wywieść należy, że: po pierwsze - właścicielka wywłaszczonej nieruchomości S. Ż. brała udział w rozprawie, nie zgłosiła zastrzeżeń ani do wysokości odszkodowania, ani do treści protokołu, który zresztą podpisała. Po drugie - skoro protokół ten jest dokumentem urzędowym, to – zgodnie z art.76 § 1 k.p.a - korzysta ze szczególnej mocy dowodowej, z domniemania zgodności z prawem, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Jako dokument urzędowy, dopóki nie zostanie skutecznie podważony, to organy administracji mają obowiązek uznania za udowodnione tego, co wynika z treści takiego dokumentu. A z treści tego dokumentu wynika wprost, że odszkodowanie ustalono według elaboratów szacunkowych. Okoliczność, że w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej wskazano przepisy na podstawie, których ustalono wysokość odszkodowania nie podważa stwierdzenia, że odszkodowanie wyliczono w oparciu o sporządzone elaboraty szacunkowe.

Tym bardziej, że w aktach sprawy znajduje się szczegółowa opinia sporządzona przez inż. W. B. - biegłego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 3 marca 1974 r. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie można jednoznacznie stwierdzić, czy oprócz opinii biegłego inż. W. B. zostały wydane jeszcze inne opinie w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego nie można z całą pewnością ustalić, czy materiały z postępowania wywłaszczeniowego są kompletne. Natomiast z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej wynika, że oszacowanie nieruchomości nastąpiło na podstawie operatów szacunkowych. Przy założeniu, że wydanie decyzji odszkodowawczej nastąpiło na podstawie opinii inż. W. B., trzeba dokonać oceny, czy ustalenie odszkodowania w oparciu o tę opinię stanowiło rażące naruszenie prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że oparcie decyzji odszkodowawczej na opinii niepowołanego przez organ biegłego, ale wpisanego na właściwą listę (lista Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy), zatem budzącego zaufanie i spełniającego przepisane wymogi stawiane osobom powołanym do sporządzania wycen, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Trzeba także zwrócić uwagę na sposób sporządzenia elaboratu szacunkowego przez biegłego inż. W. B., szczegółowe wyjaśnienie podstaw prawnych i sposobu wyliczenia odszkodowania. Strona, która zapoznała się z operatem nie mogła mieć wątpliwości ani co do sposobu wyceny, ani przepisów będących podstawą tej wyceny. Operat jest jasny i zrozumiały, a wyliczenia zgodne ze wskazanymi w nim przepisami. Kwota przyznanego stronie odszkodowania była wyższa niż określona w opinii biegłego sporządzonej 3 marca 1974 r., gdyż jak wynika z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej zgodnie z zarządzeniem Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 22 października 1974 r., wydanym już po sporządzeniu elaboratu szacunkowego, przyjęto wartość działki normatywnej 500 m2.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się żadnego ze wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń ani prawa materialnego, ani prawa procesowego. Trafnie wywiódł, że S. Ż. nie kwestionowała wysokości ustalonego odszkodowania, nie tylko nie zgłaszając podczas rozprawy administracyjnej zastrzeżeń do wyliczonego odszkodowania, ale także dając temu wyraz i nie zaskarżając decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczej. Przez następne piętnaście lat życia od daty wydania decyzji także nie wniosła żadnego środka prawnego zmierzającego do jej podważenia. Nie może natomiast dziwić fakt niekompletności wszystkich materiałów z postępowania wywłaszczeniowego w sytuacji kwestionowania decyzji przez spadkobiercę właścicielki nieruchomości po przeszło 40 latach od daty wywłaszczenia.

Prawidłowo Sąd Wojewódzki wywiódł, że brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja odszkodowawcza jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., orzekł, jak w wyroku.