Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 67/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 8 listopada 2021 r. nr SKO.NP/4115/424/2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Szczucina z dnia 7 września 2021 r. odmawiającą przyznania [...] świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca nie wykazała, aby zakres sprawowanej opieki nad matką uniemożliwiał jej w sposób zupełny podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zdaniem organu odwoławczego część obowiązków w ww. zakresie mogą przejąć pozostałe córki, na których również ciąży wobec matki obowiązek alimentacyjny, wynikający wprost z treści art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniosła [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, tj. nie zaistniała przesłanka w postaci istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Nadto, oprócz skarżącej zobowiązana alimentacyjnie w równym stopniu co skarżąca jest reszta jej rodzeństwa, tj. cztery siostry.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:
- 1) rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj art. 17 ust 1 pkt 4 w zw z art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że skarżąca zalicza się do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, będącą jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż rodzeństwo skarżącej może partycypować w opiece nad niepełnosprawną matką, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.
- 2) art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż zawiera ona usprawiedliwione podstawy.
Na wstępie wskazać należy na nieprawidłowość sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej poprzez niepowiązanie ich z naruszeniem przez Sąd przepisu ustawy procesowej. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej, nie ma obowiązku domyślania się, odpowiedniego dostosowania czy uzupełnienia tych zarzutów. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to także, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie uzupełniać, konkretyzować, uściślać, bądź w inny sposób korygować zarzutów kasacyjnych, a upoważniony jest jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z dnia: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta tylko na zarzucie dotyczącym naruszenia art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a, a także art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W związku z powyższym należy podkreślić, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc tym samym, Sąd Wojewódzki nie mógł przepisów tej ustawy naruszyć. W tym zakresie - w ramach przesłanki z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - wymagane było zatem powiązanie ww. przepisów z odpowiednimi przepisami p.p.s.a., które to przepisy stanowiły podstawę prawną orzekania przez sąd administracyjny. Takiego powiązana w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zabrakło, a co czyni omawiany zarzut nieprawidłowym przede wszystkim pod względem konstrukcyjnym. Prawidłowo postawiony zarzut musi zatem wskazywać na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu ustawy, którą Sąd stosuje, czyli ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tu byłby to art. 151 p.p.s.a.
Takie sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie zwalnia jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji (tak uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1), dlatego mino, iż merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia, Sąd Naczelny rozpozna skargę kasacyjną oraz postawione w niej zarzuty oparty jedynie na przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Pomijając jednak wyżej opisane kwestie formalne, za słuszne uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a, a także art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i to w stopniu narzucającym konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonych decyzji.
Zagadnieniem wymagającym rozważenia w niniejszej sprawie jest czy świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane jednej córce, gdy niepełnosprawna osoba wymagająca opieki ma jeszcze czworo innych dzieci zobowiązanych do alimentacji.
Aby odnieść się do tego zagadnienia należy podjąć się zrozumienia istoty i celu przyznawanego świadczenia jakie przyświecało ustawodawcy przy uchwalaniu tych przepisów. Po pierwsze świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wymienionym enumeratywnie w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonych decyzji) osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (ust. 1 pkt 4), które nie podejmują zatrudnienia lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, aby swój czas poświęcić sprawowanej opiece nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji osoby niepełnosprawnej (zob. K. Małysa–Sulińska, A. Kawecka, Komentarz, [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz. Redakcja naukowa K. Małysa–Sulińska, Warszawa 2023, s. 302–361).
Kolejno, wskazać należy, że stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, które wymieniono powyżej, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Ideą ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym przede wszystkim analizowanych w niniejszej sprawie przesłanek przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego jest "[...] pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów. Świadczenie to stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci możliwość zarobkowania. Państwo wspiera w ten sposób tych, którzy obejmując opieką osoby niepełnosprawne, przyjmują na siebie realizację obowiązków spoczywających na państwie" (tak: B. Chludziński, Komentarz, [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz 2023, wyd. II, red. P. Rączka, LEX/el. 2023, art. 17).
W niniejszej sprawie skarżąca ([...]) niewątpliwie i bezspornie zajmuje się całodzienną opieką nad matką [...], legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Niesporne jest również, że [...] ma w sumie pięć córek, łącznie ze skarżącą.
Katalog podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego uwzględnia w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonych decyzji) inne osoby, jeżeli w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży na nich obowiązek alimentacyjny, czyli jak w niniejszej sprawie – córki. Zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, że opieka nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym nie zawsze przebiega wzorcowo czy identycznie, a zakres opieki i czynności wykonywane przy każdym chorym będą nieco inne. Matka skarżącej, mimo że jest w stanie samodzielnie poruszać się w obrębie domu i częściowo obsługiwać swoje potrzeby - nie może zostać uznana za osobę, która nie wymaga stałej opieki osoby trzeciej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że podopieczna wymaga pomocy przy większości czynności samoobsługowych, od których zależy jej funkcjonowanie w ciągu dnia, jej stan się pogarsza, wymaga pomocy przy dozowaniu leków oraz ich podaniu, pomocy w przygotowaniu posiłków i ich podaniu.
Zdaniem Sądu kasacyjnego powyższe, w zestawieniu z treścią złożonego do akt orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 25 lutego 2021 r., musi prowadzić do wniosku, że osoba taka powinna zostać otoczona stałą, długotrwałą opieką, wymagającą pełnego zaangażowania i czasu opiekuna, bez którego nie byłaby w stanie samodzielnie funkcjonować. Nieuprawnione jest zatem stanowisko Kolegium, podzielone następnie przez Sąd I instancji, że matka skarżącej wymaga stałej opieki, jednak zdaniem organu odwoławczego część obowiązków w ww. zakresie mogą przejąć pozostałe córki, na których również ciąży wobec matki obowiązek alimentacyjny, wynikający wprost z treści art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jak i obowiązek moralny. Mogą one wesprzeć siostrę (osobiście lub choćby finansowo, realizując tym samym swój obowiązek alimentacyjny) w opiece nad chorą matką. Wskazano przy tym, że matka skarżącej, choć wymaga pomocy innych osób, to jednak nie jest osobą leżącą, która nie może w sposób zupełny samodzielnie funkcjonować.
Organy oraz Sąd Wojewódzki w swoich rozważaniach, dotyczących zakresu świadczonej przez skarżącą opieki, skupiły się na ww. fakcie, że matka skarżącej nie jest osobą leżącą, z czego wyciągnęły zbyt daleko idące wnioski w stosunku, że tym samym chora może samodzielnie funkcjonować. Skarżąca pozostaje do dyspozycji matki przez cały dzień, dbając o jej samopoczucie, zapewniając opiekę, wykonując czynności związane z prowadzeniem domu, opiekuje się matką zapewniając jej wsparcie w chorobie, w sytuacji gdy nie jest ona w stanie samodzielnie egzystować (tak: orzeczenie o niepełnosprawności).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego charakter wykonywanych przez skarżącą kasacyjnie czynności wskazuje, że wyczerpują one znaczenie pojęcia opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z czym należy się zgodzić z zarzutem naruszenia tego przepisu w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zdecydowanie nie podziela także stanowiska Sądu I instancji, jak i orzekających w niniejszej sprawie organów, w kwestii oceny przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wywodzonego z obowiązku alimentacyjnego obciążającego w równym stopniu skarżącą kasacyjnie i jej rodzeństwo, które nie sprawuje opieki nad matką. Zdaniem Sądu kasacyjnego sam fakt istnienia innych zstępnych, mogących osobiście, czy - jak wskazuje w sprawie Sąd wojewódzki i organ odwoławczy - za pośrednictwem odpowiednich nakładów finansowych, zapewnić opiekę niepełnosprawnej matce, nie przesądza, że skarżąca może podjąć zatrudnienie, czy też nie musi z niego rezygnować. Podkreślić należy, że zarówno skarżąca kasacyjnie, jak i jej rodzeństwo należą do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie, a jednocześnie uprawnionych do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wskazuje, która z takich osób powinna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ani też jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. Powyższe prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw uzasadniania odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego normami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359, dalej: k.r.o.), określającymi obowiązek alimentacyjny, obciążający krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo osoby podlegającej opiece. Decyzję, która z nich złoży wniosek o przyznanie świadczenia, pozostawić trzeba tym właśnie osobom, w szczególności nie należy podważać kwestii wyboru tej osoby, która podjęła się trudu opieki nad członkiem rodziny.
Zatem w sytuacji, gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje faktyczną i pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy lub nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa jedynie z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny posiadają i mogą wypełniać, a nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Z omówionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd I instancji i towarzyszącej jej argumentacji.
Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej organy winny uwzględnić przestawioną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ocenę okoliczności niepodejmowania przez skarżącą kasacyjnie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a także charakteru opieki i pomocy udzielanej przez nią niepełnosprawnej matce.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Szczucina.
Rozstrzygniecie o kosztach postępowania oparto na art. 200, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c (zwrot kosztów postępowania przed sądem I instancji) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b (zwrot kosztów postępowania kasacyjnego) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1184 ze zm.).