Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2227/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. S., B. K. i T. K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] lipca 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:
Decyzją z [...] października 2009 r., zmienioną decyzją z [...] grudnia 2009 r., Wojewoda [...] potwierdził L. S., B. K. i T. K. prawo do 11/12 części rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. i K. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej, w miejscowości H. i R., w powiecie H. Pismem z 15 marca 2013 r. L. S., B. K. i T. K. zwrócili się do Wojewody [...] o wypłatę brakujących 80% rekompensaty za mienie zabużańskie, przyznane decyzją z [...] października 2009 r., zmienioną decyzją z [...] grudnia 2009 r..
Decyzją z [...] czerwca 2013 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie wniosku o wypłatę brakujących 80% rekompensaty. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Skarbu Państwa z [...] lipca 2013 r.. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że sprawa o tym samym zakresie podmiotowym i przedmiotowym została uprzednio rozstrzygnięta przez Wojewodę [...] decyzją, która stała się ostateczna, dlatego też organ I instancji nie mógł po ponownym złożeniu wniosku przez L. S., B. K. i T. K. wydać nowego i jednocześnie odmiennego rozstrzygnięcia merytorycznego. Obydwa postępowania toczyły się w oparciu o ustawę z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej, a złożone wnioski zostały oparte o te same okoliczności faktyczne. W trakcie postępowania wszczętego na wniosek z dnia 15 marca 2013 r. strony nie przedłożyły żadnych nowych dowodów, które mogłyby wpłynąć na wydanie decyzji o odmiennej treści, niż wydana w wyniku wcześniejszego postępowania decyzja ostateczna. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał za konieczne umorzenie postępowania wszczętego na wniosek z 15 marca 2013 r., uznając je za bezprzedmiotowe.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli L. S., B. K. i T. K. W uzasadnieniu podnieśli, że nie zgadzają się z brzmieniem przepisu art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej i uważają, że jest on niezgodny z Konstytucja RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
Podkreślił Sąd I instancji, że kwestionowana decyzja ta ma charakter procesowy, ponieważ podstawą jej wydania był art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia również wówczas, gdy występuje tożsamość sprawy, już wcześniej rozstrzygniętą decyzją ostateczną. Tożsamość spraw istnieje wtedy, gdy występują w niej te same podmioty, taki sam jest przedmiot sprawy, identyczny stan prawny i taki sam stan faktyczny. W przekonaniu Sądu I instancji z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.
Skarżący, którzy w oparciu o ostateczną decyzję Wojewody [...] z [...] października 2009 r., zmienioną decyzją z [...] grudnia 2009 r. otrzymali i zrealizowali prawo do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez M. i K. K. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w wysokości 20 % wartości ich udziału (11/12 udziału w spadku w zł), domagają się wydania decyzji stwierdzającej, że uprawnieni są także do pozostałych 80 % wartości rekompensaty. W ocenie Sądu I instancji, uzasadnione jest zapatrywanie, że wydanie żądanej decyzji nie było możliwe. Swoje żądanie skarżący opierają na twierdzeniu, że art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) jest niekonstytucyjny, gdyż ogranicza prawo do rekompensaty do 20 % jej wartości.
W tym miejscu przypomniał Sąd I instancji, że ustawodawstwo dotyczące rekompensaty za tzw. mienie zabużańskie było wielokrotnie przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r., K 2/04 (OTK-A 2004/11/117) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż "uznaje za dopuszczalną możliwość ustawowego ograniczenia publicznych praw majątkowych obywateli m. in. ze względu na interes publiczny i wskazaną przez Prokuratora Generalnego barierę zdolności realizacyjnych państwa, będącego "dobrem wspólnym" (art. 1 Konstytucji), oraz z uwagi na podnoszony w piśmie Prezesa Rady Ministrów (w sprawie skutków finansowych orzeczenia TK) wzgląd na zdolność państwa do wywiązania się z jego podstawowych powinności.
Trybunał dostrzega też potrzebę dynamicznego ujmowania powinności kompensacyjnych w miarę upływu czasu (w związku z dominacją w nich elementu "pomocy dla obywateli przesiedlonych"), jak również dużej ostrożności w stosowaniu aktualnych instrumentów ochrony praw (majątkowych) do sytuacji cechujących się odmiennymi uwarunkowaniami historycznymi i wrażliwością na przestrzeganie praw osób fizycznych." Trybunał Konstytucyjny nie wyłączył więc możliwości "miarkowania" kompensacji stosownie do realnych możliwości majątkowych państwa podyktowanych potrzebami jego bezpieczeństwa, interesem publicznym i (bądź) ochroną innych wartości konstytucyjnych (w tym praw innych osób), a za niekonstytucyjne uznał jedynie arbitralne ograniczenia kwotowe (do 50 tys. zł) w prawie do rekompensaty (zaliczenia), zawarte w zakwestionowanym art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39).
Także Europejski Trybunał Praw Człowieka w decyzji z dnia 4 grudnia 2007 r. 50003/99 w sprawie Wolkenberg i inni v. Polska stwierdził, że "zważywszy na znaczenie różnych społecznych, prawnych i gospodarczych względów, które władze musiały uwzględnić przy rozstrzyganiu o roszczeniach zabużan, należy uznać, iż Państwo miało do czynienia z wyjątkowo trudną sytuacją obejmującą dokonanie wyboru co do tego, z jakich finansowych i moralnych zobowiązań Państwo mogło się wywiązać w stosunku do osób, które doznały w przeszłości szkody. Wybór dokonany przez organy władzy krajowej, w szczególności decyzja o ustanowieniu odgórnego ograniczenia wysokości rekompensaty do 20%, nie wydaje się nierozsądna lub nieproporcjonalna, zważywszy na szeroki margines uznania dostępny władzom krajowym, jak i na okoliczność, iż celem przedmiotowej rekompensaty nie było zapewnienie naprawienia konkretnego wywłaszczenia, lecz złagodzenie skutków odebrania mienia, za które państwo polskie nie było odpowiedzialne".
Ustawa z 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przewiduje więc możliwość realizacji prawa do takiej rekompensaty, między innymi, poprzez wypłacenie z Funduszu Rekompensacyjnego odpowiedniego świadczenia pieniężnego, którego nie należy jednak utożsamiać z pełnym odszkodowaniem za utracone mienie w znaczeniu cywilnoprawnym. Kompensacja przez państwo polskie wartości pozostawionego mienia nie miała i nadal nie ma natury i cech odszkodowania cywilnego, ale charakter sui generis publiczno-prawnej pomocy majątkowej dla obywateli polskich, którzy objęci zostali przemieszczeniem na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach.
Tym samym za prawidłowe uznał Sąd I instancji stanowisko organów o braku możliwości prowadzenia ponownie postępowania administracyjnego dotyczącego rekompensaty za mienie zabużańskie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. K., domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia dla radcy prawnego według norm przepisanych.
W skardze podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy wskazując:
- - art. 151 P.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek uzasadniających jej uwzględnienie;
- - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie pomimo braku ustawowych przesłanek do jego zastosowania.
- - art. 1 ust. 1-2 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości wynikające z dokonania nieprawidłowych ustaleń faktycznych, że sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącego z 15 marca 2013 r. jest tożsama ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją wydaną [...] października 2009 r. przez Wojewodę [...], a także poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań prawnych dotyczących rozstrzygnięcia merytorycznego wniosku skarżącego z 15 marca 2013 r. pomimo, iż decyzja Ministra Skarbu Państwa poddana kontroli zaskarżonym wyrokiem dotyczyła jedynie kwestii proceduralnych jak również poprzez nierozpatrzenie treści wniosku skarżącego z 15 marca 2013 r. w porównaniu z treścią jego wniosku i decyzji go rozstrzygającej wydanej przez Wojewodę [...] w dniu [...] października 2009 r., a także poprzez błędne przyjęcie, że jakikolwiek wniosek skarżącego został rozstrzygnięty przez Wojewodę [...] decyzją z [...] października 2009 r., gdy w rzeczywistości potwierdzenie jego prawa do rekompensaty nastąpiło decyzją tego organu wydaną [...] października 2009 r.
Skarżący kasacyjnie wniósł także, aby Naczelny Sąd Administracyjny przed rozstrzygnięciem niniejszej skargi na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa zawartą w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 21 ust. 1, 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3-oraz art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż orzeczenie Trybunału Konstytucyjne wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dotyczy innego stanu prawnego, a odnośnie aktualnie obowiązującego art. 13 ust. 2 powołanej wyżej ustawy Trybunał Konstytucyjny jeszcze się nie wypowiadał, zarzucając, iż ograniczenie wysokości rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej jedynie do 20 % jego zaktualizowanej wartości sprzeczne jest ze wszystkimi przytoczonymi wyżej przepisami ustawy zasadniczej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 2009 r. dotyczyła przyznania skarżącemu oraz L. S. i B. K. rekompensaty w formie świadczenia pieniężnego w łącznej kwocie 111.089,98 zł, stanowiącej 20 % zwaloryzowanej wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wynoszącej na dzień wydania tej decyzji kwotę 555.449,28 zł. Decyzja ta została wydana w uwzględnieniu wniosku skarżącego oraz L. S. i B. K. o wydanie decyzji potwierdzającej ich prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez małżeństwo M. i K. K. Aktualny wniosek skarżącego oraz L. S. i B. K. dotyczy w swej istocie wypłaty brakujących 80 % wartości mienia zabużańskiego, za którą nie otrzymali oni dotąd żadnej rekompensaty.
Obie sprawy wszczęte wnioskami skarżącego oraz L. S. i B. K. nie są więc ze sobą tożsame, gdyż pierwsza z nich dotyczyła potwierdzenia ich prawa do rekompensaty a druga wypłaty kwoty przewyższającej wartość otrzymanej rekompensaty uwzględniającej niezrekompensowaną wartość mienia zabużańskiego pozostawionego przez małżonków M. i K. K. W ocenie autora skargi kasacyjnej opisane powyżej naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowały utrzymaniem w mocy decyzji Ministra Skarbu Państwa utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] o umorzeniu postępowania pomimo braku ustawowych przesłanek do jej wydania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazał, że w pełni zgadza się z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz z jego uzasadnieniem, nie podzielając argumentów zawartych w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą wyłącznie naruszenia przepisów postępowania. Jej autor kwestionuje oddalenie przez Sąd I instancji skargi, co oznacza aprobatę dla zastosowania przez organy w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy art. 105 § 1 P.p.s.a. poprzez umorzenie postępowania, mimo braku podstaw do zastosowania tego przepisu.
W przekonaniu składu orzekającego NSA zarzut ten jest nieuprawniony.
Należy w tym miejscu podkreślić, że skarżący kasacyjnie nie zarzuca błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co dotyczy w szczególności treści wniosku złożonego w dniu 15 marca 2013 r. do Wojewody [...] przez L. S., B. K. i T. K., inicjującego postępowanie kontrolowane przez WSA w Warszawie. W tej sytuacji należy przyjąć, że wniosek ten dotyczy, tak jak ustaliły organy obu instancji, co zaakceptował Sąd Wojewódzki, ponownego postępowania w przedmiocie uzyskania prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. i K. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Wobec ustalenia prawa do takiej rekompensaty decyzją Wojewody [...] z [...] października 2009 r., zmienioną decyzją z [...] grudnia 2009 r., brak możliwości ponownego rozpoznania kwestii rekompensaty w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy, jak zasadnie uznał Sąd i instancji, co skutkuje uznaniem, że postępowanie zainicjowane wskazanym wnioskiem w sposób prawidłowy zostało umorzone na podstawie art. 105 § 1 P.p.s.a..
Przechodząc do następnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że wskazany przez autora skargi kasacyjnej art. 1 P.p.s.a. nie dzieli się na jednostki redakcyjne, tym samym brak jest w nim "ust. 1-2".
Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia jej podstaw, o których stanowi art. 174 P.p.s.a. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Skarga kasacyjna pozbawiona tych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez NSA. Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone, oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada kilka jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu. NSA nie może w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną dookreślać, który przepis prawa został naruszony.
W konsekwencji powyższy, błędnie sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Bezzasadny jest także zawarty w skardze kasacyjnej wniosek, aby Naczelny Sąd Administracyjny, przed rozstrzygnięciem niniejszej skargi, na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, zawartą w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 21 ust. 1, 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Mając na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na podstawie stanu prawnego i faktycznego sprawy z dnia wydania decyzji ostatecznej wyjaśnić należy, że wystąpienie przez skład orzekający z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego może mieć miejsce jedynie wtedy, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem (art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym). Również z dyspozycji art. 193 ustawy zasadniczej wynika, że każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.
Z przywołanych wyżej norm jednoznacznie wynika, że ocena czy taka sytuacja zachodzi jest pozostawiona uznaniu sądu i to skład orzekający ocenia – na gruncie konkretnej rozstrzyganej sprawy – czy zachodzi taka konieczność.
W przedmiotowej sprawie wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, zbadania konstytucyjności którego domaga się jej autor, nie był podstawą rozstrzygnięcia organów obu instancji, gdyż postępowanie zostało umorzone, wobec czego nie doszło do merytorycznego badania sprawy.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, toczącej się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, nie zależy od odpowiedzi przez Trybunał Konstytucyjny na pytanie prawne zawarte w treści skargi kasacyjnej, co jest podstawową przesłanką wystąpienia przez skład orzekający z pytaniem do tego Trybunału.
Mając powyższe na uwadze należy uznać, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji była zgodna z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i doprowadziła do zgodnego z prawem zastosowania art. 151 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.