Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1649/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] (dalej jako skarżąca) na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] listopada 1973 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w m. [...] ustaliło odszkodowanie za nieruchomość położoną przy ul. [...] ozn. "Nieruchomość Nr [...] " w łącznej kwocie 572.992 zł, w tym za zabudowania - 564.991 zł i rośliny - 8.001 zł. Odszkodowanie przyznano na rzecz [...] - za zabudowania w wysokości 372.937 zł i za rośliny w wysokości 4.000,50 zł oraz na rzecz [...] - za zabudowania w wysokości 192.054 zł i za rośliny w wysokości 4.000,50 zł. Organ wskazał, że odszkodowanie za grunt zostanie ustalone w terminie późniejszym odrębną decyzją.
Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej - spadkobierczyni byłego właściciela nieruchomości [...], odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279).
Organ nadzorczy wskazał, że decyzją Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r. nr [...] o lokalizacji szczegółowej, nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] została przekazana Stołecznej Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych pod inwestycje. Pomimo utraty ważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. [...] o lokalizacji szczegółowej nr [...] decyzja Prezydium Rady Narodowej m. [...] nr [...] z dnia [...] października 1972 r. o lokalizacji szczegółowej osiedla "[...] " utrzymała dotychczasowe założenia lokalizacyjne poprzedniej decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z wyjątkiem terenu przepompowni ścieków.
Zatem nawet w przypadku nieadekwatnego wskazania decyzji lokalizacyjnej w treści decyzji odszkodowawczej nie ma to znaczenia dla niniejszej sprawy, skoro założenia lokalizacyjne, co do przedmiotowej nieruchomości pozostały takie same. Wskazał także, że z protokołu Urzędu Dzielnicowego [...] - [...] z dnia [...] maja 1979 r. o przekazaniu budynków i nieruchomości przy ul. [...] i [...], stanowiących własność Skarbu Państwa, na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej wynika, że budynki na tej nieruchomości były murowane, jednopiętrowe, wybudowane około 1935 r., podpiwniczone i składały się odpowiednio z 8 i 13 izb. Jako podstawę przekazania wskazano decyzję Urzędu Dzielnicowego [...] - [...] Wydział Terenów z dnia [...] września 1974 r. nr [...] i Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z dnia [...] listopada 1973 r. nr [...].
Odnosząc się zaś do kontrolowanej decyzji organ podkreślił, że jej materialnoprawną podstawą były przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), w szczególności jej przepis art. 53 ust. 1 i 2. W tym kontekście stwierdził, że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty (tj. protokoły przesłuchania [...], [...] z dnia 29 marca 1973 r.) potwierdzają, że przedmiotowa nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] stanowiła nieruchomość gruntową zabudowaną domem jednorodzinnym, zabudowaniami gospodarczymi oraz nasadzeniami roślinnymi.
Natomiast byli właściciele zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r., czego potwierdzeniem jest wydana decyzja lokalizacyjna nr [...] z dnia [...] października 1972 r. dla [...] Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej w [...] oraz powołany protokół zdawczo - odbiorczy z dnia 8 maja 1979 r. Ponadto z pisma [...] z dnia 15 sierpnia 1972 r. wynika, że jeszcze w dniu jego sporządzenia siostra [...] wraz z wnuczką zamieszkiwały przy ul. [...]. Odnosząc się dodatkowo do zarzutu braku spełnienia przesłanki pozbawienia użytkowania gruntu po dniu 5 kwietnia 1958 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości organ wskazał, że przesłanka ta nie jest tożsama z przesłanką przejścia własności gruntu oraz zabudowań i innych naniesień na rzecz Skarbu Państwa wobec niezłożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Art. 53 powołanej ustawy statuuje przesłankę pozbawienia faktycznej możliwości władania nieruchomością, nie zaś przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa w sensie formalnym.
Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, iż przejęcie nieruchomości w znaczeniu faktycznego pozbawienia możliwości władania przedmiotową nieruchomością nastąpiło po dniu wejścia w życie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Organ podkreślił, że wysokość odszkodowania za zabudowania i rośliny na gruncie ustalona została na podstawie art. 8 ust. 2 i 3 (za rośliny) oraz art. 8 ust. 9 i 10 (za zabudowania) powołanej ustawy. Zgodnie ze sporządzonymi w listopadzie 1973 r. przez biegłego inż. [...] oraz biegłego inż. [...] elaboratami szacunkowymi zabudowań i urządzeń budowlanych położonych w Warszawie przy ul. [...] wartość szacunkowa nieruchomości budynkowej i pozostałych urządzeń budowlanych stanowiących własność [...] została oszacowana na kwotę 372.937 zł. Natomiast zgodnie ze sporządzonym w dniu 8 maja 1973 r. przez biegłego inż. [...] elaboratem szacunkowym wartości roślinności mającej ulec zniszczeniu na terenie posesji przy ul. [...], wartość szacunkowa roślinności stanowiącej współwłasność [...] i [...] została oszacowana na kwotę 8.001,20 zł. W ocenie organu, wysokość odszkodowania odpowiada ówcześnie obowiązującym przepisom prawa.
Rozpoznając wniesioną przez skarżącą skargę na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że analiza postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją nie uzasadnia przyjęcia, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w m. [...] dotknięta jest wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Sąd wskazał na treść art. 53 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i uznał, że organ nadzoru prawidłowo wskazał, jak należy rozumieć pojęcie "domu jednorodzinnego". Był to budynek zaspakajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny bez ograniczeń powierzchni lub ilości pomieszczeń. Nieruchomość przy ul. [...] była zabudowana domem jednorodzinnym. Do protokołu przesłuchania przed pracownikiem Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia 29 marca 1973 r. [...] oświadczył, że w 1935 r. wzniósł na działce przy ul. [...] dom jednorodzinny sześcioizbowy.
W ocenie Sądu, spełniona została także kolejna przesłanka przyznania odszkodowania, tj. były właściciel został pozbawiony faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Jak wynika z akt sprawy utrata władania nastąpiła wskutek przekazania przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego [...] - [...] nieruchomości przy ul. [...] i [...] na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej w [...], co nastąpiło w dniu 8 maja 1979 r. Z protokołu tego wynika, że nieruchomość jest zamieszkała, a mieszkańcy zostaną wykwaterowani do końca 1979 r.
Tym samym Sąd uznał, że skoro nieruchomość położona przy ul. [...] zabudowana była domem jednorodzinnym, a nadto jej dotychczasowy właściciel został faktycznie pozbawiony użytkowania przedmiotowego gruntu po dniu 5 kwietnia 1958 r., to zostały spełnione przesłanki z art. 53 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, uzasadniające przyznanie odszkodowania. Wyjaśnił przy tym, że przesłanka z art. 53 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest odmienna od przesłanki z dekretu [...]. W art. 53 powołanej ustawy mowa jest o pozbawienia użytkowania gruntu po dniu 5 kwietnia 1958 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, natomiast na podstawie dekretu nastąpiło pozbawienie prawa własności gruntu, a były właściciel składając wniosek dekretowy mógł ubiegać się o ustanowienie prawa własności czasowej (potem użytkowania wieczystego). Przepis art. 53 ustawy statuuje przesłankę pozbawienia faktycznej możliwości władania nieruchomością, nie zaś przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa.
Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że odszkodowanie zostało wypłacone byłemu właścicielowi i nie było przez niego kwestionowane. Skarżąca zarzucając wadliwe wyliczenie odszkodowania nie podała żadnych zarzutów mających wpływ na ocenę prawidłowości przyznanego odszkodowania.
W konsekwencji, wobec uznania, że zaskarżona decyzja nie zawiera wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej jako p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości.
Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przepisy te statuują dla ich zastosowania przesłankę pozbawienia faktycznej możliwości władania nieruchomością, nie zaś przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa, podczas gdy literalna treść ust. 1, 2 i 3 tegoż artykułu wprost odwołuje się do momentu przejścia nieruchomości na własność Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, o charakterze wskazującym na to, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego błędne niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, iż zachodziły przesłanki do jej uchylenia wobec naruszenia przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającego na niestwierdzeniu nieważności decyzji pomimo istnienia po temu przesłanek, a konkretnie rażącego naruszenia przez Prezydium Rady Narodowej w m. [...] przepisów prawa wyrażającego się w naruszeniu przepisu art. 53 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie w oparciu o wskazany przepis decyzji administracyjnej, pomimo iż nie miał on zastosowania w sprawie.
Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 25 lipca 2017 r., a także zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym - w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej.
Wskazać należy, że zarzuty kasacyjne w rozpoznawanej sprawie w głównej mierze koncentrują się na dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 53 ust. 2 ustawy dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem celowe jest łączne odniesienie się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
Zaznaczyć należy, że wprawdzie pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, jednakże w doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.
W kontekście powyższego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo skonstatował, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z dnia [...] listopada 1973 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. w szczególności nie narusza warunków określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Sąd w zaskarżonym wyroku przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię przepisów art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z ich treścią, przepisy tej ustawy, dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za: gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy (ust.1), oraz do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1 (ust. 2).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ocenie regulacji zawartej w art. 53 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w kontekście rażącego naruszenia prawa, zwraca się szczególną uwagę na fakt, że ww. przepisy zawierały wprawdzie odesłanie do przepisów dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, ale było to odesłanie tylko "odpowiednie". Jak przyjmuje się zaś zgodnie w doktrynie prawa, pojęcie "odpowiednio" oznaczać może że: przepis, do którego odsyła inny przepis stosujemy wprost albo z odpowiednią modyfikacją, albo nie stosujemy wcale. Powyższe skutkuje tym, że przepis art. 53 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest przepisem konkretnym, ale tylko jeśli chodzi o przesłanki, warunkujące przyznanie odszkodowania.
Natomiast w zakresie, w jakim odsyła do stosowania przepisów ogólnych, takiego charakteru już nie ma. W przepisie tym nie określono bowiem dokładnie, jakie przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości będą w tym przypadku miały zastosowanie oraz w jakim zakresie. Kwestia ta została zatem pozostawiona do rozstrzygnięcia w danej, konkretnej sprawie (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2810/16, LEX nr 2338528 oraz z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1978/15, LEX nr 2299095).
W analizowanym stanie faktycznym było rzeczą bezsporną, że nieruchomość objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] przekazano [...] Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 8 kwietnia 1972 r. oraz decyzji Prezydium Rady Narodowej m. [...] nr [...] z dnia [...] października 1972 r. o lokalizacji szczegółowej osiedla "[...] ". Z kolei z protokołu przekazania budynków i nieruchomości przy ul. [...] i [...] na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej w [...] wynika, że Komisja, działając w imieniu Skarbu Państwa, dokonała przekazania budynków wraz z nieruchomościami w dniu 8 maja 1979 r. Zatem dotychczasowy właściciel nieruchomości został pozbawiony możliwości faktycznego władania tą nieruchomością z dniem 8 maja 1979 r., a co za tym idzie po dniu wejścia w życie (5 kwietnia 1958 r.) ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
A podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że art. 53 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości statuuje przesłankę pobawienia faktycznej możliwości władania nieruchomością, nie zaś, na co wskazuje skarżąca kasacyjnie, przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa w sensie formalnym. Natomiast, co wskazano wyżej, faktyczne pozbawienie ówczesnego właściciela możliwości władania przedmiotową nieruchomością nastąpiło po dniu wejścia w życie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Słusznie więc Sąd I instancji ocenił, że zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 53 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zaskarżona decyzja nie zawierała wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., co czyniło nieusprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Nie było zaś podstaw do badania prawidłowości wykładni art. 53 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, gdyż przepis ten nie był przedmiotem analizy Sądu Wojewódzkiego, ani organów, gdyż nie miał zastosowania w tej sprawie. Dotyczy on delegacji dla Rady Ministrów, która w drodze rozporządzenia może postanowić stosowanie przepisów niniejszej ustawy dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości - do domów jednorodzinnych oraz jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przeszły na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1 przed wejściem w życie niniejszej ustawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.