Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 291/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.R. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia prawa do uposażenia, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...].
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Komendant Miejski Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 121e ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 121e ust. 3, 7 i 13 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.), pozbawił [...] P.R. prawa do uposażenia za okres od dnia 28 września 2018 r. do dnia 23 października 2018 r., tj. za okres pozostawania na zwolnieniu lekarskim w związku z nieprawidłowym wykorzystaniem tego zwolnienia.
Na skutek wniesienia przez [...] P.R. od powyższego rozkazu personalnego odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Wojewódzki Policji w [...], który rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że [...] P.R. przedłożył zaświadczenie lekarskie stwierdzające czasową niezdolność do służby za okres od dnia 28 września 2018 r. do dnia 23 października 2018 r., wystawione przez lekarza psychiatrę, sporządzone w dniu 27 września 2018 r. Na zaświadczeniu lekarskim w polu "wskazania lekarskie" została wpisana cyfra "2", która oznacza, że "chory może chodzić".
Na podstawie udzielonego przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] pełnomocnictwa, w dniu 8 października 2018 r. zespół kontrolerów przeprowadził kontrolę prawidłowości wykorzystania przez P.R. przedmiotowego zwolnienia lekarskiego. W toku kontroli ustalono, że wyżej wymieniony policjant nie przebywa pod wskazanym przez siebie adresem. Z informacji uzyskanych od sąsiadów wynikało, że [...] P.R. przebywa na wakacjach za granicą. Powyższe ustalenie zostało potwierdzone poprzez sprawdzenie konta na portalu społecznościowym [...], gdzie [...] P.R., w okresie od dnia 2 do dnia 7 października 2018 r. zamieszczał wpisy i zdjęcia z podróży na [...]. [...] P.R. fakt ten potwierdził. Podał, że termin i miejsce pobytu było jego przełożonym znane. Wskazał, że wyjazd był realizacją zaleceń lekarza psychiatry, który miał mu zalecić pilną potrzebę zmiany otoczenia i środowiska, z uwagi na jego stan zdrowia. W trakcie pobytu był zaopatrzony w przepisane lekarstwa. Wyjaśnił, że przebywa na długotrwałym zwolnieniu lekarskim.
Następnie [...] P.R. do akt postępowania administracyjnego dołączył kserokopię zaświadczenia lekarskiego z dnia 22 listopada 2018 r. nr [...], wystawionego przez lekarza psychiatrę, z którego wynika, że z uwagi na występujące zaburzenia czynności psychicznych i przyjmowane leki wskazana jest zmiana klimatu, przebywanie w miejscach relaksacji, realizacji zainteresowań, dzięki którym istnieje prawdopodobieństwo szybszego powrotu do zdrowia psychicznego.
Komendant Wojewódzki Policji w [...], oceniając prawidłowość wykorzystania przez [...] P.R. zwolnienia lekarskiego stwierdził, że ujawnione okoliczności nie pozostawiają wątpliwości, że zostało ono wykorzystane w nienależyty sposób. Celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego pełnej sprawności i zdolności do pracy (służby), a zatem postępowanie organu prowadzącego postępowanie w trybie art. 121e ustawy o Policji powinno być ukierunkowane na wykazanie, że podjęte przez wymienionego policjanta zajęcie w okresie absencji kolidowało z tym właśnie celem. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II Sa/Wa 1395/15 wskazał, że przy ustaleniu ewentualnej nieprawidłowości w wykorzystywaniu zwolnienia lekarskiego nie należy abstrahować od rodzaju schorzenia czy niesprawności, jaką stwierdzono u pacjenta i w związku z której istnieniem udzielono zwolnienia od służby. Każdy przypadek należy badać w sposób indywidualny, nie opierając się wyłącznie na ogólnych założeniach.
Odnosząc się do zaleceń lekarskich podanych w zaświadczeniu z dnia 22 listopada 2018 r. organ odwoławczy uznał, że trudno zaakceptować zaświadczenie lekarskie wystawione ponad miesiąc po przeprowadzonej kontroli, które zostało wystawione ex post dla wzmocnienia przyjętej przez policjanta linii obrony. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], nieuprawnione jest utożsamianie i wykorzystanie czasu zwolnienia lekarskiego w sposób identyczny jak urlopu wypoczynkowego. Nie jest dopuszczalne kształtowanie w odbiorze społecznym i wśród współpracowników wizerunku policjanta, który nadużywa zwolnienia lekarskiego i w jego okresie podróżuje po świecie. Takie dowolne podejście do okresu zwolnienia od zajęć służbowych oznacza brak lojalności zarówno wobec przełożonego, jak i policjantów, obciążonych w tym czasie dodatkowymi obowiązkami służbowymi. Podróż zagraniczna na zwolnieniu lekarskim jest nadinterpretacją przez [...] P.R. zaleceń lekarskich.
Z doświadczenia życiowego i zasad wiedzy wynika, że przy schorzeniach psychicznych lekarze zalecają oszczędny tryb życia, spokój, odpoczynek w zaciszu domu, względnie wyjazd do specjalistycznych placówek leczniczych czy sanatoriów. Ponadto lekarze wystawiający zwolnienia nie określają zaleceń dla pacjentów co – według przypuszczenia organu – dzieje się jedynie na prośbę i sugestię pacjenta.
Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], wyjazd zagraniczny policjanta, w dodatku eksponowany na portalu społecznościowym, zdecydowanie wykracza poza formułę terapeutyczną i jest zachowaniem niestosownym, również ze względu na skrajność oraz różnorodność postronnych ocen i stanowi nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego. Mając na uwadze utrzymanie dyscypliny służbowej policjantów, akceptowanie zachowań takich jak prezentowane przez [...] P.R. mogłoby doprowadzić do anomalii wewnątrz formacji. Posiadany przez policjanta przywilej możliwości korzystania z długotrwałego zwolnienia lekarskiego powinien obligować policjanta do właściwego wykorzystania zwolnienia lekarskiego.
Odnosząc się do zawartego na zwolnieniu lekarskim wskazania, że "pacjent może chodzić" organ odwoławczy wyjaśnił, że taki zapis upoważnia pacjenta do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, np. poruszania się po mieszkaniu, udania się na zabieg, czy wizytę u lekarza. Nie oznacza to jednak, że w tym czasie pacjent, w tym przypadku policjant, może podejmować się jakichkolwiek czynności i swobodnie dysponować swoim czasem.
W konsekwencji Komendant Wojewódzki Policji w [...] stwierdził, że [...] P.R. nieprawidłowo wykorzystał zwolnienie lekarskie. Jego zachowanie nie miało na celu szybszego powrotu do zdrowia i było niezgodne z celem zwolnienia, co stanowiło podstawę do wydania decyzji w oparciu o art. 121e ust. 3 ustawy o Policji o utracie prawa do uposażenia za wskazany okres.
Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi P.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzucił:
- I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, a w szczególności:
- – art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez zwłaszcza: nienależyte wyjaśnienie sprawy, pominięcie istoty i charakteru zwolnienia lekarskiego wystawionego w związku z procesem leczenia oraz okoliczności i przyczyn jego wystawienia i udzielonych zaleceń, potwierdzonych zaświadczeniem lekarza prowadzącego z dnia 22 listopada 2018 r.; zaniechanie wyjaśnienia charakteru choroby w celu rzetelnego określenia prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego; zaniechanie przesłuchania lekarza wystawiającego zwolnienie lekarskie, w sytuacji, gdy w ocenie organu wystawione zaświadczenie przez lekarza budziło wątpliwości; uznanie, że zaświadczenie z dnia 22 listopada 2018 r. jest przedstawione jedynie w celu obrony skarżącego, pomimo braku jednoczesnego podważenia merytorycznej treści zawartej w zaświadczeniu dotyczącej udzielonych zaleceń lekarskich; uznanie za niemiarodajne dla oceny prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego zaświadczenia lekarza, wskazującego na zalecenia co do sposobu wykorzystania okresu zwolnienia w związku ze schorzeniem; rozstrzyganie jak w przypadku skarżącego powinno być wykorzystane zwolnienie lekarskie psychiatryczne bez znajomości jego choroby i jej przebiegu oraz dotychczasowego leczenia; ustalenie warunków wykorzystywania zwolnienia lekarskiego psychiatrycznego niezgodnie z przeznaczeniem z pominięciem indywidulanego przypadku, a jedynie w oparciu o doświadczenie życiowe organu; zaniechanie potwierdzenia i weryfikacji, czy wyjazd był elementem zalecanym w ramach przedmiotowego zwolnienia – co doprowadziło do uznania przez organ, że skarżący nieprawidłowo wykorzystał zwolnienie lekarskie,
- – art. 80 K.p.a., poprzez niezebranie w jego sprawie całokształtu materiału dowodowego i uznanie okoliczności korzystania ze zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem za udowodnioną, nie posiadając wiadomości specjalnych w zakresie przebiegu leczenia skarżącego i zaleceń lekarskich pozwalających czy stwarzających możliwość powrotu do zdrowia, jak i dalszego jego niepogarszania,
- – art. 8 § 1 K.p.a., poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa prawa, w wyniku zaniechania wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i uwzględnienia wyłącznie jednego interesu, tj. interesu służby, nie ustosunkowując się do zgłaszanych przez skarżącego twierdzeń i skupiając się wyłącznie na ogólnych tezach dotyczących zasad korzystania ze zwolnienia lekarskiego, nie uwzględniając w ogóle indywidualnej sytuacji skarżącego, pomimo, że taki obowiązek wynika także z tez orzeczeń przytaczanych przez organ; wewnętrznej sprzeczności rozstrzygnięcia w zakresie oceny zachowań, jakie są uznawane przez organ za wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego niezgodnie z przeznaczeniem, wydanie rozkazu personalnego w oparciu o bliżej nieokreślone doświadczenie życiowe organu i przypuszczenia,
- – art. 84 § 4 K.p.a., poprzez rozstrzyganie o zasadach, na jakich skarżący może i powinien korzystać ze zwolnienia lekarskiego bez znajomości jego choroby, w oparciu wyłącznie o doświadczenie życiowe organu, w sytuacji, gdy weryfikacja prawidłowości zwolnienia psychiatrycznego w sprawie skarżącego wymagała wiadomości specjalnych z zakresu medycyny, których organ nie posiada i tym samym poprzez zaniechanie zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii w sprawie zasadności i zakresu stosowania czynności leczniczych w postaci zmiany miejsca pobytu,
- – art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nieodniesienie się do całokształtu merytorycznych zarzutów podniesionych w odwołaniu od rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w [...],
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 121e ust. 3, 7, 10 i 13 ustawy o Policji, poprzez uznanie, że skarżący wykorzystał zwolnienie lekarskie w sposób nieprawidłowy, niezgodny z jego celem:
- – podczas, gdy w wystawionym zwolnieniu lekarskim nie był zawarty zakaz wyjazdu, a w zaświadczeniu od lekarza, który to zwolnienie wystawił i który leczył skarżącego, zostały dodatkowo potwierdzone zalecenia, jakie skarżący otrzymał w związku z zaawansowaniem procesu leczenia w postaci zmiany miejsca pobytu celem poprawy zdrowia psychicznego,
- – pomimo, że skarżący nie podjął żadnych działań, które w okresie zwolnienia lekarskiego miałyby na celu spowodowanie lub mogły spowodować pogorszenie jego stanu zdrowia,
- – dowolne uznanie przez organ, jakie zachowania przyjmuje za naruszające korzystanie ze zwolnienia lekarskiego.
Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego Wojewódzkiego Komendanta Policji w [...] oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego Miejskiego Komendanta Policji w [...], a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Dodatkowo powołał wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 12 listopada 2002 r., sygn. akt I AUa 3189/01, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017r., sygn. akt II SA/Wa 1687/16 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 409/17.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że organy obu instancji, mimo prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, trafnego przywołania przepisów stanowiących podstawę kontroli, prawidłowej ich wykładni oraz powołania się na orzecznictwo, wydając zakwestionowane skargą rozkazy personalne naruszyły przepis art. 121e ustawy o Policji, gdyż błędnie uznały, że na gruncie ustalonego stanu faktycznego wystąpiły przesłanki uzasadniające zakwestionowanie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez [...] P.R..
Podał, że stosownie do treści art. 121e ust. 1 ustawy o Policji, prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3, może podlegać kontroli. Jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia (ust. 3). Kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby, w tym sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny, nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej (ust. 7). W razie stwierdzenia w trakcie kontroli, że policjant wykonuje pracę zarobkową albo wykorzystuje zwolnienie lekarskie w inny sposób niezgodny z jego celem, osoba kontrolująca sporządza protokół, w którym podaje, na czym polegało nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego (ust. 10).
Na podstawie ustaleń zawartych w protokole przełożony stwierdza utratę prawa do uposażenia za okres, o którym mowa w ust. 3 lub 4. Przepis stosuje się odpowiednio w przypadku zawiadomienia przez komisję lekarską podległą ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w wyniku przeprowadzenia przez tę komisję kontroli o nieprawidłowościach w wykorzystaniu zwolnienia lekarskiego (ust. 13).
W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy obu instancji, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1395/15, trafnie wskazały, że przy ustaleniu ewentualnej nieprawidłowości w wykorzystaniu zwolnienia nie należy abstrahować od rodzaju schorzenia czy niesprawności jaką stwierdzono u pacjenta i w związku z której istnieniem udzielono zwolnienia od służby. Każdy przypadek należy badać w sposób indywidualny, nie opierając się na wyłącznie na ogólnych założeniach. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie wyjaśniły jednak dostatecznie i przekonująco, że w konkretnym przypadku P.R. jego zachowanie stanowiło nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego. Nie przedstawiły konkretnych argumentów wyjaśniających, dlaczego w sytuacji skarżącego wyjazd za granicę stanowił nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, tj. stał w sprzeczności z zaleceniami lekarza i celem zwolnienia lekarskiego.
Brak wykazania tego faktu jest widoczny, gdy weźmie się pod uwagę treść zarówno zwolnienia lekarskiego z dnia 1 października 2018 r., jak i zaświadczenia z dnia 22 listopada 2018 r., przedłożonego przez skarżącego do akt postępowania.
W niniejszej sprawie organy obu instancji w uzasadnieniach rozkazów personalnych skupiły się głównie na krytyce samego faktu wyjazdu, powołując się na abstrakcyjne oceny, że osoba przebywająca na zwolnieniu lekarskim nie powinna podejmować się zagranicznych podróży, gdyż jest to sprzeczne z celem zwolnienia, nie sprzyja szybkiemu powrotowi do zdrowia, jest negatywnie odbierane w społeczeństwie i stanowi przejaw nielojalnej postawy wobec współpracowników i przełożonych. Jednocześnie nie wyjaśniły, dlaczego w indywidualnym przypadku P.R. wyjazd zagraniczny stał w sprzeczności z celem zwolnienia i dlaczego wnioskują, że nie sprzyjał on rekonwalescencji, i nie mógł skutkować szybszym powrotem do zdrowia (a tym samym do służby).
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, biorąc pod uwagę różnoraką naturę schorzeń stanowiących podstawę wydania zwolnienia lekarskiego oraz indywidualne cechy i potrzeby konkretnej osoby, zarówno sam sposób leczenia, jak i prawidłowość zachowania danej osoby w trakcie zwolnienia lekarskiego, powinny być oceniane indywidualnie. Nie sposób przy tym pominąć zaleceń lekarza, który siłą rzeczy ma najlepszą wiedzę zarówno odnośnie problemów dolegających pacjentowi, jak i co do sposobów leczenia owych problemów, znajdujących odzwierciedlenie w wydanych przez lekarza zaleceniach.
Z analizy znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy zaświadczeń lekarskich wynika, że zostały one wydane przez tego samego lekarza psychiatrę, zatrudnionego w Poradni Zdrowia Psychicznego dla Służb Mundurowych w Szczecinie. Leczenie schorzenia P.R. nie wymagało leżenia (pacjent "mógł chodzić"), zalecono wyżej wymienionemu zmianę klimatu i relaks, co miało wpłynąć na szybszy powrót do zdrowia.
Organy obu instancji nie wskazały, jak wyjazd za granicę miał stać w sprzeczności z realizacją w/w zaleceń lekarskich. Argumentacja organów skupiała się na wykazaniu, że zalecenie "pacjent może chodzić" oznacza, że pacjent może podejmować się jedynie zwykłych czynności życia codziennego, np. poruszania się po mieszkaniu, udania się na zabieg, czy wizytę u lekarza. Co do drugiego zaświadczenia, akcentowały fakt, że zostało ono wydane po wszczęciu kontroli, celem wzmocnienia linii obrony skarżącego oraz opierały się na własnym przekonaniu, że lekarze wystawiający zwolnienia nie określają zaleceń dla pacjentów co – według przypuszczenia organu – dzieje się na prośby i sugestie policjantów – pacjentów.
Wyżej wskazane argumenty nie są przekonujące.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w zaświadczeniu lekarskim na druku ZUS ZLA, lekarz wypisujący zwolnienie może alternatywnie wpisać wskazanie: albo "pacjent powinien leżeć", albo "pacjent może chodzić". Powyższe stwierdzenie dotyczy stanu zdrowotnego pacjenta, natomiast nie stanowi sprecyzowanych zaleceń, jakich czynności może się on podejmować w trakcie zwolnienia. O ile zaznaczenie na zaświadczeniu, że "pacjent powinien leżeć" może sugerować taki stan pacjenta, który uniemożliwia mu podejmowanie aktywności wymagających chodzenia, o tyle wskazanie "pacjent może chodzić" nie determinuje, jakich dokładnie czynności pacjent może się podejmować. Niewątpliwie pacjent nie powinien podejmować się czynności, które nie sprzyjają leczeniu, utrudniają powrót do zdrowia i przedłużają czas rekonwalescencji.
Nie sposób jednak ocenić takich czynności abstrakcyjnie, bez odwołania się do charakteru schorzenia. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ, właśnie abstrakcyjnie, bez odwołania się do charakteru choroby skarżącego, zdeterminował, że wskazanie lekarskie na zaświadczeniu P.R. dopuszczało wymienionego jedynie do podejmowania się zwykłych czynności życia codziennego, takich jak chodzenie na niezbędne zakupy czy wizyty u lekarza. Argumentacja organu w powyższym zakresie nie została w żaden sposób skonkretyzowana i umotywowana w stosunku do indywidualnej sytuacji skarżącego. W szczególności organy nie wykazały, jak podejmowanie przez P.R. innych czynności niż zwykłe czynności życia codziennego stoją w sprzeczności z celem jego leczenia, utrudniając i przedłużając je.
Odnosząc się do argumentacji poddającej w wątpliwość treść i okoliczności wydania zaświadczenia z dnia 22 listopada 2018 r. Sąd uznał, że stanowisko organu nie zostało udowodnione i przekonująco uzasadnione. Twierdzenia zawarte w zaskarżonych rozkazach personalnych stanowią jedynie przypuszczenie i ocenę organu, nieznajdującą potwierdzenia w materiale dowodowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w zakresie pierwszego z argumentów (wydania drugiego z zaświadczeń ex post) wskazał, że mimo jego wydania po wszczęciu kontroli, nie można pomijać faktu, że zostało ono wydane przez tego samego lekarza, co zwolnienie lekarskie z dnia 1 października 2018 r. Trudno czynić skarżącemu zarzut, że takowego zaświadczenia nie uzyskał wcześniej, gdyż trudno od niego wymagać przewidywania planowanej kontroli i zbierania materiałów dowodowych na poczet przyszłego, potencjalnego postępowania administracyjnego. Nie można zatem ani jemu, ani lekarzowi wystawiającemu zwolnienie lekarskie czynić zarzutu poprzestania na zaleceniach ustnych i niewydania zaleceń pisemnych przed kontrolą. Odnośnie opinii organu dotyczącej generalnego procederu wystawiania zaświadczeń na prośbę policjantów – pacjentów, w ocenie Sądu nie sposób oprzeć się wrażeniu, że argumentacja organu de facto prowadzi do kwestionowania zasadności wydania zaświadczeń lekarskich jako takich, nie zaś do kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego w tym konkretnym przypadku, w kontekście jego treści – a to właśnie ta okoliczność powinna być badana w trybie przewidzianym w art. 121e ustawy o Policji.
Organy obu instancji, mimo wyrażonych w uzasadnieniach rozkazów personalnych wątpliwości co do prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego i mimo swoich sugestii co do prawidłowości wypełnienia zaleceń lekarskich – poprzestały na dokonaniu generalnych ocen zachowania P.R.. Nie poczyniły ustaleń i nie ustosunkowały się do natury choroby skarżącego, zaleconych sposobów leczenia czy wpływu jego zachowania na proces rehabilitacji. Poprzestały jedynie na swoich ocenach wyjazdu skarżącego, nieodnoszących się jednak dogłębnie i indywidualnie do najistotniejszej kwestii – dlaczego ustaliły, że wyjazd zagraniczny P.R. stał w sprzeczności z celem jego leczenia i nie sprzyjał procesowi rehabilitacji, a tym samym stanowił nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zarówno pierwsze zaświadczenie lekarskie, wskazujące, że pacjent w czasie choroby może chodzić, jak i drugie zaświadczenie, sugerujące potrzebę zmiany klimatu i relaksu, zostały wydane przez lekarza psychiatrę z Poradni Zdrowia Psychicznego dla Służb Mundurowych. Zalecenia wydane w obu zaświadczeniach zostały zatem wskazane przez specjalistę mającego do czynienia z podobnymi przypadkami w trakcie codziennej praktyki lekarskiej. Podważanie zaleceń wydanych w owych zaświadczeniach, poprzez odwoływanie się do abstrakcyjnych ocen (vide: powoływanie się na wynikające z doświadczenia życiowego przekonanie odnośnie wystawiania odpowiednich zaświadczeń na prośbę policjantów – pacjentów), bez skonfrontowania tych ocen ze stanowiskiem lekarza odnośnie sytuacji konkretnego pacjenta czy też bez uzyskania innej opinii specjalisty z dziedziny psychiatrii, jawi się jako nieuprawnione i niepoparte merytorycznymi argumentami.
Odnosząc się do argumentów organów obu instancji odwołujących się do nielojalności zachowania skarżącego w stosunku do współpracowników i przełożonych czy nieetycznego charakteru jego zachowania, Sąd zauważył, iż nie są to argumenty przesądzające o prawidłowym czy nieprawidłowym wykorzystaniu zwolnienia lekarskiego.
W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że organy obu instancji, wydając kwestionowane skargą rozkazy personalne, naruszyły przepis art. 121e ustawy o Policji poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, w której ustalony stan faktyczny nie dawał podstaw do przyjęcia, że wystąpiły przesłanki pozwalające na jego zastosowanie, tj. nie wykazano nieprawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez P.R., która mogłaby skutkować pozbawieniem go prawa do uposażenia.
Wskazał, że organy ponownie rozpoznając sprawę będą zobligowane do zbadania wszelkich okoliczności niezbędnych do oceny prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego, a także rozważą zasadność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, mając na uwadze powyższe rozważania Sądu. Następnie, w zależności od ustaleń, podejmą właściwe decyzje, w których ustosunkują się do prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez P.R., biorąc pod uwagę udowodnione okoliczności, ocenione w odniesieniu do indywidualnej sytuacji skarżącego.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Wojewódzki Policji w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 121e ust. 3 w zw. z art. 121e ust. 7 ustawy o Policji, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że udział chorego policjanta w czasie przebywania na zwolnieniu lekarskim w zagranicznej imprezie turystycznej nie stanowi wykorzystywania zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego przeznaczeniem – którą nie sposób uznać za prawidłową w świetle przepisu art. 121e ust. 7 ustawy o Policji.
Wskazując na powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, iż zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu.
Powołując treść art. 121e ust. 7 ustawy o Policji wskazał, że skoro w świetle tego przepisu dla uznania, że policjant nieprawidłowo wykorzystuje zwolnienie lekarskie wystarczające jest ustalenie, że w okresie orzeczonej niezdolności do służby (niezależnie od tego, czy stosuje się do zaleceń lekarskich związanych z rodzajem stwierdzonej u niego choroby), w szczególności (katalog otwarty) wykonuje jakąkolwiek pracę zarobkową – to racjonalne i zgodne z wykładnią celowościową tego przepisu jest przyjęcie, że podjęcie przez policjanta w okresie orzeczonej niezdolności do służby nie tylko pracy zarobkowej, ale także jakiejkolwiek innej aktywności niezwiązanej z procesem leczenia, stanowi nieprawidłowe wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego, które podlega stwierdzeniu w ramach kontroli. Przy czym, tak jak stwierdzenie wykonywania pracy zarobkowej przez policjanta w czasie przebywania na zwolnieniu lekarskim nie wymaga ustalenia, że przedmiotowa aktywność kolidowała z zaleceniami lekarza udzielającego zwolnienia lekarskiego (dla przyjęcia korzystania ze zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem), tak samo powinno być w przypadku stwierdzenia innego rodzaju aktywności niezwiązanej z procesem leczenia w tak ewidentny sposób, jak w przypadku skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 409/17).
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji całkowicie zaniechał analizy sprawy w powyższym aspekcie.
Ponadto skarżący kasacyjnie organ podał, że w postępowaniu w sprawie prawidłowości wykorzystania przez policjanta zwolnienia lekarskiego nie ustala się stanu zdrowia policjanta, a jedynie sposób wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez osobę kontrolowaną. Powołując przykłady orzeczeń sądów powszechnych i administracyjnych dotyczących oceny nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy sytuacja, w której policjant, przebywając na zwolnieniu lekarskim, uczestniczył w 30-dniowej wycieczce zagranicznej na [...] – zasadnie została uznana za nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, niezgodnie z jego przeznaczeniem.
Nie można zaakceptować poglądu Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym zwolnienie lekarskie w zasadzie w żadnym zakresie nie ogranicza chorego w jego działaniu i zachowaniu się – w odbiorze ogólnym kształtuje on bowiem przekonanie, że zwolnienie lekarskie zwalnia od zajęć służbowych, jednocześnie dając prawo do dowolnego korzystania z niego, czasem równoważnie z urlopem wypoczynkowym. Czas zwolnienia lekarskiego nie może być traktowany jako równoważny okresowi urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego, czy innych dni wolnych od służby, w których to okresach policjant decyduje o sposobie spędzania wolnego czasu całkowicie swobodnie, bez żadnych ograniczeń (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1687/16).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta jedynie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszeniu określonych przepisów prawa materialnego – w tym przypadku błędnej wykładni art. 121e ust. 3 i ust. 7 ustawy o Policji w zakresie odnoszącym się do przesłanki "nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego" i "wykorzystanie zwolnienia w sposób niezgodny z jego celem".
Na wstępie zauważyć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, aprobując w tej sprawie powołanie się przez organy obu instancji na pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1395/15, że przy ustaleniu ewentualnej nieprawidłowości w wykorzystaniu zwolnienia lekarskiego nie należy abstrahować od rodzaju schorzenia czy niesprawności, jaką stwierdzono u pacjenta i w związku z której istnieniem udzielono zwolnienia ze służby, nie dostrzegł, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 1938/16 uchylił przedmiotowy wyrok i oddalił skargę.
Wyjaśnić należy, iż przepis art. 121e ustawy o Policji został wprowadzony ustawą z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ustawy o Biurze Ochrony Rządu, ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 502) z dniem 1 czerwca 2014 r. Ratio legis tej regulacji było z jednej strony spowodowanie optymalizacji wydatków na uposażenia policjantów poprzez zmniejszenie liczby zwolnień lekarskich, a z drugiej ujednolicenie zasad wykorzystania zwolnień lekarskich tak, aby w służbach mundurowych były stosowane takie same zasady, jak w sektorze cywilnym (por. uzasadnienie do tego projektu – Druk sejmowy nr 1497, Sejm VII Kadencji).
Jednocześnie podać należy, iż podobne do art. 121e ustawy o Policji brzmienie ma art. 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1368 ze zm.). Przepis ten stanowi, że ubezpieczony wykonujący w okresie orzeczonej niezdolności do pracy pracę zarobkową lub wykorzystujący zwolnienie od pracy w sposób niezgodny z celem tego zwolnienia traci prawo do zasiłku chorobowego za cały okres tego zwolnienia. Okoliczności, o których mowa w ust. 1 ustala się w trybie określonym w art.
- 68. W tym przypadku następuje to w oparciu o wydane na podstawie art. 68 ust. 2 tej ustawy przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich od pracy oraz formalnej kontroli zaświadczeń lekarskich (Dz. U. z 1999 r. Nr 65, poz. 743). W świetle § 5 ust. 1 tego rozporządzenia, kontrola prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich od pracy z powodu choroby polega na ustaleniu, czy ubezpieczony w okresie orzeczonej niezdolności do pracy:
- 1) nie wykonuje pracy zarobkowej,
- 2) nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego od pracy w sposób niezgodny z jego celem.
Przechodząc do zagadnienia wykładni art. 121e ust. 3 ustawy o Policji, podać należy, iż przepis ten zawiera przesłankę nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego, której ustalenie w wyniku kontroli powoduje, że policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia. Z art. 121e ust. 7 tej ustawy wynika, że kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby (....) nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej. Użycie zwrotu "w szczególności" oznacza, iż możliwe są jeszcze inne przypadki.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że wystarczającą podstawą do pozbawienia policjanta prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego jest stwierdzenie, że wykonywał on pracę zarobkową w okresie orzeczonej niezdolności do służby i nie jest niezbędne ustalenie, aby była ona niezgodna z celem zwolnienia lekarskiego. Gdyby te elementy musiały być spełnione wspólnie, to przepis stanowiłby o "wykonywaniu pracy zarobkowej, która jest niezgodna z celem zwolnienia".
Niewątpliwie przesłanka "nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia" z art. 121e ust. 3 ustawy o Policji wymaga odniesienia do wzorca wykorzystania prawidłowego, a przesłanka z art. 121e ust. 7 tej ustawy do "celu zwolnienia".
Zawarte w art. 121e ust. 7 omawianej ustawy pojęcie "wykorzystywania zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem" ma charakter bardzo ogólny, co może powodować trudności w ocenie poszczególnych zachowań policjanta. Jest przeciwieństwem określenia "w sposób zgodny z celem". Sformułowanie "nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego" nie ma definicji legalnej. Należy je interpretować w rozumieniu językowym powszechnym (potocznym), albowiem "bez uzasadnionych powodów nie należy przypisywać interpretowanym zwrotom znaczenia różnego od tego, jakie mają równokształtne terminy w języku powszechnym" (M. Zirk-Sadowski: System Prawa Administracyjnego, t. 4, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, str. 198).
W związku z powyższym, na gruncie dwóch postępowań związanych z tym samym zachowaniem policjanta czy też ubezpieczonego, ocena tego samego powszechnego zwrotu językowego "nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego" nie powinna być różnie interpretowana w orzecznictwie zarówno sądów administracyjnych, jak i sądów powszechnych. Tym bardziej, iż – jak już wyżej wskazano – ratio legis regulacji zawartej w art. 121e ustawy o Policji było m.in. ujednolicenie zasad wykorzystania zwolnień lekarskich tak, aby w służbach mundurowych były stosowane takie same zasady, jak w sektorze cywilnym.
Celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego policjanta pełnej zdolności do służby. Związane z konkretnym policjantem zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby implikuje domniemanie, że policjant, którego to zaświadczenie dotyczy, jest niezdolny do służby z powodu choroby przez okres wskazany w tym zaświadczeniu. Przy czym wskazać należy, iż czym innym jest okoliczność potwierdzenia niezdolności policjanta do służby – poprzez wystawienie zaświadczenia lekarskiego (zwolnienia lekarskiego), a czym innym sama diagnoza lekarska dokonana przez lekarza, jak również zalecony proces leczenia. W tym kontekście samo zwolnienie lekarskie nie stanowi metody leczenia, lecz ma sprzyjać, obok zaleconego procesu leczenia, powrotowi policjanta do służby.
W przypadku policjanta, kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego polega na ustaleniu, czy w okresie orzeczonej niezdolności do służby nie wykorzystuje on zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności, czy nie wykonuje pracy zarobkowej. Organ kontroluje zatem w jaki sposób jest realizowane przez policjanta zwolnienie lekarskie w celu odzyskania pełnej zdolności do służby. W tym postępowaniu organ jednak nie dokonuje analizy jednostki chorobowej i nie ustala stanu zdrowia kontrolowanego policjanta. W celu osiągnięcia przez policjanta celu zwolnienia przeszkodą może być zarówno wykonywanie przez niego pracy zarobkowej (co przesądził ustawodawca), jak i jego inne zachowania. Obowiązek wykorzystania przez policjanta zwolnienia lekarskiego zgodnie z celem – w sensie poddania się wskazaniom lekarskim – stawia wymóg eliminowania sytuacji takiemu celowi przeciwnych. Chodzi zatem o zaniechanie zachowań, które są wykorzystywaniem zwolnienia lekarskiego w innym celu niż odzyskanie zdolności do służby.
Zamieszczenie na druku zaświadczenia lekarskiego wystawionego policjantowi cyfry "2" stanowi wskazanie lekarza, że "chory może chodzić". Nie oznacza to jednak, że przebywający na zwolnieniu lekarskim policjant może traktować okres zwolnienia lekarskiego jako czas wolny od służby, którym może swobodnie dysponować. Powyższy zapis uprawnia policjanta jedynie do załatwiania podstawowych potrzeb życiowych, a więc do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, a więc przykładowo poruszania się po mieszkaniu, dokonania zakupów żywnościowych, leków, udania się na wizytę do lekarza, na zabiegi medyczne czy rehabilitacyjne. Zakres dopuszczalnego poruszania się policjanta z powyższym wskazaniem lekarskim co do zasady powinien ograniczać się do najbliższych okolic. Czas zwolnienia lekarskiego nie może być bowiem traktowany jako równoważny okresowi urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego, czy innych dni wolnych od służby, w których to okresach policjant decyduje o sposobie spędzania wolnego czasu (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/ Wa 1687/16, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 511/2018).
W piśmiennictwie na tle art. 17 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, w którym – jak wyżej podano – również występuje przesłanka "wykorzystywania zwolnienia od pracy w sposób niezgodny z celem tego zwolnienia", skutkująca utratą prawa do zasiłku chorobowego za cały okres tego zwolnienia, stwierdza się, że zachowaniem niezgodnym z celem zwolnienia można określić takiego typu postępowanie, które w powszechnym odczuciu jest nieodpowiednie dla osoby chorej i może nasuwać wątpliwości co do rzeczywistego stanu zdrowia ubezpieczonego (I. Jędrasik-Jankowska, Prawo socjalne, komentarz do art. 17 cyt. ustawy).
Wskazać należy, iż trafność przedstawionych wyżej poglądów sądów administracyjnych co do "wykorzystywania zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z celem zwolnienia" znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie sądów powszechnych na tle regulacji zawartej w art. 17 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt III UK 120/05, wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 12 listopada 2002 r., sygn. akt III AUa 3189/01). Ponadto w orzecznictwie sądów powszechnych za niezgodne z celem zwolnienia lekarskiego uznano: wzięcie udziału w wycieczce zagranicznej – pielgrzymce do Włoch (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I PKN 308/99, OSNP 2001, nr 5, poz. 154; M. Prawn. 2001, nr 7, s. 408), wzięcie udziału w imprezie towarzyskiej czy rozrywkowej, jak również demontaż okien w budynku należącym do spółdzielni mieszkaniowej w celu wykorzystania ich dla potrzeb własnych (wyrok Sądu Najwyższego z dnia [...] stycznia 1999 r., sygn. akt I PKN 553/98, OSNP 2000, nr 5, poz. 185).
Niewątpliwie kontrola prowadzona na podstawie art. 121e ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego nie może być prowadzona w sposób arbitralny, lecz wymaga odniesienia się do indywidualnego celu zwolnienia lekarskiego konkretnego policjanta.
W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest niesporny. Wynika z niego, że P.R. – policjant przedłożył zwolnienie lekarskie stwierdzające czasową niezdolność do służby na okres od dnia 28 września 2018 r. do dnia 23 października 2018 r., na którym w polu "wskazania lekarskie" była wpisana cyfra "2", co oznacza "chory może chodzić". W toku kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez wyżej wymienionego, przeprowadzonej w dniu 8 października 2018 r., na podstawie informacji uzyskanych od sąsiadów ustalono, że przebywa on za granicą. Powyższe ustalenie zostało potwierdzone sprawdzeniem konta na portalu społecznościowym [...], na którym P.R. w okresie od dnia 2 do dnia 7 października 2018 r. zamieszczał wpisy i zdjęcia z wyjazdu na [...]. Zapoznając się z protokołem kontroli, wyżej wymieniony fakt ten przyznał, wyjaśniając, że wyjazd był realizacją zaleceń psychiatry.
Następnie przedłożył zaświadczenie tego samego lekarza, który wystawiał w/w zwolnienie lekarskie, w którym podał on, że "z uwagi na występujące zaburzenia psychiczne i przyjmowane leki [...] wskazana jest zmiana klimatu, przebywanie w miejscach realizacji relaksacji, zainteresowań, dzięki którym istnieje prawdopodobieństwo szybkiego powrotu do zdrowia psychicznego".
W sprawie należało zatem rozważyć, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, dokonując wykładni m.in. art. 121e ustawy o Policji, prawidłowo stwierdził, że organy obu instancji naruszyły ten przepis, gdyż nie wykazały przesłanek pozwalających na jego zastosowanie. Nie wyjaśniły dostatecznie i przekonująco, że przedmiotowy wyjazd zagraniczny P.R. stał w sprzeczności z zaleceniami lekarza i celem zwolnienia lekarskiego. Nie poczyniły ustaleń dotyczących jego choroby, zalecanych sposobów leczenia czy wpływu jego zachowania na proces rehabilitacji. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie wykazano nieprawidłowości wykorzystania przez wyżej wymienionego policjanta zwolnienia lekarskiego, która mogłaby skutkować pozbawieniem go prawa do uposażenia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z art. 121e ust. 7 ustawy o Policji, zawierającego wyjaśnienie, na czym polega kontrola prawidłowości zwolnienia lekarskiego, nie wynika, aby obowiązkiem organu w tej sprawie było ustalenie jednostki chorobowej, z powodu której P.R. zostało wystawione zwolnienie lekarskie. Jak już wyżej podano, w tym postępowaniu organ nie ustalał bowiem stanu zdrowia kontrolowanego policjanta. Natomiast zawarte w posiadanym przez organ zwolnieniu lekarskim wyżej wymienionego z dnia 1 października 2018 r. na druku ZUS ZLA (k. 9 akt organu pierwszej instancji), wystawionym przez lekarza psychiatrę, wskazanie lekarskie zawierało jedynie cyfrę "2" oznaczającą, że pacjent "może chodzić". Oznacza to, że organ podczas kontroli prawidłowości wykorzystania przez P.R. zwolnienia lekarskiego nie mógł czynić ustaleń dotyczących jego choroby czy zalecanych sposobów leczenia.
Organ, opierając się na doświadczeniu życiowym był uprawiony ocenić, czy fakt wyjazdu wyżej wymienionego policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim wystawionym przez lekarza psychiatrę ze wskazaniem lekarskim "może chodzić" na [...] stanowił prawidłowe, czy też nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego w sposób zgodny, czy też niezgodny, z celem tego zwolnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie konsekwencją dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 121e ust. 7 ustawy o Policji było stwierdzenie niemożności zastosowania przez organ art. 121e ust. 3 cyt. ustawy.
W tej sprawie organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że P.R., wyjeżdżając w trakcie zwolnienia lekarskiego za granicę, nieprawidłowo wykorzystał zwolnienie lekarskie. Jak już wyżej podano, czas zwolnienia lekarskiego nie jest równoważny okresowi urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego, czy innych dni wolnych od służby, w których to okresach policjant sam decyduje o sposobie spędzenia czasu wolnego. Podjęta przez wyżej wymienionego, po kontroli organu, próba wyjaśnienia, że wyjazd ten stanowił zalecenie lekarskie i przedstawienie zaświadczenia lekarskiego z dnia 22 listopada 2018 r. nie stanowią podstawy do podważenia dokonanej przez organ oceny jego zachowania. Podjęcie przez P.R., niezdolnego do służby (przebywającego na zwolnieniu lekarskim), mogącego chodzić, czynności turystycznego wyjazdu zagranicznego na [...] nie stanowiło zwykłych czynności dnia codziennego. Wprawdzie kategoria "zwykłych czynności dnia codziennego" nie jest określeniem precyzyjnym, o zamkniętym zakresie znaczeniowym, to jednak, tego rodzaju zachowanie wyżej wymienionego policjanta niewątpliwie nie mieści się w tym pojęciu.
Okoliczność, że tego typu wyjazd zagraniczny sprzyja procesowi leczenia, jest z punktu widzenia omawianych regulacji obojętna. Istotne jest bowiem to, czy tego rodzaju zachowanie mieści się w ramach dopuszczalnych czynności policjanta podczas korzystania ze zwolnienia lekarskiego. Innymi słowy, pewne zachowania mogą być niezgodne z celem zwolnienia lekarskiego, mimo tego, że pozostają w zgodzie z procesem leczenia. Jak już wyżej wskazano, czym innym jest bowiem okoliczność potwierdzenia niezdolności policjanta do służby – poprzez wystawienie zwolnienia lekarskiego, a czym innym sama diagnoza lekarska dokonana przez lekarza, jak również zalecony proces leczenia. Konsekwencją ustalenia nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego była utrata przez P.R. prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę, poprzez jej oddalenie, w oparciu o art. 151 P.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz.1804 ze zm.).