Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 968/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego w związku z powodzią.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu [...] lipca 2010 r. L. B. złożyła wniosek o udzielenie pomocy z budżetu państwa w formie zasiłku celowego do 100.000,00 zł - z tytułu powodzi. Podała we wniosku, że mieszka w W. przy ul. [...], natomiast zalany przez powódź dom, znajduje się w B. gmina G.. Jest to drewniany budynek, kryty strzechą z 1924 r., który stanowi współwłasność L. B. w 1/2 części i J. S. w 1/2 części.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Kierownik Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. odmówił przyznania zasiłku celowego z budżetu państwa do 100.000 zł z tytułu powodzi.
Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że wnioskodawczyni nie utraciła jedynego schronienia, a pomoc finansowa w tym przypadku kierowana była tylko do osób, które faktycznie utraciły jedyne miejsce zamieszkania.
Organ I instancji podniósł, że zalanie przez powódź budynku mieszkalnego w B., którego skarżąca jest współwłaścicielką, nie spowodowało sytuacji której ona sama nie jest w stanie pokonać.
Straty w nieruchomościach stanowiących własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną, powstałe na skutek zdarzenia losowego, w sytuacji gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby w innym miejscu, nie stanowią, w ocenie organu I instancji, wyłącznej przesłanki do udzielenia pomocy.
W odwołaniu od powyższej decyzji L. B. wniosła o jej uchylenie i przyznanie pomocy na remont domu wg kosztorysu - 57.000 zł, bądź uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Skarżąca podniosła że aktualnie wobec strat spowodowanych przez powódź, nie może mieszkać w B., przebywać tam i prowadzić gospodarstwa.
Skarżąca podkreśliła, że wedle jej oceny organ I instancji przekroczył granice uznania administracyjnego i nie ocenił sytuacji skarżącej na podstawie obiektywnych kryteriów, które miały być stosowane zgodnie z obietnicami Rady Ministrów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) wskazując, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ uprawniony do realizacji zadań pomocy społecznej posiada swobodę działania i możliwość wyboru określonego załatwienia sprawy (treści rozstrzygnięcia).
Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca jest właścicielką mieszkania położonego w W., w którym mieszka. W mieście tym również skarżąca pracuje zawodowo. W aktach sprawy znajduje się kosztorys sporządzony przez specjalistę z uprawnieniami budowlanymi, z którego wynika, że budynek będący przedmiotem wyceny położony w B. to budynek wykonany w 1924 r. w technologii drewnianej, kryty strzechą, parterowy, poddasze, częściowo podpiwniczony. Pomieszczenia budynku zostały zalane w piwnicy do stropu, w parterze ok. 0,8 m. Rzeczoznawca wycenił wartość zakresu robót w budynku na kwotę 57.703 zł.
W ocenie Kolegium sam fakt poniesienia szkody w wyniku powodzi nie skutkuje automatycznie obowiązkiem przyznania zasiłku celowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przypadku zdarzenia losowego pomoc winna być kierowana do osób, które mają trudności lub nie mogą funkcjonować we własnym mieszkaniu.
Organ odwoławczy podniósł, że pomoc, o którą ubiega się skarżąca pochodzi z budżetu państwa. Organy pomocy mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. Powszechnie jest znane stanowisko rządu, w tym zasady udzielania pomocy finansowej z budżetu państwa określone przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, jednakże nie są to źródła prawa powszechnie obowiązującego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. B. zarzuciła naruszenie art. 40 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. Podniosła, że organ nie ustalił gdzie koncentrowała się jej działalność życiowa. Fakt zatrudnienia i posiadania mieszkania w innej miejscowości nie oznacza, zdaniem skarżącej, że stale tam przebywa. Skarżąca wskazała, że nieruchomość w B. jest jej potrzebna do zamieszkania oraz prowadzenia działalności naukowej; służy zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych.
W ocenie skarżącej organ całkowicie pominął fakt, że podstawą uruchomienia środków na zasiłki celowe z rezerwy celowej dla powodzian, były wytyczne Rady Ministrów, które wskazywały na uproszczone procedury rozpatrywania wniosków i przyznawania pomocy - co było wiążące dla organów administracji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, z którego wynika, że świadczenie w postaci zasiłku celowego może być przyznane osobie, która poniosła stratę w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1), klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3).
Bezspornym jest, że pomoc udzielana osobom poszkodowanym w związku z powodziami, jakie nawiedziły Polskę w maju i czerwcu 2010 r. mieści się w możliwościach pomocy społecznej, gdyż na ten cel przeznaczone zostały stosowne środki pochodzące z budżetu państwa. Zadaniem organu była zatem ocena, czy wniosek złożony przez skarżącą oraz ustalony w sprawie stan faktyczny pozwolą na przyznanie świadczenia w ramach pomocy społecznej.
W ocenie Sądu dowody zgromadzone w sprawie przemawiają za przyjęciem poglądu, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiona została obszerna argumentacja, przemawiająca za słusznością odmownego rozpoznania wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie wydatków powstałych w wyniku powodzi w domu położonym w miejscowości B. Bezspornym jest, że budynek stanowi w połowie współwłasność skarżącej oraz J. S. Oprócz tego domu L. B. jest właścicielką mieszkania położonego w W. przy ul. [...], w którym mieszka i gdzie jest zameldowana na stałe.
Ta ostania okoliczność ma w ocenie Sądu istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Dzięki posiadaniu tego lokalu bowiem, skarżąca nie została pozbawiona schronienia, gdyż może zamieszkiwać w lokalu w W., do którego ma tytuł prawny. W tej sytuacji drugorzędnego znaczenia nabiera okoliczność, czy skarżąca stale przebywała, czy tylko pomieszkiwała w B.. Bez względu na cele, jakim służył zalany w wyniku powodzi budynek w B., skarżąca nie pozostała bez możliwości godnego zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowych.
Należy zgodzić się z interpretacją przyjętą przez organ, że środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym powodzią i rozdysponowane w oparciu o art. 40 ustawy o pomocy społecznej, winny zostać kierowane przede wszystkim do tych rodzin, które zostały pozbawione lokalu, w którym koncentrowało się ich życie i nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, w którym mogą mieszkać na czas usuwania skutków powodzi.
Sąd nie zgadza się z zarzutem opartym na twierdzeniu, że pomimo posiadania innego miejsca schronienia zasiłek powodziowy powinien skarżącej przysługiwać, gdyż jego przyznanie nie jest uzależnione od wystąpienia niezbędnej potrzeby bytowej.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 40 ustawy o pomocy społecznej, a nie pisma naczelnych organów administracji państwowej, będące jedynie proponowaną interpretacją tego przepisu, którą należy rozważyć w zależności od stanu faktycznego danej sprawy.
W skardze kasacyjnej L. B., na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 – dalej powoływana jako P.p.s.a.), zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a. w związku z art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), poprzez uznanie, że nie doszło do przekroczenia uznania administracyjnego przez organ I i II instancji.
Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) P.p.s.a. i 151 P.p.s.a w związku z art. 7, art. 77, art. 80,art. 107 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, podczas gdy Sąd uznał, iż organy administracyjne obu instancji należycie przeprowadziły postępowanie administracyjne, prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy oraz trafnie zastosowały przepis art. 40 ustawy o pomocy społecznej.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Sąd pierwszej instancji, pomijając znaczenie pism naczelnych organów administracji państwowej, w ogóle nie wziął pod uwagę faktu, iż to właśnie wytyczne zawarte w tych właśnie pismach określiły zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy zasiłków w związku z powodzią z maja i czerwca 2010 r. Nałożyły jednocześnie na organy administracji, przyznające te zasiłki, określone obowiązki i wiążącą wykładnię przepisów ustawy o pomocy społecznej w odniesieniu do sytuacji, jaką była klęska powodzi i zniszczenia mienia mieszkańców terenów objętych klęską żywiołową.
Skarżąca podniosła, że w uchwale Rady Ministrów z dnia 25 maja 2010 r. w sprawie udzielenia pomocy społecznej osobom lub rodzinom poszkodowanym przez powódź w maju 2010 r. przyjęto, iż obowiązują uproszczone procedury rozpatrywania wniosków i przyznawania pomocy. Z pisma Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 maja 2010 r. nie wynika, ażeby pracownicy pomocy społecznej przy procedurze przyznawania zasiłku brali pod uwagę fakt posiadania czy nie posiadania innych nieruchomości, czy środków do życia.
W ocenie skarżącej organ administracji wybiórczo czuje się zawiązany wytycznymi Ministra i Wojewody Mazowieckiego, bowiem przyjmuje za prawidłowe i konieczne uproszczone zasady przyjmowania wniosków, nakazuje pominięcie kryterium dochodowego oraz weryfikowania sytuacji życiowej wnioskodawcy w oparciu jedynie o część IV kwestionariusza wywiadu rodzinnego środowiskowego, a nie akceptuje przyjętych przez Rząd celów tych zasiłków i ogólnej idei ich przyznawania w sytuacji wypadku losowego. Stanowi to, zdaniem skarżącej, naruszenie przez organ art. 8 k.p.a., bowiem działania organów I i II instancji nie tylko nie pogłębiają zaufania obywateli do organów Państwa, a wręcz je osłabiają, gdyż u obywateli powstaje wrażenie, że deklaracje i zapewnienia rządu nie mają żadnego znaczenia, a tym bardziej dalszego odniesienia do działań podległych państwu struktur.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku wniosło o jej oddalenie. Organ w całości podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Autorka skargi kasacyjnej formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół wykładni art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem zasiłek celowy może być przyznany osobie, która poniosła straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Świadczenia w tej formie realizowane są przez gminy jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Nadto dla otrzymania przedmiotowej formy pomocy osoba lub rodzina ubiegająca się o tę formę pomocy nie musi legitymować się spełnianiem kryterium dochodowym uprawniającym do otrzymywania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w niniejszej sprawie jest okolicznością niesporną, że budynek mieszkalny położony w B., którego współwłaścicielką jest skarżąca, został dwukrotnie zalany w wyniku powodzi, jaka miała miejsce w maju i czerwcu 2010 r. Pomieszczenia budynku zostały zalane w piwnicy do stropu, w parterze ok. 0,8 m. Rzeczoznawca wycenił wartość zakresu robót w budynku na kwotę 57.703 zł. Bezspornym jest, że budynek stanowi w połowie współwłasność skarżącej. Oprócz tego domu skarżąca jest właścicielką mieszkania położonego w W., w którym mieszka i gdzie jest zameldowana na stałe. Ta ostania okoliczność ma w ocenie Sądu istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Dzięki posiadaniu tego lokalu skarżąca nie została pozbawiona schronienia, gdyż może zamieszkiwać w lokalu w W., do którego ma tytuł prawny. W tej sytuacji drugorzędnego znaczenia nabiera okoliczność, czy skarżąca stale przebywała, czy tylko pomieszkiwała w B.. Bez względu na cele, jakim służył zalany w wyniku powodzi budynek w B., skarżąca nie pozostała bez możliwości godnego zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowych.
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko i argumentację Sądu pierwszej instancji, który ocenił, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Niewątpliwie decyzja administracyjna wydawana w przedmiocie regulowanym art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, co wpływa na zakres i sposób kontroli dokonywanej przez sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ocenie sądu podlega bowiem jedynie poprawność postępowania wyjaśniającego, a w szczególności to, czy rozstrzygnięcie podjęte zostało zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, czy wydano je w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Nie podlega natomiast ocenie sądowej samo rozstrzygnięcie, jako wynik wyboru jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia.
Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych w art. 7 k.p.a. Organ administracji publicznej podejmuje bowiem wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Istotną jest zatem ocena, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy wydając decyzję o odmowie przyznania skarżącej zasiłku celowego w związku z powodzią, nie naruszyły zasady określonej w art. 7 k.p.a.
Niewątpliwie ocena, czy przy podejmowaniu decyzji w sprawie przyznania zasiłku celowego na remont domu zniszczonego w wyniku powodzi, doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 k.p.a. Wskazać należy, że zarówno pojęcia interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Ustawodawca w art. 7 k.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem obywateli.
Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) przyjął, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej."
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko i argumentację Sądu pierwszej instancji, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego odmawiając skarżącej przyznania pomocy z budżetu państwa na remont zniszczonego w wyniku powodzi domu. Sąd pierwszej instancji zasadnie ocenił, że organy orzekające w sprawie prawidłowo oceniły stan faktyczny i właściwie zastosowały art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Uszkodzenia, w wyniku powodzi, budynku skarżącej nie skutkowały ograniczeniem możliwości zaspokajania koniecznej potrzeby życiowej, albowiem miała ona zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w innym miejscu – W. Oznacza to, że skarżąca ubiega się w istocie pozyskanie środków z pomocy społecznej na remont domu, w którym na co dzień nie zamieszkuje.
Ponadto trzeba zwrócić uwagę, że skarżąca jest współwłaścicielką domu w B., zaś z materiału aktowego nie wynika, jakie jest stanowisko w kwestii remontu budynku drugiego współwłaściciela (czy również ubiegał się o przyznanie pomocy z budżetu państwa).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, na gruncie uznania administracyjnego, zasadnie przyjął, że ze środków budżetu państwa pomocy na remont udzielać należy udzielać osobom, które doznały strat na skutek powodzi w budynkach lub lokalach mieszkalnych stanowiących ich jedyne miejsca zamieszkania (w którym faktycznie mieszkają i prowadzą gospodarstwo domowe), takie kryterium jest prawnie dopuszczalne i mieści się w granicach uznania administracyjnego. Nie jest ono dyskryminujące, ani tym bardziej dowolne, ponieważ przyjęto założenie, że pomoc udzielana będzie osobom najbardziej potrzebującym, które na skutek powodzi doznały strat uniemożliwiających, albo znacznie utrudniających zaspokojenie jednej z zasadniczych potrzeb życiowych, jaką jest miejsce zamieszkania. Nie jest bowiem zadaniem pomocy społecznej zaspokojenie każdej zgłoszonej potrzeby, lecz pomocą przyznawaną na cel, o jakim mowa w powołanych wyżej przepisach ustawy.
Rozstrzygnięcie organów orzekających w sprawie, zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, jest również zgodne ze stanowiskiem i wytycznymi naczelnych organów administracji państwowej. Jak wskazał Prezes Rady Ministrów: "Każda rodzina lub właściciel domu lub mieszkania może otrzymać do 20 tys. zł na remont, bez potrzeby oceny rzeczoznawcy. Natomiast wszystkie rodziny, których domy lub mieszkania zostały zalane i szkody przekraczają 20 tys. zł, nie otrzymają tego typu pomocy, ale w oparciu o werdykt rzeczoznawcy, mogą ubiegać się o wsparcie do 100 tys."
Zatem w świetle kontekstu normatywnego (powszechnie i wewnętrznie obowiązującego), przyjęte kryteria udzielania pomocy w formie wsparcia finansowego remontów zalanych domów, ograniczające pomoc tylko do budynku, w którym dana osoba stale zamieszkuje, są zgodne z literą i celem prawa. Świadczy o tym, że nie można skutecznie zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego.
Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę oddalił, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.