Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 2216/16, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę J. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby. Na mocy tej decyzji zwolniono rachmistrza J. S. ze służby w Izbie Celnej w S. Powołano się na art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. 2015, poz. 990 ze zm.), dalej zwanej "ustawą o Służbie Celnej".
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył J. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zarzucono w niej "istotne uchybienia proceduralne mogące mieć wpływ na treść wyroku w postaci obrazy przepisu art. 1 p. 1, 2 i 3 p. 1 PPSA oraz art. 141 p. 4 PPSA" poprzez niewłaściwą kontrolę administracji publicznej i przez to zaakceptowanie wadliwych ustaleń faktycznych organów celnych, że dalsze pozostawanie skarżącego w służbie nie gwarantowało należytego wykonywania obowiązków służbowych oraz, że dobro Służby Celnej wymagało zwolnienia go, a ponadto zaakceptowanie wadliwych wyliczeń organów administracji co do czasu nieobecności skarżącego na służbie".
Ponadto - ze względów "tzw. ostrożności procesowej oraz dla wykazania wadliwości zaskarżonego wyroku" - podniesiono zarzut rażącej obrazy prawa materialnego w postaci "art. 105 ust. 9" (powinno być: "art. 105 ust. 1 pkt 9") ustawy o Służbie Celnej poprzez niewłaściwą jego wykładnię i przyjęcie, że przepis ten w ogóle można zastosować do stanu faktycznego związanego z absencją chorobową funkcjonariusza celnego w sytuacji, gdy zwolnienie funkcjonariusza w związku z nieobecnością w pracy reguluje przepis art. 105 pkt. 6 (powinno być: "art. 105 ust. 1 pkt 6") ustawy o Służbie Celnej. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że wymienione w tym ostatnim przepisie przesłanki, w sprawie nie zaszły.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano stanowisko Sądu pierwszej instancji odnoszące się do braku gwarancji należytego wykonywania obowiązków przez skarżącego w razie dalszego pozostawania w służbie. Podniesiono, że stwierdzenie Sądu, iż ciężko jest z pozycji osoby niepełniącej służby nadążać za zmianami przepisów prawa i praktykami i stąd skarżący miałby problem z powrotem do pełnej i efektywnej pracy, jest czysto hipotetyczne. Wskazano, że funkcjonariusz szkoli się całe życie i nawet, jeśli były jakieś zmiany, to skarżący nie miałby żadnych problemów z ich zastosowaniem w praktyce.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej błędne jest założenie organów celnych oraz Sądu pierwszej instancji, że to z powodu nieobecności skarżącego, referat, w którym pracował, miał braki kadrowe. Wielu funkcjonariuszy przebywało bowiem wówczas na zwolnieniach i to nie skarżący był głównym powodem problemów kadrowych jednostki, gdzie pełnił służbę.
Ponadto wskazano na wprowadzający w błąd sposób wyliczenia okresu nieobecności skarżącego na służbie. Wyjaśniono, że organy podały łączną liczbę dni zwolnienia, ale nie określiły, ile dokładnie dni służby przypadało na ten okres, co powodowało wrażenie faktycznie większej nieobecności skarżącego na służbie niż w rzeczywistości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania, która jednak w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Rozpoznana w tak zakreślonych granicach skarga kasacyjna J. S. okazała się niezasadna.
Odpowiadając na pierwszy z zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę uznał, że nie może on odnieść zamierzonego skutku. W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że przy sporządzaniu tego zarzutu nie dochowano niezbędnej precyzji i staranności. Sądowi pierwszej instancji wytknięto bowiem między innymi obrazę "przepisu art. 1 p. 1, 2 i 3 p. 1" p.p.s.a. Przy takim sformułowaniu zarzutu nie wiadomo, czy autorowi skargi kasacyjnej chodziło o trzy jednostki redakcyjne art. 1 p.p.s.a. (prawdopodobnie skrót "p" oznaczać ma paragraf), czy też jego zarzut miał obejmować art. 1 § 1, art. 2 i art. 3 tej ustawy. Podkreślić przy tym należy, że art. 1 p.p.s.a. ma jednolitą strukturę, nie dzieli się więc na żadne mniejsze jednostki redakcyjne.
Powyższy zarzut został nie tylko błędnie zredagowany i błędnie uzasadniony, ale także jest chybiony pod względem merytorycznym. Art. 1 p.p.s.a. stanowi, że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie przed sądami administracyjnymi w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. W myśl art. 2 p.p.s.a. do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne. Natomiast zgodnie z art. 3 § 1 tej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. O naruszeniu tych przepisów można mówić w sytuacji, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akty lub czynności nieobjęte jego kognicją), ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane.
Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała. Zaskarżony wyrok został wydany po rozpatrzeniu skargi J. S. na decyzję Szefa Służby Celnej w przedmiocie zwolnienia go ze służby. WSA w Warszawie przeprowadził kontrolę aktu objętego zakresem jego właściwości. Po zbadaniu legalności działalności organu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, czyli zastosował jeden z środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreślić należy, że nie można dopatrywać się naruszenia powołanych przepisów w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne jak i niekorzystne dla skarżącego, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej (por. wyrok NSA z 29 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1983/13).
Zamierzonego skutku nie może również odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jest to przepis o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko zawarte w uchwale siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09. Zgodnie z nim dopuszczalne jest kwestionowanie ustaleń faktycznych zarzutem naruszenia cytowanego przepisu tylko w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Inna jest natomiast sytuacja, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego. Wówczas przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne.
Dodać warto, że pogląd ten został podzielony w aktualnym wydaniu powoływanego przez autora skargi kasacyjnej komentarza do p.p.s.a. (k. 56 akt sądowych), w którym wskazano, że przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. M. Niezgódka-Medek, Art. 174 [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII. Wolters Kluwer Polska, 2018, teza 20). W wyroku NSA z 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13 wyjaśniono, że aby zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. mógł stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Zdaniem Sądu orzeczenie sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu.
W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną jej oddalenia. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Zaś okoliczność, że stanowisko Sądu jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu nie może sprowadzać się do zarzutu uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Na marginesie jedynie można wskazać, że Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował podaną przez organy łączną liczbę dni, w których skarżący kasacyjnie był nieobecny na służbie. Przedstawione w formie tabelarycznej ustalenia organu pierwszej instancji w tym zakresie są jasne, zrozumiałe i precyzyjne. Nie sposób podzielić argumentów skarżącego kasacyjnie, że sposób ich przedstawienia wprowadza w błąd, ponieważ podano łączną liczbę dni zwolnienia lekarskiego, a nie liczbę dni służby przypadającą na ten okres. Trafnie odniósł się do tych argumentów Sąd pierwszej instancji, wskazując, że: "decyzja organu pierwszej instancji w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje ilość dni zwolnienia lekarskiego w badanym okresie od 1.01.2014 r. do 31.03.2016 r., tj. 342 dni, ale także ilość dni zwolnienia bez dni ustawowo wolnych od pracy (239 dni za wskazany okres). Wyliczenie procentowe absencji w badanym okresie, czego także dokonał organ, a która to wartość jest kwestionowana przez skarżącego, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w tej sprawie."
Ponadto Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował stanowisko organów administracji dotyczące dezaktualizacji wiedzy zawodowej skarżącego kasacyjnie. Nie ulega wątpliwości, że tak długotrwała absencja w służbie powoduje, że nabyte przez skarżącego kasacyjnie wieloletnie doświadczenie i wiedza tracą aktualność, zwłaszcza wobec nieustannych nowelizacji przepisów prawa dotyczących działalności Służby Celnej oraz coraz szybszego postępu technicznego. Powyższe okoliczności, oparte na wiedzy i doświadczeniu życiowym, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, nie wymagały przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z 2.10.2018 r. sygn. akt I OSK 658/17).
Nie sposób podzielić argumentacji skarżącego kasacyjnie, że powyższe stanowisko jest błędne, gdyż uzupełnia on swoją wiedzę również w czasie nieobecności na służbie. Nie można uznać tego za wystarczające, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że skarżący nie ma wówczas dostępu do specjalistycznych systemów informatycznych udostępnianych funkcjonariuszom przez organ, jak również dostępu do treści wewnętrznych aktów prawnych, procedur czy wytycznych. Nie ma też możliwości doskonalenia się w trakcie organizowanych cyklicznie szkoleń specjalistycznych między innymi z zakresu taktyki i techniki interwencyjnej, strzeleckich, z zakresu obsługi akceleratora RTG. Zaliczenie ich jest zaś konieczne do prawidłowej realizacji zadań w komórce organizacyjnej, w której służył skarżący kasacyjnie. Dodać wypada, że do okoliczności tych, powołanych przez organy w obu decyzjach, skarżący kasacyjnie się nie odniósł.
Ustosunkowując się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę uznał go za niezasadny. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku zaistnienia innej, niż określone w pkt 1-8, ważnej przyczyny, jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności gdy wymaga tego dobro Służby Celnej lub gdy nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych: zwolnienie funkcjonariusza ze służby może nastąpić w tym przypadku po zasięgnięciu opinii związku zawodowego funkcjonariuszy.
W ślad za Sądem pierwszej instancji podkreślić wypada, że cytowany przepis zawiera zwroty o dużym stopniu niedookreśloności ("inna ważna przyczyna", "dobro służby"), które nadają się do elastycznego stosowania w praktyce i stwarzają właściwym organom szeroki zakres władzy dyskrecjonalnej. Mimo że ustawa o Służbie Celnej nie definiuje tych pojęć, to nie może ulegać wątpliwości, że przy odczytywaniu ich treści należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów, które regulują zadania i cele omawianej formacji oraz szczególny status funkcjonariuszy Służby Celnej. Pojęcia "ważna przyczyna" i "dobro służby" należy zatem utożsamiać z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji przez Służbę Celną niezwykle ważnych dla Polski oraz Wspólnoty Europejskiej zadań, wynikających przede wszystkim z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej.
Przepis ten mógł znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, że organy wykazały ziszczenie się wymienionych w nim przesłanek. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej organy powołały się nie tylko na długotrwałe przebywanie na zwolnieniu lekarskim. Wymieniono też inne czynniki.
Po pierwsze powołano się na negatywne dla dobra Służby Celnej konsekwencje przedłużającej się nieobecności skarżącego na służbie, tj. dezorganizację pracy w jednostce, w której służył (Referacie - Grupie Mobilnej w S. Wydziału Zwalczania Przestępczości Izby Celnej w S.), w tym blokowanie etatu i konieczność obciążenia innych funkcjonariuszy dodatkowymi obowiązkami oraz pracą w godzinach nadliczbowych, a także dezaktualizację jego wiedzy i doświadczenia. Wskazano, że konieczność znajdowania zastępstw za J. S. stwarzała istotne problemy organizacyjne ze względu na to, że był operatorem skanera RTG i posiadał specjalistyczne uprawnienia nadane przez Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki. W tej sytuacji niezbędne było znalezienie funkcjonariusza z takimi samymi uprawnieniami, często z innych zespołów kontrolnych. Powodowało to dodatkowe trudności organizacyjne.
Podkreślić trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że skutki, jakie długotrwałe i powtarzające się absencje chorobowe funkcjonariusza wywierają dla sprawnego funkcjonowania administracji celnej i prawidłowego wykonywania przez nią zadań ustawowych, mogą uzasadniać rozwiązanie z celnikiem stosunku służbowego na podstawie art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej z uwagi na brak gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych oraz dobro służby. Wykonywanie powierzonych tej formacji zadań - przy powszechnie znanych problemach kadrowych i finansowych Służby Celnej - wymaga bowiem sprawnej organizacji wszystkich jednostek administracji celnej oraz efektywnego wykorzystania wszystkich przydzielonych im etatów. Długotrwałe i częste nieobecności funkcjonariuszy na służbie mogą negatywnie odbijać się na terminowości i efektywności realizowanych przez nich zadań (por. np. wyroki NSA z dnia 22 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2774/15, z dnia 17 maja 2012r. sygn. akt I OSK 2163/12, z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1983/13, z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 106/14). Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w pełni podziela.
Nie może mieć znaczenia powoływany przez skarżącego kasacyjnie fakt, że w spornym okresie także inni funkcjonariusze nie pełnili służby z powodu choroby. Przede wszystkim sytuacja innych celników w niniejszej sprawie nie może być w ogóle rozważana. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że nie wymaga przeprowadzenia dowodów stwierdzenie, że w interesie każdej komórki organizacyjnej Służby Celnej jest efektywne zagospodarowanie każdego etatu oraz wykorzystanie przydzielonych środków finansowych przede wszystkim na wynagrodzenia dla funkcjonariuszy, którzy przyczyniają się do realizacji zadań formacji. Oczywistym ponadto jest, że zadania zaplanowane poprzednio dla większej liczby funkcjonariuszy, w razie nieobecności chociażby jednego z nich, muszą być rozłożone na pozostałe osoby, oraz że absencja każdego celnika wymusza zmiany organizacyjne i zakłóca funkcjonowanie macierzystej jednostki (por. np. wyrok NSA z 3 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 632/14).
Po drugie wskazano, że Prokuratura Rejonowa [...] w S. w dniu 27 kwietnia 2016 r. wszczęła przeciwko J. S. dochodzenie, uznając go za osobę podejrzaną o to, że [...] lutego 2016 r. w miejscowości P. na drodze osiedlowej prowadził w ruchu lądowym pojazd mechaniczny znajdując się w stanie nietrzeźwości, tj. o czyn z art. 178a § 1 kodeksu karnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę waga i rodzaj zarzucanego skarżącemu czynu dają podstawy do powzięcia wątpliwości co do dochowania przez niego wymogu nieposzlakowanej opinii niezbędnej do dalszego pełnienia służby w omawianej formacji. Dobro Służby Celnej wymaga zaś, aby w gronie funkcjonariuszy celnych znajdowały się osoby wolne od jakichkolwiek podejrzeń, czemu ustawodawca dał wyraz w art. 76 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, ustanawiając warunek, aby funkcjonariusze tworzący tę służbę mieli nieposzlakowaną opinię (por. np. wyrok NSA z 27 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1457/12).
Organy administracji zwalniając skarżącego ze służby, z oczywistych względów nie zastosowały art. 105 ust. 1 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej, ponieważ okres jego nieobecności w służbie z powodu choroby, wynosił mniej niż rok. Natomiast kumulacja wszystkich powyżej wymienionych okoliczności pozwoliła na zastosowanie w niniejszej sprawie cytowanego art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, iż organy udowodniły, że w sprawie zaistniała inna ważna przyczyna, o której mowa w tym przepisie, a pozostawanie w służbie przez skarżącego nie gwarantuje należytego wykonywania przez niego obowiązków służbowych. Wykazały, że dobro Służby Celnej wymaga zwolnienia skarżącego z tego powodu.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.