Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 grudnia 2019 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r. o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...], w obrębie [...], Dz. [...], ozn. jako działka nr [...], o pow. 0,0355 ha, oraz prawa własności urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie.
Sąd I instancji zgodził się z organami, że mimo spełnienia określonych w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2014 r. poz. 160, dalej: ustawa), należało odmówić Spółce uwłaszczenia z uwagi na okoliczność, która nie jest kwestionowana, że przedmiotowa nieruchomość była w dniu 5 grudnia 1990 r. i jest obecnie zajęta pod drogę publiczną – ul. [...] (dawniej: ul. [...]). Ulica ta na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. Nr 30, poz. 151) została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich.
Zgodnie zaś z art. 21 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222) w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r. zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne sprawują właściwe organy drogowe. Zarząd ten wynika zatem z mocy ustawy. Niemożliwe jest w związku z powyższym stwierdzenie nabycia prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości przez skarżącą Spółkę.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...] S.A. z siedzibą w [...], reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 34 w zw. z art. 37c ustawy, przez błędną wykładnię, bowiem art. 34 ust. 1 ustawy wymaga jedynie, aby nieruchomość, o uwłaszczenie której występuje PKP, była w posiadaniu tego podmiotu, podczas gdy Sąd przyjął, iż konieczny był tytuł własności Skarbu Państwa na dzień 5 grudnia 1990 r. “Jednak z takim rozumieniem tego przepisu, jaki przedstawia skarżąca PKP w całym postępowaniu, nie można się zgodzić."
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj. art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez nieuwzględnienie, że grunty, które w dniu wejścia w życie tej ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...] i przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa;
- 3. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- a. art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;
- b. art. 80 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał procesowy.
Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Pismem z 5 lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro zaś w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie odpowiadają w pełni wymogom określonym w art. 176 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany został już pogląd, iż z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku sądu pierwszej instancji wynika, że jej podstawą powinno być naruszenie przepisów postępowania przed sądem administracyjnym tj. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej wskazują na naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. bez powiązania z przepisami ustawy p.p.s.a. Co więcej, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie odniósł powyższych zarzutów do wadliwości postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji, bądź przyjętego przezeń poglądu. Z tych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły posłużyć skutecznemu wyprowadzeniu zawartych w niej twierdzeń o wadliwości zaskarżonego wyroku.
Odmawiając następnie słuszności wyprowadzonym w skardze kasacyjnej zarzutom naruszenia prawa materialnego, zauważyć trzeba, że brak uzasadnienia dla zarzutu naruszenia art. 34 w zw. z art. 37c ustawy wynika z dwóch przyczyn. Pierwsza z nich ma charakter formalny. Otóż przywołany w omawianej podstawie skargi kasacyjnej art. 37c ustawy nie istnieje, jak też nie istniał wcześniej. Nie mógł tym samym stanowić przedmiotu rozważań, jak i zostać naruszony przez Sąd I instancji. Niezależnie od powyższej wadliwości, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 34 ustawy podkreślić należy, że przepis ten w ust. 1 przyjmuje, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...].
W ust. 3 przewidziano, że budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością [...]. Istotną regulację dla poczynienia dalszych rozważań w niniejszej sprawie zawiera ust. 4, w myśl którego nabycie praw, o których mowa w ust. 1 i ust. 3, nie może naruszać praw osób trzecich. Zauważyć bowiem trzeba, że w stanie faktycznym tej sprawy, na nieruchomości objętej wnioskiem bezpośrednio zlokalizowana jest droga publiczna, która istniała też we wskazanej dacie. Prawo własności tej nieruchomości przysługuje Skarbowi Państwa, który został ujawniony w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości przez Sąd Rejonowy w [...]. Natomiast nad tą nieruchomością, przez wiadukt kolejowy została poprowadzona linia kolejowa.
W świetle powyższego sam – wynikający z przedłożonych dokumentów - fakt posiadania nieruchomości przez [...] S.A. nie mógł stanowić wystarczającej podstawy dla zaistnienia przesłanek ustalonych art. 34 ustawy. Zauważyć bowiem trzeba, że organ badając czy grunty będące własnością Skarbu Państwa znajdowały się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...] S.A. ma obowiązek ustalić także, czy w dacie wejścia w życie ustawy istniały prawa osób trzecich stojące na przeszkodzie uwłaszczeniu wnioskodawcy. Mając na uwadze, iż w tej dacie przedmiotowy grunt zajęty był pod drogę publiczną (drogę wojewódzką, obecnie – drogę powiatową) należało uwzględnić, że zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych z drogi takiej korzystać może każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych, zaś zgodnie z art. 19 ust. 5 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 października 2000 r., w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest zarząd miasta.
Jednocześnie art. 232 Kodeksu cywilnego stanowi, że w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Już proste zestawienie ze sobą treści przywołanych wyżej regulacji wyraźnie wskazuje, iż ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu ogranicza inne niż użytkownik wieczysty osoby w prawie do korzystania z danej nieruchomości, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnym prawem do korzystania z drogi publicznej i uniemożliwia zarządcy drogi wykonywanie jego zadań, co pozwala na stwierdzenie, iż ustanowienie użytkowania wieczystego na gruncie stanowiącym drogę publiczną w sposób oczywisty naruszałoby wynikający z art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego “Polskie Koleje Państwowe", wymóg poszanowania przy nabyciu użytkowania wieczystego praw osób trzecich.
Nie sposób również zgodzić się z podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 80 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Przepis ten w ust. 1 stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Jak wyjaśniono powyżej, na co również zwrócił uwagę Sąd I instancji, w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego “[...]", istotna jest kwestia posiadania gruntu przez [...] S.A. w określonej dacie a nie kwestia zarządu. Istnienie takiego tytułu (prawa zarządu nieruchomością) nie jest warunkiem uwłaszczenia osoby prawnej w omawianym trybie.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, zaskarżony zaś wyrok odpowiadał prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.