Postanowienie NSA z 28 lutego 2008 r., I OSK 244/07

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 28 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 805/06

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz – spr., Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz, Anna Łukaszewska – Macioch
Kamil Wertyński protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego postanawia: odrzucić skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 805/06, oddalił skargę W. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] nr [...], w przedmiocie zmiany decyzji o opróżnieniu zajmowanego lokalu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia organów, treść wydanych decyzji oraz własną ocenę ich legalności stwierdzając, co następuje:

W. K., funkcjonariusz MO decyzją Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych z [...] stycznia 1987 r. otrzymał przydział lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w P., składającego się z 4 izb o pow. użytkowej [...] m2. Za korzystanie z lokalu nie płacił w związku z czym prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w S. z [...] stycznia 2000 r. [...], zasądzono od niego zaległe świadczenie czynszowe w łącznej kwocie 13.301,98 zł wraz z ustawowymi odsetkami od 15 listopada 1999 r..

Komendant Powiatowy Policji decyzją z [...] nr [...], wezwał W. K. do opróżnienia zajmowanego lokalu z powodu nieuiszczania należności czynszowych, do których opłacania zobowiązują funkcjonariuszy przepisy zarządzenia MSWiA.

Decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...], który nie uwzględnił odwołania W. K.. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, wyrokiem z 4 czerwca 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 1415-1416/00 – oddalił skargę.

W. K. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. o zmianę decyzji ostatecznej z [...] w trybie art. 154 k.p.a. Zdaniem wnioskodawcy w jego sprawie winny mieć zastosowanie przepisy § 3 pkt 4 oraz § 6 i 7 rozporządzenia MSW z 30 marca 1995 r. w sprawie wysokości funduszu socjalnego i zasad korzystania ze świadczeń socjalnych (Dz. U. Nr 38, poz. 193 ze zm.) oraz art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (Dz. U. Nr 8, poz. 67).

Komendant Wojewódzki Policji w Ł. decyzją z [...], na podstawie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. odmówił zmiany decyzji. W uzasadnieniu organ przytoczył podane wyżej okoliczności niewywiązywania się z obowiązku płacenia czynszu oraz stwierdził, że powołane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych zapewnia osobom uprawnionym, w tym emerytom policyjnym, do których należy skarżący prawo do świadczeń socjalnych, lecz wśród nich nie wymienia opłacania za emeryta czynszu z tytułu użytkowania lokalu mieszkalnego. Przepis art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji również nie ma zastosowania, bowiem organ zrealizował prawo strony do lokalu.

Artykuł 154 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość zmiany lub uchylenia w każdym czasie decyzji ostatecznej, jeżeli przemawia za tym słuszny interes społeczny lub słuszny interes strony, zaś skarżący wywodzi, że naruszono jego interes polegający na odebraniu mu prawa do lokalu mieszkalnego. W ocenie organu na słuszny interes strony nie wskazuje jego subiektywna ocena, lecz interes godny ochrony, niestojący w sprzeczności z prawem, ani z zasadami współżycia społecznego i musi być on ustalony w konkretnej sprawie, z indywidualizowaną treścią wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego. Po stronie skarżącego, zgodnie z prawem obowiązującym w dacie wydania decyzji i aktualnie art. 13 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. – Prawo lokalowe (Dz. U. z 1987 r. Nr 30, poz. 105 ze zm.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787) oraz art. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.), spoczywał i nadal spoczywa prawny obowiązek opłacania co miesiąc czynszu. Natomiast skarżący zaprzestał regulowania tej powinności, stosownie do treści § 8 ust. 1 pkt 8 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (M.P. Nr 76, poz. 709), decyzje o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydawało się w razie nieuiszczenia czynszu i opłat eksploatacyjnych przez sześć pełnych okresów płatności. Wobec powyższego interes skarżącego sprowadzający się do tego, żeby z jednej strony zajmował lokal mieszkalny, a z drugiej odmawiał należnych za niego opłat, nie może być uznany za godny ochrony, bowiem postawa skarżącego jest sprzeczna z prawem i zasadami współżycia społecznego. Reasumując, w przedmiotowej sprawie – w ocenie organu – nie występuje przesłanka słusznego interesu strony.

Komendant Główny Policji decyzją z dnia 13 marca 2006 r. nr 20/2006, wydaną po rozpatrzeniu odwołania W. K., na podstawie art. 138n § 1 pkt 1 w zw. z art. 154 1 k.p.a. oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2002 r. Dz. U. Nr 7, poz. 58 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z 27 stycznia 1996 r. W uzasadnieniu – poza argumentami przedstawionymi już przez organ pierwszej instancji – podał, że korzystanie z uprawnień w sposób niezgodny z prawem narusza interes społeczny, jak i powoduje, że interes naruszającego nie może być uznany za słuszny. Natomiast powołanie się przez skarżącego na przepisy wskazanych w odwołaniu rozporządzeń uznać należy za bezzasadne, ponieważ nie mają one związku z postępowaniem administracyjnym mającym na celu wzruszenie decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, W. K. nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzją wnosząc o ich uchylenie i zarzucając im naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu zaś powołał się na dotychczasowe argumenty.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest rozstrzygnięcie sprawy pod kątem weryfikacji decyzji ostatecznej, gdzie muszą być spełnione łącznie ponadto dwie przesłanki, a mianowicie decyzja nie może tworzyć dla skarżącego praw oraz za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ponadto decyzja owa ma charakter uznania administracyjnego, na co wskazuje słowo "może".

Analizując przedmiotową sprawę, Sąd nie dopatrzył się przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego, który w sposób wnikliwy rozpatrzył sporną kwestię i jej rozstrzygnięcie uzasadnił dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Nie budzi bowiem wątpliwości, że skarżący zaprzestał płacenia czynszu za lokal mieszkalny zajmowany w P. przy ul. [...] i zaległości te wynoszą 13.301,98 zł wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 15 listopada 1999 r. Bezsporne również jest, że Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wyrokiem z dnia 4 czerwca 2004 r. sygn. akt II SA/Łd 1415-1416/00, oddalił skargę skarżącego na ostateczną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] nr [...], na mocy której wezwano wymienionego do opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwagi na nieopłacenie czynszu.

Sąd zaaprobował stanowisko organu, że za zmianą decyzji nie przemawia słuszny interes społeczny. Na skarżącym spoczywa, tak jak na każdym policjancie, w tym również na emerycie policyjnym, obowiązek uiszczania czynszu za zajmowany lokal mieszkalny. Realizacja przez organ powinności zapewnienia policjantowi lokalu mieszkalnego i która to powinność została przez organ zrealizowana, nie oznacza, że zajmujący ten lokal nie musi się wywiązywać z obowiązku świadczeń czynszowych. Fakt zaprzestania opłacania przez skarżącego czynszu za zajmowany lokal mieszkalny nie da się pogodzić – w ocenie Sądu – ze słusznym interesem społecznym. Postawa skarżącego bowiem nie jest godna ochrony, ponieważ stoi w sprzeczności z prawem.

Skarżący nie wykazał, że nie jest możliwe opłacanie przez niego czynszu, a nawet gdyby tak było to winien wykorzystać dostępne środki w celu uzyskania pomocy socjalnej, czego nie uczynił.

Sąd podzielił stanowisko organów, że powołane przez skarżącego przepisy rozporządzenia MSWiA z 9 września 2004 r. nie dają możliwości zrealizowania żądania skarżącego w ramach tej sprawy, bowiem dotyczą one funduszu socjalnego emerytów Policji.

Z tych względów Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konwencji i Konstytucji RP zaś skargę oddalił na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. K., reprezentowany przez radcę prawnego S. M. ustanowionego z urzędu i zaskarżając wyrok w całości, skargę kasacyjną oparł na obu podstawach z art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwana dalej ustawa P.p.s.a) zarzucając:

• naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 154 § 1 k.p.a., polegającą na przyjęciu, że interes społeczny lub słuszny interes strony są wykluczone w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany nie realizuje wymagalnych zobowiązań finansowych;
• naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 75 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegającą na pominięciu obowiązku organów władz publicznych (w tym sądów) do prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokajaniu potrzeb obywateli, w szczególności przeciwdziałaniu bezdomności;
• naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji w sytuacji zaniechania przez ten organ wszechstronnego zbadania wszystkich okoliczności stanu faktycznego i braku wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna domaga się przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu i zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wywodzi, że gdyby przyjąć za prawidłowe stanowisko Sądu, to żadna decyzja nie mogłaby być uchylona lub zmieniona gdyby jej adresat posiadał zaległość wobec wierzycieli. Należałoby więc zmodyfikować system uchylania decyzji w sprawach podatkowych, czy restrukturyzacyjnych wobec podmiotów nierealizujących wymagalnych zobowiązań podatkowych.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd zignorował wynikający z Konstytucji obowiązek prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb obywateli i przeciwdziałający bezdomności. Sąd wydał wyrok oddalający skargę, mimo że decyzje obu organów zostały wydane bez znajomości realiów sprawy, co narusza art. 7 i 77 k.p.a., co czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Wniesiona skarga kasacyjna nie odpowiada wymaganiom formalnym przewidzianym w art. 176 ustawy P.p.s.a.

W myśl tego przepisu, skarga kasacyjna będąc sformalizowanym pismem procesowym, powinna czynić zadość wymaganiom formalnym przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Jeśli chodzi o pierwszą grupę wymagań przewidzianych dla pisma procesowego, zostały one wymienione w art. 46 i 47 ustawy P.p.s.a., a niespełnienie ich stanowi brak, który w trybie art. 49 tej ustawy może zostać uzupełniony. Wymagania szczególne, które ustawodawca zawarł w art. 176 ustawy P.p.s.a. po słowie "oraz" warunkują dopuszczalność skargi, a ich brak nie podlega sanacji. Wiążę się to z zakresem kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w myśl art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Aby więc Sąd mógł dokonać kontroli instancyjnej, winna być m.in. wskazana podstawa kasacyjna oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia.

Skarga kasacyjna sporządzona w tej sprawie nie zawiera elementu koniecznego do rozpoznania sprawy, tj. wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Brak ten, jako nieusuwalny nie może być uzupełniony w trybie art. 49 ustawy P.p.s.a. Nie czyni zadość wymaganiom z art. 176 ustawy P.p.s.a. zamieszczony w skardze kasacyjnej wniosek "o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu", bowiem przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w świetle art. 185 § 1 ustawy P.p.s.a. jest możliwe dopiero po uchyleniu zaskarżonego orzeczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. postanowienie NSA z 16 marca 2004 r. FSK 209/04 – ONSAiWSA 2004, nr 1, poz.

13. ukształtował się pogląd, że brak jednoznacznego wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenie powoduje, że skarga kasacyjna – jako pozbawiona jednego z koniecznych elementów konstrukcyjnych – jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.

Podzielając powyższy pogląd, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, iż wniesiona skarga kasacyjna nie może być rozpoznana i jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 193 ustawy P.p.s.a.