Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 151/17 (dalej wyrok II SAB/Wa 151/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.R. na bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 7 listopada 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z 7 listopada 2016 r. skierowanym drogą elektroniczną do Zespołu Prasy i informacji Biura Trybunału Konstytucyjnego S.R. (dalej wnioskodawca bądź skarżący) wniósł o udzielenie mu informacji publicznej, dotyczącej szczegółów głosowania w trakcie narady sędziów składu orzekającego przed wydaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 44/16.
W odpowiedzi na ów wniosek, dnia 22 listopada 2016 r. przekazano wnioskodawcy informację, w której odwołano się do treści art. 72 ust. 1 pkt 6 ustawy z 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1157, dalej uTK), który stanowił, że orzeczenie Trybunału zawiera wynik głosowania sędziów. Przytoczono art. 69 ust. 1 uTK wskazując, że orzeczenia zapadają zwykłą większością głosów, oraz że orzeczenie może zapaść większością głosów lub jednogłośnie.
S.R., pismem z 22 listopada 2016 r., przesłanym drogą elektroniczną wskazał, że jego zdaniem, przesłana odpowiedź nie jest odpowiedzią na jego pytanie i ponowił wniosek.
Pismem z 5 grudnia 2016 r., organ podał, że zgodnie z art. 68 ust. 1 uTK, Trybunał wydaje orzeczenie po niejawnej naradzie sędziów składu orzekającego. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu narada obejmuje dyskusję i głosowanie nad mającym zapaść orzeczeniem. W związku z powyższym informacja wnioskowana przez skarżącego nie mogła zostać udostępniona.
Pismem z 6 grudnia 2016 r. (data otrzymania: 7 grudnia 2016 r.), skierowanym do Prezesa Trybunału Konstytucyjnego, S.R. ponowił pytanie przesłane uprzednio drogą elektroniczną, a pismem z 13 stycznia 2017 r. (data otrzymania: 18 stycznia 2017 r.) ponowił wniosek o udostępnienie informacji.
W odpowiedzi z 31 stycznia 2017 r. ponownie podtrzymano stanowisko przekazane wnioskodawcy dnia 5 grudnia 2016 r. Nadto wskazano, że obecnie obowiązująca ustawa z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072, dalej uotpTK), w zakresie tajności narad przewiduje niemal identyczne rozwiązania jak ustawa obowiązująca w dniu 5 grudnia 2016 r. wobec czego wnioskowana informacja nie może zostać udostępniona.
Pismem z 31 stycznia 2016 r. S.R. złożył skargę do WSA w Warszawie, zarzucając Prezesowi Trybunału Konstytucyjnego bezczynność w udzieleniu odpowiedzi na jego wniosek. W skardze wniósł o nakazanie Trybunałowi Konstytucyjnemu, by udzielił mu odpowiedzi na postawione pytanie.
Tego samego dnia tj. 31 stycznia 2017 r. organ skierował pismo do skarżącego ponownie informując, że zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2016 r. i 13 stycznia 2017 r. o Trybunale Konstytucyjnym (obowiązującej w momencie wydania wyroku w interesującej skarżącego sprawie), Trybunał wydaje orzeczenie po niejawnej naradzie sędziów składu orzekającego. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu narada obejmuje dyskusję i glosowanie nad mającym zapaść orzeczeniem. Niemal identyczne brzmienie ma art. 105 uotpTK. W związku z powyższym organ podał, że informacja nie może zostać udostępniona.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumenty zawarte w korespondencji kierowanej do skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.
Sąd I instancji podniósł, że piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86, [uw. 72]).
Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. [36-]37, [uw. 32]). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny obowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.
Na kanwie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej udip) wobec faktu, że pojęcie informacji publicznej nie zostało wyraźnie zdefiniowane (art. 1 i art. 6 udip) rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność odbywa się dwuetapowo.
W pierwszej kolejności należy zdefiniować, zakwalifikować z jakim roszczeniem (żądaniem) strona występuje. A mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. By mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku pod kątem, czy zawiera w sobie żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Kwalifikacji takiej Sąd dokonuje w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwala de facto stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu badania skargi - to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność.
Dwuetapowość spraw o bezczynność w zakresie informacji publicznej przesądza o specyfice tych spraw. Ta specyfika wynika z konieczności dokonania merytorycznej oceny wniosku informacyjnego, kwalifikacji żądania informacyjnego przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej i z przepisami prawa materialnego, którego wnioski dotyczą, które regulują daną materię. Dopiero łączna wykładnia tych przepisów w zestawieniu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozwala na odpowiedź, czy zgłoszone żądanie informacyjne stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 udip.
W myśl art. 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 6 udip wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu. Za takie należy uznać informacje wytwarzane przez władze publiczne, oraz osoby pełniące funkcje publiczne, oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym.
Jedynie wtedy gdy żądanie wnioskodawcy dotyczy informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot będący w jej posiadaniu zobowiązany jest takie informacje udostępnić, według reguł określonych w ustawie. Zatem przed rozstrzygnięciem czy Prezes Trybunału Konstytucyjnego pozostaje w bezczynności należało dokonać kwalifikacji żądania skarżącego przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej i przepisów ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Prezes Trybunału Konstytucyjnego jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 udip.
Wnioskodawca wystąpił o udzielenie mu informacji, dotyczącej szczegółów głosowania w trakcie narady sędziów składu orzekającego przed wydaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 44/16.
Zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy z 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym [obowiązującego] do dnia 19 grudnia 2016 r. oraz obecnie obowiązującego art. 105 ust. 1 ustawy z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, Trybunał wydaje orzeczenie po niejawnej naradzie sędziów składu orzekającego. Ust. 2 [obu powołanych przepisów] ww. ustaw precyzuje (precyzował), że niejawna narada obejmuje m. in. dyskusję i głosowanie nad mającym zapaść orzeczeniem. Ust. 1 oraz 4 następującego artykułu ww. ustaw stanowi (stanowił), że orzeczenie zapada większością głosów, a podpisuje je cały skład orzekający, nie wyłączając sędziego przegłosowanego.
Z przebiegu narady sędziów i głosowania nie sporządza się zatem protokołu lub innego dokumentu w formie pisemnej, gdyż jest ona tajna, przy czym zwolnienie od zachowania w tym względzie tajemnicy jest niedopuszczalne.
Wyrok Trybunału o sygnaturze K 44/16 jest opublikowany na stronie internetowej Trybunału Konstytucyjnego, będącej stroną Biuletynu Informacji Publicznej. Zgodnie z sentencją tego wyroku "orzeczenie zapadło większością głosów".
Odpowiadało to obowiązkowi wynikającemu z art. 72 ust. 1 pkt 6 uTK, zgodnie z którym orzeczenie Trybunału powinno zawierać rozstrzygnięcie Trybunału, tym wynik głosowania sędziów.
Przedmiot informacji publicznej określa art. 6 udip. Co do zasady, informacja publiczna tyczy się zaistniałych już faktów. Winna ona istnieć w formie utrwalonej w chwili złożenia wniosku, a więc odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy, do czynności już dokonanych przez podmiot zobowiązany i tylko w takiej formie może być udostępniona (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Komentarz do art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej).
Dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak by można było w sposób nie budzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej (wyrok NSA z 14.9.2012 r. I OSK 1177/12, Lex 1265660).
Wyrok stanowi niewątpliwie informację publiczną, natomiast samo głosowanie nad wyrokiem informacją publiczną niewątpliwie nie jest. Wyrok jest wynikiem głosowania, z głosowania nad nim nie sporządza się żadnego dokumentu.
Udostępnienie wnioskowanej informacji (szczegółów głosowania) było niemożliwe z uwagi na fakt, że Trybunał Konstytucyjny nie jest w posiadaniu żądanej informacji, a ponadto informacja ta nie posiada waloru informacji publicznej. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, nie można zarzucić Prezesowi Trybunału Konstytucyjnego bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku z 7 listopada 2016 r.
Trudno uznać zarzut bezczynności w rozpoznaniu wniosku bowiem od samego początku skarżący otrzymywał informację w takim zakresie, w jakim było to możliwe. Ponawianie tożsamych zapytań w tej sprawie nie mogło wpłynąć na inny sposób rozpoznania wniosku.
Z bezczynnością organu na gruncie udip mamy do czynienia tylko wtedy gdy organ posiadając określoną informację publiczną nie udostępnia jej, nie wydaje też decyzji o odmowie udostępnienia (wyrok NSA I OSK 1177/12; k. 26, 48-53 akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiódł S.R., reprezentowany przez r. pr. A.H., który zaskarżył w całości wyrok II SAB/WA 151/17, zarzucając mu naruszenie - na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa - art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 233 § 1 kpc w zakresie wadliwego ustalenia daty wysyłki do skarżącego odpowiedzi na jego wniosek oraz sporządzenia uzasadnienia wbrew zasadom określonym art. 141 § 4 ppsa, co miało decydujący wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w sposób wadliwy w trybie art. 151 ppsa w drodze oddalenia skargi zamiast umorzenia postępowania zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ppsa z uwzględnieniem art. 201 § 1 ppsa.
Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania w trybie art. 189 ppsa; zasądzenie od organu kosztów postępowania za I instancję (200 zł) oraz kosztów zastępstwa procesowego za postępowanie przed NSA, na zasadzie art. 201 § 1 ppsa oraz art. 203 § 1 ppsa (k. 60-61 akt sądowych).
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Prezes Trybunału Konstytucyjnego, reprezentowany przez r. pr. B.K. Organ wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych (k. 100-113 akt sądowych). Na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej (k. 123 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 233 § 1 kpc był niezasadny.
Sąd I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie ustalenia daty nadania pisma organu z 31 stycznia 2017 r. W części historycznej uzasadnienia WSA chronologicznie wyodrębnił poszczególne etapy postępowania administracyjnego. Faktem jest, że skarżący kasacyjnie wywiódł skargę pismem z 31 stycznia 2017 r., nadając ją w placówce operatora pocztowego w tym samym dniu (k. 2 i 6 akt sądowych). Natomiast organ pismo z 31 stycznia 2017 r. nadał 1 lutego 2017 r. (akta administracyjne). Sąd I instancji nieprecyzyjnie wskazał, że "31 stycznia 2017 r. organ skierował pismo do skarżącego" (s. 3 zaskarżonego wyroku), skoro przedmiotowe pismo zostało nadane następnego dnia. Okoliczność ta jest jednak nierelewantna w sprawie (ustalenie szczegółowych dat tych czynności procesowych miało in casu charakter li tylko porządkujący) i nie mogła mieć wpływu na jej wynik (art. 174 pkt 2 ppsa).
Zarzut naruszenia art. 151 oraz art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 201 § 1 ppsa nie zasługiwał na uwzględnienie.
Skarżący wywiódł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu administracji ("Uprzejmie proszę o nakazanie Trybunałowi Konstytucyjnemu, aby udzielił mi odpowiedzi", k. 2 akt sądowych). Nawet gdyby przyjąć, że organ wywiązał się ze swego obowiązku pismem nadanym 1 lutego 2017 r., to nie czyni to bezprzedmiotowym skargi na bezczynność w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ppsa (odpowiednio wyrok NSA z 3.9.2013 r. II OSK 891/13, cbosa). W konsekwencji Sąd był obowiązany dokonać oceny skargi.
Niezasadne jest łączenie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa z art. 201 § 1 ppsa, ponieważ drugi z przywołanych przepisów znajduje zastosowanie tylko w przypadku określonym w art. 54 § 3 ppsa (regulacja ta odnosi się do organu a nie sądu).
Wola uniknięcia kosztów sądowych przez skarżącego kasacyjnie mogła się zrealizować w inny sposób. Mógł on bowiem cofnąć skargę, w konsekwencji czego Sąd z urzędu zwróciłby mu cały uiszczony wpis (odpowiednio art. 232 § 1 pkt 1 ppsa). Skoro pismo organu skarżący kasacyjnie odebrał 6 lutego 2017 r. (akta administracyjne), a zaskarżony wyrok został wydany 28 kwietnia 2017 r., to okres ten realnie umożliwiał skorzystanie z instytucji cofnięcia skargi (art. 60 w zw. z art. 161 § 1 pkt 1 ppsa). Bez znaczenia pozostaje, że wyrok z 28 kwietnia 2017 r. został wydany w trybie uproszczonym, gdyż okres ponad dwu miesięcy jest wystarczający do dokonania czynności cofnięcia skargi dla osoby starannie dbającej o swoje interesy. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podaje, że "Skarżącego bowiem w pełni przekonują argumenty podane w odpowiedzi TK. Jednak odpowiedź tę skarżący otrzymał dopiero 22 marca 2017 r...." (s. 3 skargi kasacyjnej; k. 7-9 akt sądowych).
Nawet zatem po otrzymaniu odpowiedzi TK skarżący miał 1 miesiąc i 6 dni na cofnięcie skargi przed wydaniem zaskarżonego wyroku - czego nie uczynił. Inicjując postępowanie sądowe należy się liczyć z kosztami, jakie ze sobą niesie.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa (zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie) i poddaje się kontroli instancyjnej.
Sąd I instancji dokonał prawidłowego wywodu prawnego i trafnie zastosował art. 151 ppsa.
Skargę kasacyjną oddalono (art. 184 ppsa). Na podstawie art. 207 § 2 ppsa należało odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.