Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 687/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. S. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Na podstawie aktu notarialnego z dnia [..] października 1992 r. (Rep. A. nr [...]) B. S. i H. A. nabyły od Przedsiębiorstwa Budownictwa Rolniczego w P. w likwidacji prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w P. przy ul. W., oznaczonych jako działki gruntu: nr [...] - o powierzchni [...] m2 (B. S.) i nr [...] - o powierzchni [...] m2 (H. A.). Przy akcie strony oświadczyły zgodnie, że obie nieruchomości są zabudowane pawilonami usługowo-handlowymi.
Z kolei, decyzjami Burmistrza Gminy i Miasta P.: z dnia [...] lutego 1998 r. dot. B. S. i z dnia [...] września 1998 r. dot. H. A., powyższe prawa zostały przekształcone w prawa własności. Następstwem tego w księdze wieczystej nr [...], założonej dla nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...] została wpisana – jako właścicielka – B. S. Decyzją z dnia [..] czerwca 2011 r. nr [...], Starosta P. – działając na wniosek B. S. - odmówił wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów i budynków miasta P. zmiany dotychczasowego numeru [...] przypisanego działce ewidencyjnej gruntu położonej przy ul. W., na numer [...]. W uzasadnieniu swego stanowiska organ stwierdził, że dokumentacja geodezyjna, w oparciu o którą została sporządzona umowa sprzedaży z dnia [...] października 1992 r., została wykonana właściwie.
Ponadto Starosta przyjął, iż na działce nr [...] znajduje się pawilon handlowy, oznaczony numerem porządkowym [...], prowadzony przez H. A., zaś pawilon usługowy, oznaczony numerem porządkowym [...], prowadzony przez wnioskodawczynię, znajduje się na działce nr [...]. Organ powołał się w tym miejscu na treść wypisu z rejestru gruntów oraz fotokopii odrysu z dnia [...] grudnia 1990 r., z których to dokumentów wynikało, iż zlokalizowanej przy ul. W. nieruchomości, stanowiącej działkę o numerze ewidencyjny [...] - o powierzchni [...] ha, został przypisany numer porządkowy – [...], natomiast nieruchomości, stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...] i o powierzchni [...] ha, nie został przypisany żaden numer porządkowy. Z treści zaś wypisów z rejestru gruntów oraz wypisów z kartoteki budynków z dnia [...] czerwca 2011 r. a także kopii mapy ewidencyjnej, wynikało, że nieruchomość, stanowiąca działkę o numerze ewid. [...] - o pow. [...] ha, z usytuowanym na niej budynkiem o powierzchni [...] m2, będąca własnością B. S., oznaczona jest numerem porządkowym [...], a nieruchomość, stanowiąca działkę o numerze ewid. [...] - o powierzchni [...] ha, z usytuowanym na niej budynkiem o powierzchni [...] m2, będąca własnością H. A., oznaczona jest numerem porządkowym [...].
Decyzja ta na skutek braku zaskarżenia stała się prawomocna.
Wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r., B. S. wystąpiła o stwierdzenie nieważności w/w decyzji, podnosząc, że rażąco naruszała ona prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zdaniem wnioskodawczyni, Starosta P. w uzasadnieniu powyższej decyzji błędnie i bezpodstawnie przyjął, że numery działek [...] i [...] zostały w akcie notarialnym z dnia [...] października 1992 r. pomylone. Ponadto – jak podnosiła wnioskodawczyni - od wielu lat posiadała ona nieruchomość, oznaczoną numerem porządkowym [...], na której wybudowała pawilon handlowy a akt notarialny, dotyczący nabycia prawa użytkowania wieczystego, został sporządzony prawidłowo, gdyż pomyłkowa zamiana numerów działek nastąpiła w trakcie przekazywania nieruchomości przez likwidowane przedsiębiorstwo.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa W. w O. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] czerwca 2011 r. uznając, że decyzja ta nie naruszała rażąco prawa. Zdaniem organu nadzoru, orzekający w postępowaniu ewidencyjnym organ administracji był bowiem związany treścią dokumentu, na podstawie którego dokonany został wpis w ewidencji, a stan prawny nieruchomości obowiązany był ustalić, w pierwszym rzędzie, na podstawie treści księgi wieczystej. Jeśli zaś treść wpisów zawartych w księdze wieczystej nie odpowiadała rzeczywistemu stanowi prawnemu, to do orzekania w tej kwestii uprawniony był tylko sąd powszechny (art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece -Dz. U. z 2001 r. Nr 124. poz.1361 ze zm.)
Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, Główny Geodeta Kraju, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora.
W ocenie organu odwoławczego, skoro skarżąca, wnioskująca o wprowadzenie zmian w ewidencji, nie przedłożyła żadnego z dokumentów, przewidzianych w przepisach § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 454), z którego wynikałby odmienny stan prawny od wykazanego obecnie w ewidencji gruntów i budynków, to nie można było zarzucić decyzji Starosty P., wady rażącego naruszenia prawa. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że sam fakt użytkowania nieruchomości niezgodnie z prawem własności, nie mógł stanowić podstawy do wprowadzenia zmian, polegających na zamianie numerów działek ewidencyjnych oznaczonych w ewidencji numerami [...] i [...].
Na wyżej przedstawioną decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2013 r. B. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której twierdziła, że w postępowaniu administracyjnym nie zbadano w sposób należyty zgłoszonych przez nią dowodów i nie zbadano szczegółowo podstawy nadania numerów geodezyjnych działkom, faktycznie użytkowanym przez nią i H. A.. Ponadto, zwracała uwagę na fakt obciążenia hipoteką nieruchomości, na której skarżąca wybudowała pawilon, a której, zgodnie z kwestionowaną przez skarżącą dokumentacją, właścicielką jest H. A. Do skargi, została dołączona fotokopia, zawartej ze zbywcą, umowy dzierżawy terenu o pow. [...] m2 oraz fotokopia, udzielonego skarżącej w dniu [...] maja 1985 r., pozwolenia na budowę pawilonu usługowego.
Odpowiadając na skargę, Główny Geodeta Kraju wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługiwała ona uwzględnienie.
Sąd podkreślił, że wydając kwestionowaną decyzję, Starosta P. oparł się na treści takich dokumentów jak decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności spornych nieruchomości oraz zawiadomienie o wpisie dokonanym w księdze wieczystej, założonej dla spornej nieruchomości, tj. dokumentacji, o której mowa w przepisach § 12 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a która stanowiła podstawę uwidocznienia w ewidencji praw osób i jednostek organizacyjnych wymienionych w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. rozporządzenia.
W ocenie Sądu, z treści tej dokumentacji wynikało, że skarżąca nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, zlokalizowanej w P. przy ul. W., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni [...] ha, uprzednio zabudowanej przez skarżącą pawilonem handlowo usługowym, a które to prawo zostało następnie przekształcone w prawo własności tej nieruchomości. Ten stan faktyczny (w zakresie oznaczenia numeru ewidencyjnego oraz powierzchni nieruchomości) i prawny został ujawniony w operacie ewidencyjnym, a następnie włączony do akt postępowania w formie wypisu z rejestru gruntów oraz wypisu z kartoteki budynków. Ponieważ wymieniona powyżej dokumentacja nie zawierała numerów porządkowych spornych nieruchomości, podnoszona przez skarżącą niezgodność, polegająca na faktycznym władaniu przez nią nieruchomością o numerze porządkowym [...], której jako właścicielka wskazana została w operacie ewidencyjnym uczestniczka postępowania, nie mogła stanowić podstawy do dokonania zmiany w operacie.
Sąd zaznaczył przy tym, że skarżąca w przebiegu postępowania nie przedstawiła żadnych dokumentów, których treść byłaby niezgodna z dokumentacją zgromadzoną przez Starostę P., przez co mogła być poddana ocenie jako ewentualna podstawa do dokonania zmiany operatu na podstawie odrębnych przepisów cyt. rozporządzenia. W rezultacie Sąd stwierdził zatem, że skoro treść operatu ewidencyjnego pozostawała w zgodzie z treścią dokumentacji, stanowiącej podstawę dokonywania zmian w operacie ewidencyjnym, to brak było podstaw do dokonania w operacie przez Starostę Piskiego jakichkolwiek zmian. Wobec tego zasadnie Główny Geodeta Kraju nie dopatrzył się w kwestionowanej decyzji Starosty Piskiego rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Jednocześnie - w świetle wzmiankowanej treści odrysu mapy ewidencyjnej z dnia 30 grudnia 1990 r. oraz przedłożonych wraz ze skargą dokumentów - Sąd uznał za uzasadnione zwrócić uwagę na treść postanowień zawartych w akcie notarialnym, tj. wspomnianego oświadczenia, złożonego przez kupujących w § 1 oraz § 3 pkt d). Skoro bowiem skarżąca, jak oświadczyła we wzmiankowanym piśmie z dnia [...] listopada 2012 r., wybudowała przed dniem [...] października 1992 r. (zawarcie umowy) pawilon na nieruchomości oznaczonej numerem porządkowym [...], wówczas - w świetle powyższego - przedmiotem umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego musiałaby być nieruchomość oznaczona jako działka ewid. [...]. Zgodnie bowiem z treścią odrysu, numerem ewidencyjnym [...] oznaczono nieruchomość o numerze porządkowym 10a. Wyjaśnianie tej kwestii wykraczało jednak poza zakres postępowania administracyjnego a zatem nie podlegało tym samym kontroli sądowoadministracyjnej.
Ponadto, zdaniem Sądu, władanie przez skarżącą nieruchomością, która zgodnie z wpisem w księdze wieczystej oraz danymi zawartymi w ewidencji gruntów nie stanowi jej własności, nie mogło w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, stanowić podstawy dokonania zmiany w operacie ewidencyjnym.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, B. S.zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
- 1. prawa materialnego, to jest:
- a) art. 7 ust. 1, art. 20, art. 22 i art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2010 r. Nr 193 poz. 1287 ze zm.) - przez zaniedbanie w zakresie powierzonych zadań ustawowych służbie geodezyjnej i przyjęcie, że nie zachodzi konieczność aktualizacji danych w ewidencji gruntów,
- b) "przepisów art. 10, 45 i art. 46" rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454 z późniejszymi zmianami) przez nie wyeliminowanie błędnych danych wprowadzonych do ewidencji gruntów i budynków do zasobu geodezyjnego Starostwa Powiatowego w P. (uprzednio Urzędu Rejonowego w P.), na podstawie map i opisu działek poprzez zamianę tych działek, w wyniku których skarżąca nabyła prawo wieczystego użytkowania działki [...], a H. A. działki nr [...] w P. przy ul. W., które stanowiły podstawę do sporządzenia aktów notarialnych, przeniesienia prawa wieczystego użytkowania w 1992r., przy czym działkę [...] niezabudowaną nabyła skarżąca, a działkę [...] H. A. zabudowaną pawilonem fryzjerskim, co wynika z dokumentów stanowiących podstawę wprowadzenia do rejestru gruntów i budynków i stanowiły podstawę do wystąpienia przez skarżącą o unieważnienie decyzji Starosty Powiatowego w P. i wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków tych dokumentów, w sposób nieprawidłowy i wadliwy, co powinno skutkować unieważnieniem decyzji przez Starostę P. zgodnie z treścią art. 156 k.p.a.,
- 2. przepisów prawa postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- a) art. 146 § 1 p.p.s.a. - przez błędne przyjęcie, że Starosta P. odmówił unieważnienia decyzji, co było następstwem dokonania przez Sąd I Instancji niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego i uznania, że skarżąca nie spełniła przesłanki do podważenia błędów w ewidencji gruntów i budynków prowadzonych przez Starostę w P.,
- - art. 146 §1 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 k.p.c. i art. 135 § 1 p.p.s.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie rozstrzygnięcia, bez wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, opierając się tylko na treści aktów notarialnych, dotyczących prawa wieczystego użytkowania działek nr [...] i [...] w P. przy ul. W. skarżącej i H. A. z dnia [...].10.1992 r. Rep. A nr [...] z pominięciem opisu i map wprowadzonych przez Starostwo Powiatowe w P. w 1991 r. przed zawarciem aktów notarialnych, które powinno czuwać nad prawidłowością ich wprowadzenia, na podstawie przepisów zarówno ustawy z dnia [...].05.1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Budowlanego i Rolnictwa z dnia [...].03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono dotychczasowy przebieg zdarzeń oraz argumentację dotyczącą podniesionych zarzutów. Ponadto, poinformowano, że skarżąca wniosła do Sądu Rejonowego w P. (tak samo jak H. A.) pozew o uzgodnienie treści ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym, ale Sąd Rejonowy w P. postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. (sygn. akt [...]) umorzył postępowanie. Podnoszono, też, że nie jest możliwe dokonanie zamiany nieruchomości w drodze aktu notarialnego, bowiem nieruchomość, stanowiąca działkę nr [...] jest obciążona długami hipotecznymi, a żaden z wierzycieli nie zrezygnuje z wierzytelności zabezpieczonych hipotecznie na tej nieruchomości.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty jej opierały się na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych należy stwierdzić, że nie były one uzasadnione.
Analizowana sprawa dotyczyła skargi na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [... grudnia 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] o odmowie wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów i budynków miasta P. zmiany dotychczasowego numeru [...] przypisanego działce ewidencyjnej gruntu położonej przy ul. W., na numer [...].
Jak zatem z powyższego wynika, podstawą prawną dla wyroku Sądu Wojewódzkiego, rozpatrującego skargę na w/w decyzję Głównego Geodety Kraju nie mógł być przepis art. 146 § 1 p.p.s.a. Przepis ten może mieć bowiem zastosowanie (co do zasady) jedynie w przypadku skarg wniesionych na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nigdy natomiast nie może być podstawą dla wyroku, wydanego na skutek skargi wniesionej na decyzję administracyjną.
Z uwagi na fakt, że zarzut kasacyjny został – jak wyżej wspomniano - oparty na powiązaniu naruszenia art.146 § 1 p.p.s.a. z art.106 § 5 p.p.s.a, art. 233 k.p.c. i art. 135 § 1 p.p.s.a., za niezasadne należało uznać także naruszenie w/w przepisów.
Na marginesie, w związku z przytoczoną w skardze kasacyjnej argumentacją, należy jednocześnie wskazać, że zarzut braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego przez sąd pierwszej instancji zamyka się w zarzucie opartym na przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. (brak właściwego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), który to zarzut jednak w skardze kasacyjnej nie został w ogóle sformułowany.
W sytuacji zaś, gdy zaskarżony wyrok był oparty na przepisie art. 151 p.p.s.a., brak było podstaw do stosowania przez Sąd art. 135 p.p.s.a. Wyjaśnienia zaś zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odnoszące się do materiałów przedłożonych przez skarżącą przy skardze ewidentnie świadczą, że Sąd dokonał oceny tych dowodów pod względem ich przydatności w tym postępowaniu (art. 106 § 5 p.p.s.a.).
W kwestii obrazy prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny nie może zająć stanowiska ze względu na niepoprawnie sformułowane w tym zakresie zarzuty.
Podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest mocno sformalizowanym pismem procesowym i z tego powodu istnieje wymóg sporządzenia jej przez adwokata lub radcę prawnego. Formułując określony zarzut należy wskazać konkretny przepis, który – zdaniem autora skargi kasacyjnej – został naruszony przez sąd I instancji. Zatem w sytuacji, w której artykuł lub paragraf dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne, sporządzający skargę kasacyjną winien wskazać dokładnie, który przepis – jego zdaniem - został przez sąd wojewódzki naruszony. Nie spełnia tego wymogu wymienienie jedynie ogólnego numeru artykułu czy paragrafu. Sąd kasacyjny nie ma zaś kompetencji do poprawiania wadliwości skargi kasacyjnej ani domyślania się, który przepis autor skargi kasacyjnej miał w tym przypadku na uwadze.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że art. 7 ust. 1, art. 20, art. 22 i art. 24 dzielą się na wiele dalszych jednostek redakcyjnych. To samo odnosi się do zarzutów naruszenia paragrafów (a nie "artykułów" jak mylnie określono to w skardze kasacyjnej) 10, 45 i 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Ponadto, jak wyżej wspomniano, analizowana sprawa dotyczyła skargi wniesionej na decyzję wydaną w trybie nieważnościowym. Skarżąca twierdziła bowiem, iż decyzja Starosty P. z dnia [...] czerwca 2011 r. rażąco naruszała prawo. Zatem przepisy prawa materialnego geodezyjnego nie mogły być w ogóle stosowane w niniejszej sprawie samodzielnie a jedynie w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Takiego zarzutu jednak skarga kasacyjne nie zawierała.
Uznając zatem, że skarga kasacyjna okazała się nieskuteczna, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.