Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2441/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r. o sygn. akt II SA/Wa 42/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargi W.R. i Związku Zawodowego Celnicy -PL na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia 12 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Dyrektor Izby Celnej w [...] działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), art. 105 ust. 1 pkt 9, art. 107 ust. 1 pkt 2, art. 24 ust. 4, art. 188 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1404 ze zm.), wydał w dniu 18 czerwca 2015 r. decyzję nr [...] w przedmiocie zwolnienia W.R. ze Służby Celnej w Izbie Celnej w [...] - Urząd Celny w [...] po upływie 3 miesięcy od dnia doręczenia niniejszej decyzji.

Organ wystąpił do związków zawodowych o wyrażenie stanowiska w niniejszej sprawie. Zakładowa Organizacja Związkowa Związku Zawodowego Celnicy PL wyraziła negatywną opinię w sprawie zwolnienia ze służby W.R..

W dniu 8 grudnia 2014 r. W.R. złożył oświadczenie o tym, że podkom. R.S. zachęcał go do działalności o charakterze korupcyjnym.

Pismem z dnia 22 stycznia 2015 r. Związek Zawodowy Celnicy PL złożył wniosek o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu. Postanowieniem z dnia 20 marca 2015 r. ww. Związek Zawodowy dopuszczony został do udziału w postępowaniu.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 18 czerwca 2015 r. Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że funkcjonariusz nie zdecydował o poddaniu przewożonych towarów kontroli celnej, co wskazuje na uchybienia funkcjonariusza w zakresie analizy ryzyka, do której jest zobowiązany przy każdej procedurze wywozu. Funkcjonariusz nie podjął decyzji w zakresie przeprowadzenia rewizji celnej towaru, pomimo tego, że sam dokonywał zmian danych w zgłoszeniach celnych (nr. rej. pojazdów) oraz tego, iż na środki przewozowe zostały nałożone czeskie zamknięcia celne, a zgłoszenia pochodzące z [...] miały datę wcześniejszą niż zgłoszenia celne z [...]. Na polskich zgłoszenia celnych nie było adnotacji o nałożeniu czeskich zamknięć celnych na objęty nimi towar.

Ponadto nastąpiła zmiana środka przewozowego tego towaru. Nieścisłości te stanowią przesłankę obowiązkowego przeprowadzenia rewizji celnej towaru szczególnie, że wykazane w polskich zgłoszeniach celnych wagi towarów ([...] kg) poddawały pod wątpliwość, że towary te mogłyby zmieścić się w kabinach kierowców.

Zdaniem organu każdy funkcjonariusz celny, po przeprowadzeniu nawet najprostszej analizy ryzyka opartej jedynie na informacjach wynikających z powyższych zgłoszeń celnych, powinien podjąć decyzję o przeprowadzeniu kontroli celnej towaru przewożonego pod zamknięciami celnymi lub co najmniej o kontroli kabin kierowców.

Nieuzasadnione jest zatem w tym przypadku usprawiedliwianie funkcjonariusza tym, iż oparł się na wynikach elektronicznej analizy ryzyka. Elektroniczny system analizy ryzyka jest narzędziem wspierającym funkcjonariuszy w typowaniu do kontroli celnej towarów. Główny proces analityczny dokonywany jest przez samych funkcjonariuszy celnych w oparciu o doświadczenie, logikę oraz niejednokrotnie zachowania osób przekraczających granicę.

Organ podkreślił, że funkcjonariusze celni nigdy nie byli pociągani do odpowiedzialności za wytypowanie towaru do rewizji celnej, nawet jeśli wyniki rewizji nie wykazały niezgodności ze zgłoszeniem celnym, a system analizy ryzyka nie wyświetlił komunikatu o skierowaniu do rewizji. Sposobu przeprowadzenia powyższych odpraw celnych nie usprawiedliwiała także konieczność ich przyśpieszenia. Zaznaczył również, że Kierownik Oddziału Celnego w [...] określił liczbę zgłoszeń celnych załatwianych przez funkcjonariusza na poziomie 70 zgłoszeń celnych, co umożliwia funkcjonariuszowi pracującemu na stanowisku [...], obsługę tych zgłoszeń swobodnie i bez pośpiechu.

W ocenie Dyrektora Izby Celnej w [...] wykazane okoliczności potwierdzają, że W.R. pełni obowiązki służbowe w sposób sprzeczny z interesem Służby Celnej. Na skutek odpraw celnych przeprowadzonych w dniu [...] września 2014 r. i w dniu [...] października 2014 r. nie można wykluczyć możliwości wyłudzenia nieuprawnionego zwrotu podatku VAT. Natomiast w przypadku odprawy z dnia 24 listopada 2014 r. udało się uniknąć takiego skutku wyłącznie dzięki podjętym czynnościom sprawdzającym pracę W.R. i przeprowadzeniu rewizji celnej towaru zarządzonej przez kierownika zmiany.

Organ stwierdził, że W.R. jest funkcjonariuszem, który swoją postawą uniemożliwia prawidłową realizację zadań przez Służbę Celną i nie dba o dobre imię oraz wizerunek tej formacji jako służby działającej zgodnie z obowiązującym prawem i profesjonalnie zapewniającej ochronę oraz bezpieczeństwo granic Wspólnoty Europejskiej.

Wpływ na wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby miało również, oświadczenie funkcjonariusza z dnia 8 grudnia 2014 r. dotyczące podziału nielegalnych korzyści majątkowych z [...] Oddziału Celnego w [...] R.S..

Zdaniem funkcjonariusza wcześniejsze ujawnienie korupcyjnej propozycji spowodowane było obawą przed ówczesnym [...] Urzędu Celnego w [...] – B.G. oraz [...] Izby Celnej w [...] P.D.

Jednak w uzasadnieniu decyzji Dyrektor Izby Celnej zauważył, że W.R. złożył powyższe oświadczenie niemal rok po tym, jak stanowisko [...] Izby Celnej objął nowy [...] – W.C. Pomimo zmiany na stanowisku [...], funkcjonariusz nie zdecydował się na niezwłoczne poinformowanie o powyższych okolicznościach. Fakt ujawnienia przez W.R. treści ww. rozmowy dopiero w grudniu 2014 r. i dopuszczenie do upublicznienia oświadczenia na portalu internetowym, świadczy o tym, że nie dba on o dobro Służby Celnej lecz manipuluje informacjami na własne potrzeby.

Organ stwierdził także, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, ma na celu ochronę dobra Służby Celnej, ponadto jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania dyscyplinarnego.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli Związek Zawodowy Celnicy PL oraz W.R..

Szef Służby Celnej decyzją z dnia 12 listopada 2015 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2015 r. poz. 267, ze zm.) oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 990), po rozpoznaniu odwołań W.R. oraz Związku Zawodowego Celnicy PL utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie wystąpiły przesłanki określone przepisem art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej. Funkcjonariusz wskutek nieprawidłowego wykonywania obowiązków służbowych utracił zaufanie przełożonych konieczne do dalszego wykonywania powierzanych mu zadań służbowych w przyszłości.

Zdaniem organu, funkcjonariusz podczas przeprowadzania odpraw celnych kilkakrotnie nie zdecydował o poddaniu przewożonych towarów kontroli celnej, mimo, występujących rozbieżności na przedstawionych do kontroli dokumentach. Nie przeprowadził najprostszej analizy ryzyka podczas dokonywania czynności służbowych na stanowisku [...]. Taka kontrola umożliwiłaby zweryfikowanie przewożonego towaru nie dopuściłaby do potwierdzenia wywozu towaru, bez uprzedniego upewnienia się do jego stanu rzeczywistego. Funkcjonariusz posiadał wieloletni staż ([...] lata służby) i doświadczenie, tak, że powierzano mu dokonywanie odpraw o dużym stopniu złożoności. Niezrozumiałe są zatem powody dla których funkcjonariusz odstąpił od własnej analizy ryzyka i od rewizji celnej przewożonego towaru.

Funkcjonariusz w okresie kilku miesięcy potwierdził wyprowadzenie towaru bez upewnienia się czy towar faktycznie został przedstawiony do odprawy celnej. Funkcjonariusz z wieloletnim stażem służby na przejściu granicznym, pomimo braku zastrzeżeń w systemie elektronicznej analizy ryzyka, powinien w okolicznościach przedstawionych wyżej odpraw (zmiana środka transportu, zgłoszenie towarów w różnych krajach a zamknięcia celne odnoszą się do towarów zgłoszonych tylko w jednym kraju), zadecydować o konieczności przeprowadzenia rewizji celnej towaru. Tego funkcjonariusz nie uczynił, stąd w ocenie przełożonych nie gwarantuje on również należytego przeprowadzania odpraw w przyszłości.

Żaden przepis prawa nie nakazuje opierać się przy dokonywaniu odpraw wyłącznie na wskazaniach elektronicznej analizy ryzyka, gdyż jest to narzędzie pomocnicze.

Do głównych zadań funkcjonariusza na podstawie karty opisu stanowiska należało m.in. kontrola danych zawartych w zgłoszeniach celnych oraz dołączonych do nich dokumentach o wysokim stopniu trudności i złożoności, decydowanie o przystąpieniu lub odstąpieniu od weryfikacji zgłoszeń celnych oraz określenie jej zakresu w oparciu o analizę ryzyka, ustalanie ilości oraz rodzaju towaru, nakładanie, sprawdzanie, zdejmowanie lub udzielanie pozwoleń na zdejmowanie zamknięć urzędowych, kontrola środków przewozowych, w tym kontrola skrytek oraz wykonywanie czynności kontrolnych związanych z wywozem towarów przez podróżnych w ramach Systemu Zwrotu VAT.

Organ odwoławczy stwierdził, że zwolnienie skarżącego ze służby mieści się w pojęciu "dobra służby". Należy bowiem odczytywać z uwzględnieniem zadań nałożonych na Służbę Celną, jej specyfiki oraz obowiązków funkcjonariusza.

Funkcjonariusz w udokumentowanych w aktach przypadkach, nienależycie realizował obowiązki służbowe dotyczące odpraw celnych. Nie były to sytuacje jednorazowe a funkcjonariusz dysponował odpowiednią wiedzą i doświadczeniem do prawidłowego wykonywania zadań służbowych, żaden bowiem przepis prawa nie nakazuje opierać się przy dokonywaniu odpraw jedynie na wskazaniach elektronicznej analizy ryzyka, gdyż jest to narzędzie pomocnicze. Funkcjonariusz zachowywał się nierzetelnie rezygnując z przeprowadzenia własnej analizy ryzyka.

Realizacja zadań na przejściu granicznym, odbywa się niejednokrotnie w trudnych warunkach, w sytuacji wzmożonego ruchu, podczas prób przemytu, i wymaga od funkcjonariusza dużego zaangażowania i szczególnej sumienności w wykonywaniu obowiązków służbowych. Z możliwością wystąpienia takich warunków służby, musi liczyć się każdy funkcjonariusz, który podejmuje służbę i czyni to w sposób dobrowolny.

Wobec wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy w stopniu niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przesłanki z art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, nie wszystkie wnioski dowodowe wniesione przez - Przewodniczącego Związku Zawodowego Celnicy PL, zostały uwzględnione.

W.R. oraz Związek Zawodowy Celnicy PL wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia 12 listopada 2015 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej z dnia 12 listopada 2015 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby stanowił art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zgodnie z którym funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby, w przypadku zaistnienia innej, niż określone w pkt 1-8, ważnej przyczyny, jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności gdy wymaga tego dobro Służby Celnej lub gdy nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych. Zwolnienie funkcjonariusza ze służby może nastąpić w tym przypadku po zasięgnięciu opinii związku zawodowego funkcjonariuszy.

Rozstrzygnięcie wydane na tej podstawie ma charakter uznaniowy. Granice rozstrzygnięcia wyznaczają z jednej strony materialne przesłanki zwolnienia zawarte w powołanym wyżej przepisie prawa, z drugiej zaś reguły postępowania administracyjnego zobowiązujące do: przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.), a także wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Dla zastosowania art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, niezbędne jest ponadto wykazanie, że rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego wymaga dobro służby lub wystąpiła utrata zaufania niezbędna do wykonywania obowiązków służbowych.

Dalej Sąd I instancji zauważył, że pojęcie "dobro służby" nie zostało zdefiniowane w ustawie. Zgodnie z powszechnie przyjętym w doktrynie poglądem użycie w tekście pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ do jego doprecyzowania. Organ obowiązany jest zatem używać uznanych reguł i metod wykładni prawa oraz uwzględniać wszelkiego rodzaju okoliczności faktyczne i normatywne, które są prawnie doniosłe. Należy je zatem odczytywać z uwzględnieniem zadań nałożonych na Służbę Celną, jej specyfiki oraz obowiązków funkcjonariusza.

W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji zasadnie uznały, że zwolnienie skarżącego ze służby mieści się w pojęciu "dobra służby", jednocześnie zachodzą podstawy do twierdzenia, że W.R. utracił zaufanie niezbędne do wykonywania obowiązków służbowych.

Ze zgromadzonych w niniejszej sprawie materiałów dowodowych wynika, że W.R. pełniąc obowiązki służbowe, w okresie kilku miesięcy trzykrotnie potwierdził wyprowadzenie towaru poza obszar celny UE bez upewnienia się, czy towar faktycznie znajdował się w środku przewozowym. Funkcjonariusz nie zdecydował o poddaniu przewożonych towarów kontroli celnej mimo rozbieżności występujących na przedstawionych dokumentach. Nie przeprowadził, analizy ryzyka, dokonując czynności na stanowisku [...]. Z akt sprawy wynika, że przeprowadzenie analizy ryzyka uzasadnione było tym, że W.R. osobiście dokonywał zmian danych w zgłoszeniach celnych (nr rej. pojazdów) oraz nastąpiła zmiana środka transportu. Na środki przewozowe zostały nałożone czeskie zamknięcia celne, a zgłoszenia pochodzące z [...] miały datę wcześniejszą niż zgłoszenia celne z [...]. Również zgłoszenia towarów odbywały się w różnych krajach (zamknięcia celne odnoszą się do towarów zgłoszonych tylko w jednym kraju).

Sąd I instancji zgodził się z twierdzeniem organu, że biorąc pod uwagę doświadczenie i kwalifikacje skarżącego w opisanych sytuacjach powinien on przeprowadzić kontrolę celną. Funkcjonariusz winien zweryfikować przewożony towar, wykluczając w ten sposób wywóz towaru bez upewnienia się co do stanu rzeczywistego. Sąd w tym miejscu wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, kontrole celne, przeprowadza się na podstawie analizy ryzyka mającej na celu rozpoznawanie i oszacowanie wielkości tego ryzyka oraz ustalenie środków niezbędnych do jego ograniczania. Kontrola wykonywana przez Służbę Celną polega na sprawdzeniu prawidłowości przestrzegania przepisów prawa przez zobowiązane podmioty. Kontroli podlega przestrzeganie przepisów dotyczących: wywozu i przywozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej towarów podlegających ograniczeniom lub zakazom (art. 30 ust. 1 pkt 7 u.s.c.).

Zdaniem Sądu I instancji, w opisanych wyżej sytuacjach skarżący nie dopełnił obowiązków funkcjonariusza służby celnej. Funkcjonariusza nie usprawiedliwia powoływanie się na dokonanie elektronicznej analizy ryzyka, bowiem żaden przepis prawa nie nakazuje opierania się przy dokonywaniu odpraw wyłącznie na wskazaniach elektronicznej analizy ryzyka. Nie zasadne jest również zawarte w skardze twierdzenie Związku Zawodowego Celnicy PL, że postępowanie funkcjonariusza zgodne jest z poleceniami, wytycznymi oraz obowiązującymi faktycznie procedurami przy odprawach towarów. Kluczowe znaczenie w sprawie na fakt, że funkcjonariusz zaniechał wykonania swoich obowiązków, które opisane zostały w jego karcie stanowiska służbowego.

Zdaniem Sądu, uzasadnione jest zatem twierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że postawa funkcjonariusza nie gwarantuje należytego przeprowadzania odpraw w przyszłości. Zarówno Dyrektor Izby Celnej jak i Szef Służby Cywilnej mają podstawy do tego by twierdzić, że funkcjonariusz utracił zaufanie niezbędne do wykonywania obowiązków służbowych. Twierdzenie takie jest słuszne tym bardziej, że uchybienie funkcjonariusza nie było jednorazowe, mimo, że dysponował on [...] - letnim doświadczeniem i wiedzą niezbędną do prawidłowego wykonywania zadań służbowych.

Sąd I instancji podkreślił przy tym, że nałożenie na funkcjonariusza szczególnych obowiązków uzasadnia społeczna rola tej formacji, charakter powierzonych zadań i kompetencji oraz związane z jej działalnością zaufanie społeczne, które swoim postępowaniem skarżący podważył.

Ponadto Sąd dodał, że na wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby w oparciu o wskazaną podstawę miało także wpływ złożenie dopiero w dniu 8 grudnia 2014 r. przez funkcjonariusza oświadczenia, w którym stwierdził, że [...] Oddziału Celnego w [...], R.S., zażądał od niego udziału w podziale nielegalnych korzyści majątkowych pozyskiwanych przez celników. Podkreślić należy, że oświadczenie te zostało ujawnione już po wszczęciu postępowania o zwolnienie ze służby oraz rok po tym jak stanowisko [...] Izby Celnej w [...] objął nowy [...]. Skarżący ujawnił treść oświadczenia na portalu internetowym. Słuszne pozostaje więc twierdzenie organu, że wiedzę o nieprawidłowościach w funkcjonowaniu przejścia granicznego funkcjonariusz wykorzystał dopiero gdy było to korzystne dla obrony jego własnych interesów. Również ujawnienie oświadczenia w portalu internetowym nie miało na celu dobra służby, a było manipulacją posiadanymi informacjami.

W ocenie Sądu I instancji, w sprawie istniała podstawa do tego by sądzić, że zachowanie skarżącego spowodowało utratę zaufania do jego osoby ze strony przełożonych, a także nie jest przykładem właściwego zachowania dla innych funkcjonariuszy. Sąd I instancji nie zgodził się z zawartymi w skargach zarzutami dotyczącymi naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, czy art. 80 k.p.a. Szef Służby Celnej, jak i Dyrektor Izby Celnej w [...] podjęli wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrały, rozpatrzyły i oceniły istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy oraz wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy.

Wskazać należy, że organ administracji publicznej ma prawo do tego, by nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Faktem jest również, że niektóre wnioski dowodowe zgłoszone w toku postępowania nie odnosiły się w swoim przedmiocie do niniejszego postępowania. Dotyczyły innych funkcjonariuszy, bądź zdarzeń nie mających związku z zachowaniem i postępowaniem W.R. co również tłumaczy odstąpienie od jego przeprowadzenia. Wobec powyższego organy Służby Celnej nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Podejmując decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w należyty sposób wyważyły interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.), nie naruszając określonej w art. 2 i art. 31 Konstytucji RP zasady proporcjonalności, prawidłowo wskazując na interes społeczny, który pojmowany jako troska o dobro wspólne, wymaga zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych na Służbę Celną w przepisie art. 1 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej.

Niewątpliwie zatem słuszny interes skarżącego, jako funkcjonariusza celnego, musiał być w tej sprawie oceniany przez pryzmat wykonywanej przez niego służby. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji pozwala na poznanie motywów jego zwolnienia.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył W.R., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) 105 ust. 1 pkt 9 oraz art. 107 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 1404 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. wydanie zaskarżonego wyroku z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, skutkującego zwolnieniem skarżącego ze Służby Celnej z uwagi na trzykrotne potwierdzenie wyprowadzenia towaru poza obszar celny UE bez upewnienia się, czy towar faktycznie znajdował się w środku przewozowym tj. niedopełnienie obowiązków służbowych, podczas gdy w/w okoliczności stanowiące podstawę zwolnienia nie świadczą o tym, że skarżący nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, ponadto dobro Służby Celnej nie wymagało zwolnienia skarżącego, ani z powodu przedmiotowych okoliczności nie mogła nastąpić utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych skarżącego, bowiem przebieg całej służby skarżącego nie pozwala na wyciągnięcie takich wniosków.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. 1) art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.) poprzez:
2. a) ograniczenie się organu do wybiórczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, bez uwzględnienia okoliczności przemawiających za zasadnością pozostania skarżącego w Służbie Celnej, w tym bez uwzględnienia opinii przełożonych co do realizowanych obowiązków przez cały okres służby oraz pozytywnych ocen odnoszących się do służby skarżącego,
3. b) brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanego wyroku, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego, w tym brak rozważenia słusznego interesu skarżącego,
4. c) brak realizacji zasady proporcjonalności, bowiem organ nie zrealizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela, podczas gdy organ, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków,\
5. d) błędną ocenę zebranego materiału dowodowego prowadzącą do wadliwego ustalenia jakoby skarżący nieprawidłowo, nierzetelnie i nieuczciwie wykonywał obowiązki służbowe oraz, że kierował się interesem prywatnym, a nie dobrem służby.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania w rozumieniu § 2 powołanego artykułu. W badanej sprawie nie występują żadne z takich wad, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Skarga kasacyjna analizowana w zakreślonych w niej graniach nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty są niezasadne.

Rozpoznawana skarga oparta została na obu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a. Ponieważ skarga kasacyjna zawierała zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należało by się odnieść się do zarzutów dotyczących prawa procesowego, ponieważ dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny, powoduje, że możliwa jest jego subsumcja pod odpowiednią normę prawną. W przedmiotowej sprawie jednak, mając na uwadze podniesione zarzuty, należy dokonać łącznej oceny zaskarżonego wyroku odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd I instancji. Istota sprawy sprowadza się bowiem do oceny, czy w sprawie zachodziły okoliczności, które mogły uzasadniać rozwiązanie z celnikiem stosunku służbowego na podstawie art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, w brzmieniu tego przepisu obowiązującym w dacie wydania decyzji kontrolowanych przez Sąd I instancji.

Podnieść należy, że w świetle zebranego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, iż skarżący pełniąc obowiązki służbowe, w okresie kilku miesięcy trzykrotnie potwierdził wyprowadzenie towaru poza obszar celny UE bez upewnienia się, czy towar faktycznie znajdował się w środku przewozowym. Funkcjonariusz nie zdecydował o poddaniu przewożonych towarów kontroli celnej mimo rozbieżności występujących na przedstawionych dokumentach. Nie przeprowadził, analizy ryzyka, dokonując czynności na stanowisku [...].

Art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej stanowi, że funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku zaistnienia innej, niż określone w pkt 1-8, ważnej przyczyny, jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności gdy wymaga tego dobro Służby Celnej lub gdy nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych; zwolnienie funkcjonariusza ze służby może nastąpić w tym przypadku po zasięgnięciu opinii związku zawodowego funkcjonariusza.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie zauważył, że użycie w art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej zwrotu "można zwolnić" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Tego typu działania podlegają kontroli sądowej, ale tylko w zakresie ich zgodności z prawem. Rozpatrując skargę na decyzję uznaniową, sąd zobowiązany jest zbadać, czy przy rozstrzyganiu danej sprawy administracyjnej nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Nie może natomiast ingerować w słuszność dokonanego przez organ wyboru oraz oceniać celowości zaskarżonego aktu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalenie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów.

Zatem dotyczy ona jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10). Sądy administracyjne nie są natomiast uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizując określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11).

W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia ze służby sądy te mogą jedynie badać czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub czy nie została podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i oceniać słuszności prowadzonej przez nie polityki kadrowej oraz przesądzać czy dana osoba powinna pozostać w służbie czy też może być wykluczona z grona funkcjonariuszy danej formacji.

Przepis art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej zawiera ponadto zwroty o dużym stopniu niedookreśloności ("inna ważna przyczyna", "dobro służby"), które nadają się do elastycznego stosowania w praktyce i stwarzają właściwym przełożonym szeroki zakres władzy dyskrecjonalnej. Mimo że ustawa o Służbie Celnej nie definiuje tych pojęć, to nie może ulegać wątpliwości, że przy odczytywaniu ich treści należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów, które regulują zadania i cele omawianej formacji oraz szczególny status funkcjonariuszy Służby Celnej. Pojęcia "ważna przyczyna" i "dobro służby" należy zatem utożsamiać z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji przez Służbę Celną obowiązków wynikających przede wszystkim z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Jak wynika z art. 1 ustawy o Służbie Celnej stanowi ona jednolitą, umundurowaną formację, utworzoną w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej, w tym zgodności z prawem przywozu towarów na ten obszar oraz wywozu towarów z tego obszaru, a także wykonywania obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od gier.

W myśl zaś art. 2 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej do zadań omawianej formacji należy w szczególności: 1) wykonywanie czynności związanych z nadawaniem towarom przeznaczenia celnego, 2) wymiar i pobór należności celnych, podatku od towarów i usług z tytułu importu towarów, podatku akcyzowego, podatku od gier, opłaty paliwowej itp., 3) rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie między innymi przestępstw skarbowych oraz wykroczeń skarbowych, 4) wykonywanie kontroli, w tym w zakresie wykonywania zadań wynikających z ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy podejmując służbę funkcjonariusz w składanym ślubowaniu zobowiązuje się do rzetelnego wykonywania powierzonych obowiązków oraz dbania o dobre imię służby. W sprawie jest niesporne, ze skarżący nieprawidłowo wykonywał obowiązki służbowe, skutkiem czego nie realizował powierzonych mu zadań.

Mając na uwadze wagę zadań realizowanych przez Służbę Celną (ochrona i bezpieczeństwo obszaru celnego), niewątpliwie taka sytuacja nie leży w interesie służby, wywołuje bowiem negatywne skutki w zakresie efektywności wykonywania zadań. Prowadzić również może do negatywnych skutków finansowych dla państwa polegających na wyłudzeniu nieuprawnionego zwrotu podatku VAT. Oznacza to, że nierzetelne wykonywanie przez funkcjonariusza obowiązków służbowych zwykle godzi w dobro służby i odbywa się ze szkodą dla niej, co w określonym stanie faktycznym może stanowić ważną przyczynę w rozumieniu art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy, uzasadniającą zwolnienie funkcjonariusza. W tym miejscu podkreślić również trzeba, iż oceniając w tych kategoriach rozstrzygnięcie przyjęte przez orzekające w sprawie organy należy wziąć pod uwagę przede wszystkim treść i charakter stosunku prawnego, którego dotyczyła zaskarżona decyzja oraz wynikające z treści tego stosunku prawnego obowiązki i uprawnienia stron.

Stosunki służbowe, jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, nie są stosunkami pracy, lecz mają charakter stosunków administracyjnoprawnych, powstających w drodze powołania, w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby. Specyfika statusu pracowniczego funkcjonariuszy tzw. służb mundurowych była niejednokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki z 23 września 1997 r., sygn. K. 25/96, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 36 oraz z 27 stycznia 2003 r., sygn. SK 27/02, OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 2). Jak podkreślał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniach swoich orzeczeń, kandydat do publicznej służby mundurowej od momentu powołania musi się poddać regułom pełnienia służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też wymagającej spełniania szczególnych cech personalnych, kwalifikacyjnych czy charakterologicznych, pełnej dyspozycyjności i zależności od władzy służbowej, a także bardziej rygorystycznym niż w przypadku stosunków pracy zasadom utraty statusu pracowniczego (np. wyroki TK: z dnia 14 grudnia 1999 r. sygn. SK 14/98, OTK ZU 1999/7/163, z dnia 19 października 2004 r. sygn. K 1/04, OTK-A 2004/9/93), z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. K 46/05, OTK-A 2007/2/10). Tym samym nie można skutecznie postawić Sądowi I instancji zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej.

Nietrafne okazały się także zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów, przypomnieć należy, iż na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mowa jest wyłącznie o naruszeniu przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia jest uzależniona od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu II instancji jest orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby autor skargi kasacyjnej zawarł w niej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez sąd I instancji w procesie orzekania.

Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Sąd administracyjny "stosuje" przepisy regulujące bieg postępowania przed organami administracji publicznej w tym sensie, w jakim stanowią one, jako normy dopełnienia, wzorzec kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty zostały ograniczone wyłącznie do wskazanych jako naruszone przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bez powiązania ich z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 uznał jednak, że argumentacja powołanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania pozwala na ich rozpoznanie.

Jak wyżej podano, organy Służby Celnej podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, były zobowiązane do wykazania zasadności zastosowania tego przepisu i z nałożonego obowiązku wywiązały się należycie. Wszystkie okoliczności, które miały istotne znaczenie w sprawie, zostały przez organy prawidłowo ustalone i rozważone w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy. Organy podjęły wszelkie czynności konieczne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego. Dokonały wnikliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz w dostateczny sposób uzasadniły motywy podjętych rozstrzygnięć, przy uwzględnieniu w/w przepisu prawa materialnego, co prawidłowo ocenił Sąd I instancji. Okoliczność, iż organy oraz Sąd I instancji nie podzieliły poglądu skarżącego kasacyjnie, że jego dotychczasowe wzorowe wypełnianie obowiązków służbowych powinno mieć w sprawie decydujące znaczenie i prowadzić do prymatu jego słusznego interesu nad interesem społecznym tożsamym z interesem służby – nie oznacza, iż ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego była dowolna i naruszała powołane w skardze kasacyjnej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.