Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 953/17 oddalił skargę M. G. (dalej: "skarżąca") na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższa decyzja został wydana w następującym stanie faktycznym sprawy.
Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2016 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 1977 r., nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. C. za grunt nieruchomości położonej we wsi [...], gmina [...], powiat [...], oznaczonej jako działki nr [...] o łącznej pow. [...] ha, przejęte na własność Państwa.
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że wniosek skarżącej, która jest spadkobierczynią J. C. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, we wnioskowanym zakresie jest nieuzasadniony, ponieważ decyzja nie jest obarczona żadną z wad o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
Skarżąca na powyższą decyzję Wojewody złożyła odwołanie.
Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] lutego 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2016 r.
W uzasadnieniu Minister podniósł, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] została wydana na podstawie art. 9 ust. 2 art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm., dalej także jako: "ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r.") oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1973 r. Nr 20, poz. 117).
Zdaniem Ministra, użyty w art. 9 ust. 1 ustawy zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy. Z kolei zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Minister zwrócił uwagę, że przepisy ustawy, jak również przepisy wykonawcze do ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. W obowiązujących wówczas przepisach przy ustalaniu odszkodowania brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm., dalej: "uztwn", "ustawa z dnia 12 marca 1958 r."), tj. w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej. W rozporządzeniu wykonawczym brak jest zatem jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się na podstawie opinii szacunkowej i po przeprowadzeniu rozprawy.
Organ podkreślił także, iż zasady ustalania odszkodowania w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości uregulowano w Rozdziale 2 zatytułowanym "Odszkodowanie". Kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w Rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy i stosowanie operatu szacunkowego wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym.
Zdaniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości budzi wątpliwości interpretacyjne. Natomiast wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec braku przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy Kodeksu podstępowania administracyjnego. Nie przewidywały one obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych jak operat szacunkowy.
Odnosząc się do ustalenia odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień, Minister wskazał, że procedura wyceny była skrajnie uproszczona, gdyż ustalano kwotę odszkodowania w oparciu o sztywne stawki i tabele. Nie brano pod uwagę indywidualnych cech nieruchomości, tak jak odbywa się to według aktualnie obowiązujących przepisów. W ocenie Ministra, nie sposób uznać w tych warunkach, aby konieczne do prawidłowego określenia wysokości odszkodowania było posiadanie wiedzy specjalistycznej. Organ wskazał, że rozprawa zgodnie z ówczesnym brzmieniem Kodeksu podstępowania administracyjnego nie była w żadnym przypadku obligatoryjna, a decyzja o jej przeprowadzeniu należała do swobodnej oceny organu. Powyższe oznacza, że brak rozprawy odszkodowawczej oraz brak przeprowadzenia dowodu w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy nie może stanowić rażącego naruszenia prawa.
Ustosunkowując się do kwestii wysokości odszkodowania Minister podał, że decyzją z [...] listopada 1977 r., nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy [...] przyznał na rzecz J. C. odszkodowanie w wysokości [...] zł (w tym [...] zł za grunt oraz [...] zł za inne składniki). Właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m² ustalanej zrządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości. Wskazane zarządzenie uzależnia cenę nieruchomości od rodzaju użytku rolnego i klasy gruntu. Minister podał, że z uzasadnienia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] wynika, że przedmiotowa nieruchomość posiadała VI klasę gruntu. W aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających przyjętą przez organ klasę przedmiotowego gruntu, jednak organ dokonał szczegółowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz jego oceny.
Minister uznał, że nie ma możliwości podważenia prawidłowości decyzji z [...] listopada 1977 r. bez wyraźnych dowodów wskazujących na odmienny stan faktyczny i prawny. Wysokość odszkodowania za grunt ustalono dokonując przeszacowania: [...] ha klasy VI x 5 000 zł/1ha x 2 = [...] zł.
Ponadto Minister zwrócił uwagę na specyfikę opinii wydawanych w dacie przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego. Podał, że w tamtym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na sztywnych i niepodlegającym negocjacjom stawkach. Odszkodowanie wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a przez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stałą i niezmienną stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Minister podkreślił, że ewentualny brak opinii szacunkowej dotyczącej wartości gruntu nie mógłby mieć wpływu na ustaloną wysokość odszkodowania i nie może stanowić rażącego naruszenia prawa.
Na ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2017 r., skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, aby decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 1977 r. zawierała wady nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa o której mowa w pkt 2 tego przepisu.
W ocenie Sądu prawidłowo Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, że użyty w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. zwrot "odszkodowanie ustala się i wypłaca" według zasad określonych w przepisach ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości można interpretować w różny sposób. Można przyjąć, że w sprawie odszkodowawczej winny mieć zastosowanie, odnoszące się do odszkodowania, przepisy materialne z Rozdziału 2 oraz przepisy proceduralne zawarte w Rozdziale 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Za tym stanowiskiem może przemawiać to, że przejęcie z mocy prawa na własność Państwa terenów budowlanych na obszarach wsi miało charakter wywłaszczeniowy, a więc przy orzekaniu o odszkodowaniu winny być stosowane wszystkie przepisy ogólnego prawa wywłaszczeniowego, zawarte w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Możliwa jest jednak i taka interpretacja art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., która zakłada, że do spraw o odszkodowanie za przejęcie z mocy prawa na własność Państwa terenów budowlanych na obszarach wsi znajdowały zastosowanie tylko i wyłącznie przepisy materialne z Rozdziału 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Za przyjęciem tej wykładni powyższego przepisu może przemawiać to, że przejęcie terenu w trybie art. 8 ustawy nie miało charakteru klasycznego wywłaszczenia. Ten tryb nabycia mienia charakteryzował się istotnymi odmiennościami w stosunku do wywłaszczenia na zasadach ogólnych. Przejęcie terenu następowało w sposób uproszczony - z mocy samego prawa, z dniem ogłoszenia aktu właściwego organu, ustalającego granice terenów budowlanych przejmowanych przez Państwo (art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r.). W tego typu sprawie nie była wydawana decyzja wywłaszczeniowa o charakterze konstytutywnym po przeprowadzeniu znacznie sformalizowanego postępowania wywłaszczeniowego, uregulowanego w ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w szczególności po przeprowadzeniu obligatoryjnej rozprawy (art. 21 uztwn). Nie miało więc miejsca nabycie nieruchomości z dniem uostatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej (art. 30 ust. 1 uztwn).
Po drugie – w niniejszej sprawie odszkodowawczej była wydawana odrębna decyzja ustalająca odszkodowanie (art. 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r.), inaczej niż przy wywłaszczeniu na zasadach ogólnych, gdzie – co do zasady – wydawana była decyzja o wywłaszczeniu po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego, zawierająca m.in. rozstrzygnięcie o odszkodowaniu, terminie jego zapłaty i osobach uprawnionych do odszkodowania (art. 23 ust. 1 uztwn). Po trzecie – art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. w zakresie przyznania odszkodowania odsyłał do "zasad ustalania i wypłaty", a przepis § 1 rozporządzenia z dnia 22 maja 1973 r. nawiązywał do "przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości", natomiast nie do "trybu postępowania wywłaszczeniowego" (które normowało też procedurę przyznania odszkodowania), co sugeruje, że chodziło tylko o materialne przepisy o odszkodowaniu (Rozdział 2 uztwn), zwłaszcza, że w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w Rozdziale 3 normowała postępowanie wywłaszczeniowe.
Zdaniem Sądu, skoro możliwa jest dwuwariantowa wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy, czy też § 1 rozporządzenia z dnia 22 maja 1973 r., to nie można Naczelnikowi Miasta i Gminy w [...] postawić zarzutu wydania decyzji odszkodowawczej z 1977 r. z oczywistym, a więc rażącym naruszeniem art. 22 uztwn, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Sąd podał, że faktem jest, iż w sprawie odszkodowawczej zakończonej decyzją z 1977 r. wypowiadał się rzeczoznawca. Wynika to z uzasadnienia tej decyzji, co mogłoby sugerować, że w praktyce organ orzekający o odszkodowaniu za przejęcie z mocy prawa na własność Państwa terenów budowlanych na obszarach wsi uważał, że art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. odsyłał także do przepisów Rozdziału 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym do art.
22. Tego rodzaju rozumowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie byłoby jednak przekonywujące. Z treści zarządzenia Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia 10 września 1976 r. Nr 3/76 w sprawie ustalania stawek dotyczących ceny gruntów przy sprzedaży za pośrednictwem Banku Gospodarki Żywnościowej oraz stawek odszkodowania za przejmowane tereny budowlane na obszarach wsi położonych w granicach administracyjnych gminy [...] odwołującego się do § 3 zarządzenia z dnia 22 stycznia 1974 r. wynika bowiem, że udział rzeczoznawcy (biegłego) w sprawie odszkodowawczej mógł wynikać z przepisu szczególnego - § 8 tegoż zarządzenia, skoro wyceną objęto także części składowe gruntów przejmowanych od J. C.. Tej okoliczności nie można jednoznacznie potwierdzić, ponieważ po kilkudziesięciu latach nie było możliwe pozyskanie całości akt sprawy odszkodowawczej, w szczególności wyceny rzeczoznawcy.
Odnosząc się do kwestii braku możliwości stosowania po 1 czerwca 1975 r. rozporządzenia z dnia 22 listopada 1971 r. i zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 16, poz. 91 ze zm.), Sąd zwrócił uwagę, że istotnie ustawa ta zniosła powiaty jako jednostki podziału administracyjnego PRL, jednakże ta ustawa o charakterze ustrojowym nie zmieniła, czy też nie uchyliła przepisów w sprawie zasad ustalania i wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości uregulowanych w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, czy też wydanych do niej aktach wykonawczych.
Zatem przepisy w sprawie podatku gruntowego i dotyczące ceny warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnym mogły być dalej stosowane na potrzeby spraw odszkodowawczych, z uwzględnieniem dawnych powiatów.
Skarżąca niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Sądowi pierwszej instancji zarzuciła:
na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: “p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., przez jego błędną wykładnię skutkującą wadliwym uznaniem, że do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przejętych w trybie art. 8 ust. 3 ustawy nie miał zastosowania art. 22 uztwn, nakazujący ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie wyników rozprawy administracyjnej, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych zawierających szczegółowe uzasadnienie;
art. 22 ustawy uztwn, przez jego niezastosowanie i uznanie przez Sąd, że w sprawie zakończonej decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 1977 r., nie istniała konieczność ustalenia odszkodowania na podstawie wyników rozprawy administracyjnej, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych zawierającej szczegółowe uzasadnienie;
art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. oraz w zw. z art. 22 uztwn, przez uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu przez Naczelnika Miasta i Gminy [...] decyzji z [...] listopada 1977 r., a w zw. z tym nie istniały podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, błędne zastosowanie przepisu § 2 zarządzenia Ministra Rolnictwa z 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 7, poz.
54) w zw. załącznikami nr 1 i 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z 22 listopada 1971 r. w spawie podatku gruntowego (Dz. U. Nr 31, poz. 282), w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z przytoczonymi wyżej przepisami, przez uznanie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa pomimo ustalenia wysokości odszkodowania w oparciu o ww. akty prawne, które w zakresie istotnych uregulowań odnosiły się do nieistniejącego w dniu ustalenia odszkodowanie podziału administracyjnego Państwa, a co za tym idzie, nie powinny zostać zastosowane przy podejmowaniu decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania.
na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., art. 22 uztwn, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Ministra infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2017 r. pomimo, iż organ ten nie stwierdził nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 1977 r. obarczonej wadą nieważności w związku z naruszeniem ww. przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości;
art. 141 § 4 p.p.s.a. zdanie pierwsze, przez nieodniesienie się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi, że wbrew poglądowi wyrażonemu przez Ministra infrastruktury i Budownictwa ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi zawierała odmienne rozwiązania prawne w zakresie ustalania i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, co ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego/zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca wykazać zasadność zgłoszonych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, przy czym istota podanych w niej zarzutów naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, zmierza do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w kontekście stanu faktycznego i prawnego sprawy, nie stwierdził naruszenia prawa przez organ, przez wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania za przejęte przez Państwo tereny budowlane wobec tego, że nie była ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty naruszenia zarówno przepisów materialnego, jak i prawa procesowego, nie mogły odnieść skutku zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej.
W orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36, wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, wyrok NSA z 13 września 2012 r., II GSK 1206/11). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA z: 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86, z 22 października 2018 r., I OSK 1279/18).
Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa (kwalifikowane naruszenie prawa), o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest zatem stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Oznacza to zaś, że stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni, zwłaszcza powodującej konieczność jej usunięcia w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z 30 października 1998 r., I SA 409/98). W orzecznictwie ugruntowany jest zatem pogląd, że jeżeli w przedmiocie oceny możliwości stosowania i wykładni określonej regulacji prawnej mają miejsca kontrowersje, wątpliwości interpretacyjne, nie można w takim wypadku zasadnie mówić o rażącym naruszeniu prawa (por. wyroki NSA z: 8 listopada 2017 r., I OSK 3435/15, z 27 października 2017 r., II OSK 336/16). Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to naruszenie oczywiste, łatwo dostrzegalne, wyraźne, niewątpliwe.
Rażące naruszenie prawa nie występuje zatem wówczas, kiedy treść normy prawnej nie jest oczywista i daje możliwość różnych interpretacji, a więc błędna wykładnia prawa, co do zasady, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz.
94) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. W ust. 2 ww. artykułu ustawodawca przewidział natomiast, że prezydium powiatowej rady narodowej może w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidują to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie może dotyczyć pojedynczych nieruchomości.
W ocenie skarżącej wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji w części orzekającej o odszkodowaniu, skoro ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi odsyła w art. 9 ust. 1 do ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jako regulującej kwestię odszkodowania, to również w zakresie trybu wydawania decyzji w sprawie odszkodowania przewidzianego w § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Nr 20, poz. 117), konieczne jest tożsame rozumienie przepisów o wywłaszczaniu, co implikuje stwierdzenie, że również w zakresie trybu prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie odszkodowania znajdą zastosowanie przepisy ustawy z 1958 r.
Natomiast zdaniem Ministra, które zostało zaakceptowane przez Sąd kontrolujący wydane przez niego rozstrzygnięcie, przejmowanie terenów – w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - miało charakter uproszczony, a zatem nie wymagało przeprowadzenia procedury przewidzianej dla wywłaszczania nieruchomości, unormowanej w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Podobnie też uproszczony charakter miało przyznanie odszkodowania. Jego ustalenie następowało bowiem przy przemnożeniu powierzchni nieruchomości i stawki określonej w obowiązujących tabelach.
W związku z tym postępowanie to nie wymagało przeprowadzania rozprawy odszkodowawczej. Nie było też wymagane sporządzenie operatu szacunkowego przez biegłego. Odszkodowanie za przejęte grunty na mocy ustawy było ustalane i wypłacane według zasad określonych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tj. stosowany był tylko rozdział drugi "Odszkodowanie" traktujący o zasadach ustalania odszkodowania. Natomiast postępowanie wywłaszczeniowe zostało uregulowane w przepisach rozdziału 3 i zawierało m. in. wymogi dla decyzji wywłaszczeniowej, w tym obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego.
Jak z powyższego wynika, kwestia wykładni art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi – w kontekście regulacji zawartej w art. 21 i 22 uztwn - nie jest oczywista. Pewne bowiem racje przemawiają za jednym, jak i za drugim poglądem. Podnieść trzeba, że – jak podkreśla się w literaturze przedmiotu - postępowanie regulowane ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. mogło być prowadzone w trybie tzw. uproszczonym. W postępowaniu takim skracane były niektóre terminy, określone ustawowo dla dokonania pewnych czynności urzędowych oraz istniała możliwość podjęcia w niektórych sprawach łącznej decyzji (zob. S. Mizer, W. Ramus, Ewidencja i gospodarka terenami - Zbiór przepisów z objaśnieniami, Wyd. Prawnicze, Warszawa1978, s. 373).
Nie można zatem wykluczyć, że wprowadzenie w art. 9 ust. 2 omawianej ustawy możliwości podwyższenia wysokości należnego odszkodowania miało właśnie na celu uproszczenie a przez to przyśpieszenie procedury odszkodowawczej. Okoliczność tę wydaje się potwierdzać właśnie fakt, że przepisy ww. ustawy odwoływały się nie tyle do ustawy z 12 marca 1958 r. w ogólności, a tylko do zawartych w tej ustawie zasad ustalania i wypłaty odszkodowania, a więc do regulacji zawartych w rozdziale II "Odszkodowanie" (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., I OSK 1750/16).
Dla rozpoznawanej sprawy rozstrzygające znaczenie miała okoliczność, że wyżej wskazane przepisy ustawy z 1961 r. musiały być interpretowane przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sytuacji więc, gdy tak jak w niniejszej sprawie, wykładnia prawa materialnego, to jest przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi w kontekście regulacji zawartej w art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie była oczywista, to nie można było twierdzić, że kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja rażąco – w rozumieniu art. 156 § pkt 2 k.p.a. - naruszała prawo. Przepis art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi nie mógł być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, ponieważ jego zastosowanie w każdym przypadku ustalania odszkodowania za nieruchomość przejęta na własność Państwa w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. wymagało uprzedniego przeprowadzenia jego wykładni.
Stąd odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1977 r. była prawidłowa. Uwzględniając powyższe za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało uznać zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej oznaczony jako 1d. Nie można mówić o rażącym naruszeniu wskazanych w tym zarzucie przepisów, w sytuacji gdy w dacie orzekania przez organ w 1977 r. przepisy te były obecne w porządku prawnym i organ obowiązany był je stosować. Jak zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji ustawa z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych była ustawą o charakterze ustrojowym. Nie odnosiła się do przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dotyczących odszkodowania i do wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych. Zatem przepisy w sprawie podatku gruntowego i dotyczące ceny warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych znajdowały zastosowanie w sprawach odszkodowawczych z uwzględnieniem dawnych powiatów.
Nie mógł być również uwzględniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Treść przytoczonego przepisu reguluje instytucję o charakterze porządkowym. Czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy, ma bowiem sprawozdawczy charakter – streszcza przebieg przeprowadzonego przed sądem administracyjnym postępowania i prezentuje stanowisko sądu, jakie ten zajął w sporze zaistniałym między stronami.
Mając na uwadze charakter tej czynności procesowej, stwierdzić tym samym należy, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. będzie skuteczny wtedy, gdy wadliwość uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia jest tego rodzaju, że nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2006 r., II OSK 1109/05). Podkreślenia przy tym wymaga, że na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., z którym należy wiązać omawiany zarzut, zamierzony skutek może odnieść jedynie takie naruszenie przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, strona skarżąca kasacyjnie winna przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu uchybienia na treść orzeczenia, a ponadto wykazania, przez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia.
Uzasadnienie kontrolowanego orzeczenia spełnia wszystkie wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie pozostawia wątpliwości co do stanowiska zajętego przez Sąd meriti. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji nie odniósł się wprost do zarzutów skargi dotyczących poglądu organu w przedmiocie rozwiązań prawnych zawartych w ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, ale brak stanowiska Sądu w tym zakresie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. To właśnie z powodu różnych możliwości interpretacyjnych przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, także w kontekście przepisów powyższej ustawy, na co również wskazuje argumentacja skargi kasacyjnej, nastąpiła odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1977 r. nr [...].
Dodatkowo zauważyć należy, że w sprawie niniejszej chodziło o rozstrzygnięcie zakresu stosowania ustawy z dnia 22 marca 1958 r. do ustalania odszkodowania na podstawie przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi.
Odnosząc się do orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na które w skardze kasacyjnej powołuje się jej autor na poparcie stanowiska, że przy ustalaniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia odbywającego się na gruncie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi znajdowały zastosowanie regulacje ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, zarówno zawarte w rozdziale 2, jak i 3, wskazać trzeba, że 3 z tych orzeczeń zostało uchylonych przez NSA i skargi zostały oddalone (odpowiednio: wyrok z 16 listopada 2016 r., IV SA/Wa 2007/16 – wyrok z 15 stycznia 2019 r., I OSK 533/17, wyrok z 5 maja 2016 r., IV SA/Wa 450/16 – wyrok z 17 lipca 2018 r., I OSK 2040/16, wyrok z 4 kwietnia 2016 r., IV SA/WA 3760/15 – wyrok z 6 czerwca 2018 r., I OSK 1750/160).
Natomiast wyrok z 14 lipca 2010 r., I SA/Wa 286/10 nie został poddany kontroli instancyjnej, zaś w zasadniczym zakresie odnosił się on do kwestii procesowych, gdyż przedmiotem kontroli była decyzja kasacyjna organu drugiej instancji podjęta z powodu uchybień procesowych. Przywołane zaś w skardze kasacyjnej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zawierają rozważania odnoszące się jedynie do przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i nie mogą znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.