Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 2442/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 257/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi [...] i [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 grudnia 2018 r. nr GZ.rn.625.99.2018 w przedmiocie reformy rolnej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 16 maja 2011 r. [...] i [...] zwrócili się do Wojewody Podlaskiego z wnioskiem o stwierdzenie, że 31,8993 ha gruntów obejmujących 44 wyszczególnione działki ewidencyjne, położone na terenie miasta Supraśl i stanowiące dawniej część majątku,, [...] ", nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.). Wojewoda Podlaski decyzją z dnia 18 stycznia 2012 r., stwierdził w pkt 1, że określone działki nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a w pkt 2, że określone działki podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołań [...] i [...], decyzją z dnia 23 kwietnia 2012 r., uchylił w całości tę decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Podlaski decyzją z dnia 28 sierpnia 2012 r.

1. 1) stwierdził, że działki oznaczone nr geod.: nr [...] o pow. 0,5567 ha, nr [...] o pow. 0,1702 ha, nr [...] o pow. 1,4833 ha wraz z budynkami oraz nr [...] o pow. 0,3041 ha, wchodzące w skład majątku "[...] ", nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu;
2. 2) stwierdził, że pozostałe działki wchodzące w skład omawianej nieruchomości majątku "[...] ", podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 20 listopada 2013 r., po rozpatrzeniu odwołań [...] i [...] - uchylił pkt 2 kwestionowanej decyzji w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,2951 ha oraz działki nr [...] o powierzchni 0,1846 ha (pkt 1) oraz stwierdził, że działki wskazane w ww. pkt 1 nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (pkt 2) a także utrzymał w mocy pkt 2 kwestionowanej decyzji w pozostałym zakresie (pkt 3). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 164/14: 1) ze skargi [...] i [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu 3;

1. 2) stwierdził, że zaskarżona decyzja w zakresie opisanym w punkcie pierwszym sentencji wyroku nie podlega wykonaniu;
2. 3) oddalił skargę Powiatu Białostockiego, 4) zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących [...] i [...] solidarnie kwotę 440 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 3329/15 - po rozpoznaniu skarg kasacyjnych - orzekł: 1) ze skargi kasacyjnej Powiatu Białostockiego o uchyleniu pkt 3 zaskarżonego wyroku oraz punktów 1 i 2 decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 listopada 2013 r. w zakresie działki o numerze geodezyjnym [...], 2) o oddaleniu skargi kasacyjnej Powiatu Białostockiego w pozostałym zakresie, 3) ze skargi kasacyjnej Polskiego Koncernu Naftowego "Orlen" SA z siedzibą w Płocku o uchyleniu punktów l i 2 zaskarżonego wyroku w zakresie odnoszącym się do działki o numerze geodezyjnym [...] i o oddaleniu skargi [...] i [...] w tym zakresie, 4) o oddaleniu skargi Polskiego Koncernu Naftowego "Orlen" SA z siedzibą w Płocku w pozostałym zakresie odnoszącym się do punktów 1 i 2 zaskarżonego wyroku oraz o oddaleniu skargi kasacyjnej Polskiego Koncernu Naftowego "Orlen" SA z siedzibą w Płocku w zakresie pkt 4 zaskarżonego wyroku, 5) ze skargi kasacyjnej Federacji Związków Zawodowych Pracowników Gospodarki Komunalnej i Terenowej w Polsce o uchyleniu punktu 1 zaskarżonego wyroku w zakresie odnoszącym się do działki o numerze geodezyjnym [...] i o oddaleniu skargi [...] i [...] w tym zakresie, 6) o odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania sądowego w całości. Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną do Sądu decyzją - po rozpatrzeniu odwołania [...] i [...] od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 28 sierpnia 2012 r., w części dotyczącej pkt 2 – utrzymał w mocy pkt 2 decyzji Wojewody Podlaskiego z wyłączeniem działek ewidencyjnych nr [...] o pow. 0,2951 ha, nr [...] o pow. 0,5587 ha oraz nr [...] o pow. 0,9354 ha, położonych w Supraślu, gm. Supraśl, powiat białostocki. Zdaniem organu odwoławczego na obecnym etapie sprawy do rozpatrzenia pozostało odwołanie [...] i [...] od punktu 2 decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 28 sierpnia 2012 r. z wyłączeniem działek ewidencyjnych: nr [...] (w tym zakresie NSA oddalił skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 listopada 2013 r.), nr [...] (w tym zakresie NSA oddalił skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 listopada 2013 r.) i nr [...] (w tym zakresie decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 listopada 2013 r. nie została w ogóle zaskarżona). Minister wskazał, że majątek ziemski w Supraślu stanowił własność [...], którego aktualnymi następcami prawnymi są [...] i [...]. W opinii organu odwoławczego istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy nieruchomość [...] lit. B, stanowiąca własność [...] została przed II wojną światową objęta zatwierdzonym planem parcelacji na działki budowlane. Zatwierdzenie takiego planu wyłącza bowiem nieruchomość spod zakresu przedmiotowego art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 19 września 1990 r. (sygn. akt W 3/89). W decyzji z dnia 20 listopada 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zauważył, iż nie zachował się plan nieruchomości [...] lit. B, który miał być sporządzony w 1922 r. przez mierniczego przysięgłego [...] i brak jest jakiejkolwiek wzmianki o jego zatwierdzeniu, w szczególności w aktach notarialnych mających za przedmiot sprzedaż poszczególnych działek z tego majątku. Przy czym Minister podkreślił, że znaczny upływ czasu powoduje, iż nie zachowały się wszystkie dokumenty, jednak - jak dowodził Wojewódzki Sąd Administracyjny - skuteczne dokonanie wielu czynności notarialnych przemawia za przyjęciem, że działania te były zgodne z prawem, tj. oparte były o zatwierdzony plan parcelacji. Z kolei, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie można ustalić, jakie działki obejmował sporządzony w 1922 r. plan parcelacyjny, a w konsekwencji czy działki objęte wnioskiem były również objęte planem parcelacji. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, iż istnieje wątpliwość, czy dokument parcelacyjny mierniczego [...] z 1922 r. może być uznany za akt parcelacyjny w rozumieniu przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 kwietnia 1927 r. o rozbudowie miast (Dz.U. Nr 42, poz. 372, ze zm.), skoro został sporządzony pięć lat przed wejściem w życie powołanego rozporządzenia, a treść tego planu nie jest znana. Minister wskazał, że działki ewidencyjne objęte postępowaniem odwoławczym uwidocznione są w kompleksach I, II, III, VI i VIII, wyznaczonych w dokumentacji geodezyjno-prawnej sporządzonej przez geodetę uprawnionego [...]. Na planie klasyfikacyjnym do celów podatkowych z 1936/1937 r. całe te kompleksy oznaczone są jako grunty orne bądź łąki. Grunty orne i łąki zaliczane były do użytków rolnych. Ze względu na swój charakter mogły być przeznaczone na cele reformy rolnej wskazane w art. I ust. 2 lit. a-c dekretu. W opinii Ministra przynajmniej część gruntów została w ten sposób wykorzystana. Pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku do Ministerstwa Rolnictwa z dnia 3 sierpnia 1959 r. (karta 11 tomu 1 dokumentacji) dotyczące gruntów stanowiących b. własność [...] znajdujących się w Supraślu, wskazuje się, że 45,594 ha rozparcelowano zgodnie z dekretem o przeprowadzeniu reformy rolnej. W tym samym piśmie podano, że 14,100 ha przewidziano na rozbudowę miasta w formie osiedla robotniczego, a 30,957 ha posiada szkoła rolnicza, a zatem spełniono cele z art. 1 ust. 2 lit. d i e dekretu. W konsekwencji Minister uznał, że działki wymienione w pkt 2 decyzji Wojewody Podlaskiego (z wyłączeniem działek ewidencyjnych nr [...] o pow. 0,2951 ha, nr [...] o pow. 0,5587 ha oraz nr [...] o pow. 0,9354 ha) podpadały pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a zaskarżona decyzja Wojewody Podlaskiego zasługuje na utrzymanie w mocy w tym zakresie.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli [...] oraz [...].

Sąd I instancji uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie Sądu, kwestią o podstawowym znaczeniu dla uznania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest ocena Sądu co do zastosowania się organu do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku NSA z dnia 20 lutego 2018 r. wydanego w przedmiotowej sprawie w zakresie działki nr [...], chociaż w zakresie pozostałych działek (za wyjątkiem działek nr [...] i [...]) związany był oceną prawną zawartą w pkt 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2015 r. Istotnym w sprawie jest, że oceny prawne zawarte w powyższych wyrokach diametralnie się różnią, chociaż okoliczności prawne i faktyczne są jednakowe dla wszystkich działek objętych domniemanym planem parcelacji. Zdaniem Sądu prawidłowo Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zastosował się do oceny prawnej dotyczącej tej spornej kwestii zawartej w wyroku NSA jako sądu wyższej instancji, co pozwoliło organowi odwoławczemu w prowadzonym postępowaniu zachować spójność postępowania w jednej sprawie administracyjnej w stosunku do działek znajdujących się w jednym kompleksie.

Prawidłowo zatem przyjął organ, że brak planu parcelacyjnego nie pozwala ustalić, jakich dotyczył działek, a w konsekwencji czy działki objęte wnioskiem były również nim objęte. Nie wiadomo też, na jakiej podstawie miałby zostać zatwierdzony plan parcelacyjny z 1922 r., skoro odpowiednie przepisy zostały uchwalone dopiero kilka lat później. W tym kontekście Minister prawidłowo zdaniem Sądu uznał, że nie wiadomo w ogóle, czego dotyczył i jakim celom służył plan z 1922 r. W związku z tym, można uznać, że teren ten nie został przeznaczony na działki budowlane, a zatem w świetle uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. nie utracił charakteru nieruchomości ziemskiej.

Również położenie nieruchomości w granicach miasta nie pozwala na uznanie, że pozbawiona jest ona ziemskiego charakteru. Natomiast przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu dotyczy wyłącznie nieruchomości ziemskich, przez które należy rozumieć nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej. Zdaniem Sądu wobec odmiennych ocen prawnych dotyczących rozpoznawanej sprawy administracyjnej zawartych w wiążących organ wyrokach WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 164/14) i NSA z dnia 20 lutego 2018 r. (sygn. akt I SOK 3329/15) organ prawidłowo oparł swoje orzeczenie na ocenie prawnej zawartej w wyroku NSA.

Skargi kasacyjne od tego wyroku wywiedli A. G. oraz T. O..

A. G. – dalej skarga kasacyjna (środek odwoławczy) nr 1 – zaskarżył wyrok w całości i zarzucił:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. a. § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz.
3. 51) w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e ww. dekretu (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.; dalej jako dekret PKWN) - poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, iż działki wymienione w pkt. 2 ww. decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 28 sierpnia 2012 r. podpadały pod działanie przepisów dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, w sytuacji, gdy zgodnie z wyraźnym, wiążącym organ, a także Sąd w tej mierze, stanowiskiem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 164/14, nieruchomości te nie podlegały przejęciu na cele reformy rolnej i brak było podstaw do odmiennego stwierdzenia;
4. b. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 § 1 kpa poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na naruszeniu zasady demokratycznego państwa prawnego oraz nadużyciu zasady zaufania uczestników postępowania administracyjnego do organów władzy publicznej w niniejszym postępowaniu poprzez przyjęcie in casu motywów rozstrzygnięcia z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2018 roku, sygn. I OSK 3329/15 bez odpowiedniego uzasadnienia tegoż wyboru, podczas gdy zarówno Sąd, jak i organ związany był również prawomocnym w tym zakresie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 164/14, które to dwa wyroki zawierają całkowicie sprzeczne wnioski i sprzeczne ze sobą rozstrzygnięcia;
5. 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
6. a. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez błędne uznanie, iż organ w sposób prawidłowy nie odniósł się do wiążącego w tej mierze stanowiska oraz wskazań, wyrażonych w wydanym uprzednio w niniejszej sprawie, prawomocnym w tym zakresie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 164/14 i błędne uznanie, że zajęcie przez organ w zaskarżonej decyzji stanowiska sprzecznego z powyższym stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym Sąd ten stwierdził w szczególności, iż okoliczności faktyczne niniejszej sprawy oraz wskazane tamże przez Sąd dowody, znajdujące się w aktach sprawy, przemawiają za tym, że przedmiotowa nieruchomość [...] lit. B, stanowiąca własność [...], położona w granicach miasta Supraśl, nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej, została przed 1 września 1939 r. rozparcelowana, a znaczna część z niej sprzedana lub darowana, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
7. b. art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez błędne uznanie, iż zarówno Sąd, a także organ rozpoznający niniejszą sprawę związany był jedynie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2018 roku, sygn. I OSK 3329/15 i związany jest jedynie motywami tego rozstrzygnięcia, podczas gdy organ związany był również prawomocnym w tym zakresie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 164/14 i organ nie był władny do decydowania, w jakim zakresie jest związany określonym orzeczeniem, a w jakim nie, podczas gdy okoliczności faktyczne niniejszej sprawy oraz dowody, znajdujące się w aktach sprawy, przemawiają za tym, że przedmiotowa nieruchomość [...] lit. B, stanowiąca własność [...], położona w granicach miasta Supraśl, nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej, została przed 1 września 1939 r. rozparcelowana, a znaczna część z niej sprzedana lub darowana, a więc decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 grudnia 2018 r. winna zostać uchylona, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

[...] – dalej skarga kasacyjna (środek odwoławczy) nr 2 – zaskarżył wyrok w całości i zarzucił naruszenie:

1. 1. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd, że w sprawie podjęto działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i konsekwencji wyczerpująco zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy przedmiotowej sprawy, co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny, w tym w zakresie stanu prawnego nieruchomości pod kątem parcelacji dokonanej przed wejściem w życie przepisów o rozbudowie miast, co skutkowało ostatecznie tym, że Sąd nie uwzględnił skargi;
2. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd, że postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób nie naruszający zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; co skutkowało tym, że Sąd nie uwzględnił skargi;
3. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit) p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, iż wydanie decyzji nastąpiło prawidłowo pomimo braku podstaw faktycznych i prawnych do jej wydania, co skutkowało tym, że Sąd nie uwzględnił skargi;
4. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 153 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję w sytuacji, gdy doszło do wydania decyzji sprzecznej z oceną prawną i oceną stanu faktycznego wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2015r. sygn. akt I SA/Wa 164/14 podczas gdy, gdy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargi kasacyjne nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skargi kasacyjne (środki odwoławcze) nr 1 oraz nr 2 zostały rozpoznane na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skarg kasacyjnych.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skarg kasacyjnych istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środkach odwoławczych nr 1 i nr 2. Ze względu na podstawową zbieżność zarzutów zwartych w tych skargach kasacyjnych zostaną one rozpoznane łącznie.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargi kasacyjne należy stwierdzić, iż zostały ona oparte w zasadniczej części na usprawiedliwionych podstawach.

W ramach wykonywanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.).

Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna nr 2 od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Tytułem przykładów ilustrujących wzmiankowane wyżej mankamenty skargi kasacyjnej nr 2 można przywołać następujące niestaranności.

W zarzucie nr 2 wskazano na naruszenie art. 8 k.p.a. pomijając okoliczność, że ta jednostka redakcyjna obejmuje dwa różnej treści jurydycznej § (paragrafy). Z kolei w zarzucie nr 3 nie wskazano konkretnego naruszonego przez przepisu prawa (jednostki redakcyjnej) przez Sąd I instancji, tj. właściwej litery (a, b, c) zawartej art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Przykładowo przywołane niedociągnięcia (nieprawidłowości) są niewątpliwymi mankamentami (usterkami) środka odwoławczego nr 2.

Istota sporu w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie dotyczy tego, czy zasadnie Sąd I instancji oddalił skargi [...] i [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 grudnia 2018 r. nr GZ.rn.625.99.2018 w przedmiocie reformy rolnej (dalej też: decyzja z dnia 6 grudnia 2018 r., decyzja Ministra), przyjmując brak związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania – po myśli art. 153 p.p.s.a. – wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 164/14 (dalej też: wyrok WSA z dnia 26 stycznia 2015 r.). Pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środkach odwoławczych wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kluczowej kwestii spornej.

W odnośnym wyroku WSA z dnia 26 stycznia 2015 r. – jak wiadomo – Sąd I instancji przyjął, że organ naruszył przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej oraz przepisy art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wadliwe ustalenie, że działki położone na terenie Supraśla, a objęte pkt 3 zaskarżonej decyzji podlegały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Jednocześnie stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę z wniosku skarżących organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu i wyda rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

Natomiast w wyniku wniesionych następnie skarg kasacyjnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 164/14 – wyłącznie w zaskarżonej części tego orzeczenia – Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 3329/15 (dalej też: wyrok NSA z dnia 20 lutego 2018 r.), przyjął stanowisko biegunowo odmienne, tj., że część nieruchomości stanowiącej uprzednio majątek "[...]" podpadła pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej (tylko w zaskarżonym do NSA zakresie).

W związku z powyższym przypomnieć trzeba w okolicznościach sprawy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna, o której stanowi zacytowany przepis, to wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w o odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie; musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej.

Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. T. Woś, Komentarz do art. 153, [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 895; A. Kabat, Komentarz, [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el.2019, art. 153). Zarówno organ administracji, jak i sąd rozpoznając sprawę ponownie, obowiązani są zastosować się do tak rozumianej oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Działania naruszające zasadę wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną przez sąd administracyjny (por. wyroki NSA z dnia: 21 października 1999 r., akt IV SA 1681/97 oraz 1 września 2010 r., I OSK 920/10, publ.

Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadniczo ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia, zawierającego ocenę prawną (zob. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2022 r. III FSK 1531/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2024 r. III FSK 667/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe w okoliczności rozpoznanej sprawy, należy zauważyć, że Sąd I instancji dostrzegał znaczenie jurydyczne art. 153 p.p.s.a. dla decyzji z dnia 6 grudnia 2018 r., ale niewłaściwe urzeczywistnił wynikające z art. 153 p.p.s.a. treści normatywne w toku sprawowanej kontroli sądowoadministracyjnej.

Sąd wojewódzki zauważył bowiem, że kwestią o podstawowym znaczeniu dla uznania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Ministra jest ocena Sądu co do zastosowania się organu (Ministra) do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 20 lutego 2018 r. wydanego w przedmiotowej sprawie w zakresie działki nr [...], chociaż w zakresie pozostałych działek (za wyjątkiem działek nr [...] i [...]) związany był oceną prawną zawartą w pkt 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2015 r. Istotnym w sprawie jest, co wyżej już wskazano, że oceny prawne zawarte w powyższych wyrokach diametralnie się różnią, chociaż okoliczności prawne i faktyczne są jednakowe dla wszystkich działek objętych domniemanym planem parcelacji, jak podkreślił Sąd wojewódzki.

Niemniej Sąd I instancji rozpoznając przedmiotową sprawę – jak trafnie wykazują zarzuty skarg kasacyjnych – niezasadnie podzielił stanowisko Ministra i zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z dnia 20 lutego 2018 r., zamiast prawidłowo do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA z dnia 26 stycznia 2015 r. stosowanie do art. 153 p.p.s.a.

Reasumując, należy uznać za zasadne sformułowane w skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. i powiązanych przedmiotowo norm (przepisów) prawa przywoływanych w tych środkach odwoławczych.

Ponownie rozpatrując sprawę należy uwzględnić wykładnię i wskazania zawarte w niniejszym wyroku.

W zaistniałych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.