Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 323/13, po rozpoznaniu skargi J. B. na bezczynność PGE Dystrybucja S.A. w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w pkt. I. zobowiązał PGE Dystrybucja Spółka Akcyjna w Lublinie do załatwienia wniosku J. B. z dnia 20 lipca 2012 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; w pkt. II. stwierdził, że bezczynność PGE Dystrybucja Spółka Akcyjna w Lublinie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III. zasądził od PGE Dystrybucja Spółka Akcyjna w Lublinie na rzecz J. B. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
J. B. w skardze na bezczynność PGE Dystrybucja S.A. w Lublinie wskazał, że pismem z dnia 20 lipca 2012 r. wystąpił do PGE Dystrybucja S.A. w Lublinie o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] w miejscowości Tylawa, gmina Dukla. Pomimo prowadzonej ze Spółką korespondencji aż do dnia sporządzenia skargi skarżący nie otrzymał wnioskowanych przez niego dokumentów w żądanej formie ani rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej czy też o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej.
Zdaniem skarżącego żądana przez niego informacja dotyczy "zadań publicznych" w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a zatem przedsiębiorstwo energetyczne miało obowiązek jej udostępnienia.
W oparciu o powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie Spółki do udzielenia informacji zgodnie z jego wnioskiem.
W odpowiedzi na skargę PGE Dystrybucja S.A. w Lublinie wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Podkreślono, że w świetle art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej. Ponadto Spółka nie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej, gdyż prowadzona przez niego działalność ma charakter cywilnoprawny. Wykonywane przez Spółkę zadania operatora systemu dystrybucyjnego, pomimo, iż podlegają nadzorowi Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, nie stanowią zadań publicznych.
Żądane przez skarżącego dokumenty wiążą się z dochodzeniem przez niego od Spółki roszczeń cywilnoprawnych, a takie działanie świadczy o indywidualnym, prywatnym interesie skarżącego, nie mającym nic wspólnego z informacją publiczną.
W ocenie Spółki, nawet, gdyby uznać, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej, a sama Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, to brak byłoby podstaw do uwzględnienia skargi. Po pierwsze, wymiana pism pomiędzy Spółką a skarżącym nie została zakończona, a zatem skarga jest przedwczesna w rozumieniu art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie ujawnienie żądanych informacji prowadziłoby do naruszenia chronionej ustawowo "tajemnicy przedsiębiorstwa".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu orzeczenia wskazał na ugruntowany pogląd, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwana dalej "p.p.s.a.").
Zdaniem Sądu niezasadne jest także twierdzenie Spółki, że skarżący ze spornym wnioskiem zwrócił się do niewłaściwego podmiotu, skoro wniosek ten złożył w oddziale Spółki. Skierowanie wniosku do jednostki terenowej Spółki, jaką jest jej oddział, należy odczytywać jako wystąpienie z żądaniem do samej Spółki.
Dalej Sąd podkreślił, że do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, obowiązane są w szczególności osoby prawne, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego posiadają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. nr 50, poz. 331 ze zm.), a także podmioty reprezentujące inne niż państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Zgodnie z art. 4 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów pozycję taką ma podmiot, który posiada kontrolę nad przedsiębiorcą, wyrażającą się m.in. w dysponowaniu bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na walnym zgromadzeniu.
Skarb Państwa jest akcjonariuszem posiadającym większość głosów na Walnym Zgromadzeniu PGE Polska Grupa Energetyczna S.A. w Warszawie (61,89%). PGE Polska Grupa Energetyczna S.A posiada 99,55% akcji spółki PGE Obrót S.A., zaś ta ostatnia Spółka jest w posiadaniu 89,91% akcji PGE Dystrybucja S.A. Nie ulega wątpliwości, zdaniem Sądu, że Skarb Państwa dysponuje pośrednio większością głosów na walnym zgromadzeniu PGE Dystrybucja S.A. w Lublinie. Nawet gdyby uznać PGE Dystrybucja S.A. w Lublinie za podmiot niezależny od Skarbu Państwa, to Spółka ta, będąc przedsiębiorstwem energetycznym, stanowi przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, wykonujące zadania publiczne, które jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
Wbrew argumentacji Spółki, wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059) obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego oraz działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczą spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. Zawsze więc, gdy przedsiębiorstwo energetyczne wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego, wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, realizuje ono zadania publiczne, a zatem informacje odnoszące się do tych zadań są informacjami publicznymi. Ponadto przedsiębiorstwo energetyczne ma obowiązek udzielenia informacji na temat sprawy nie mieszczącej się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, gdy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy.
W ocenie Sądu żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Informacją taką jest w szczególności informacja o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ustawy).
W swoim wniosku skarżący wystąpił do Spółki o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji organów administracji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] w miejscowości T., gmina D. (k. 8, 9 akt sąd.). Skarżący domagał się udostępnienia mu "treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", o jakich mowa w powołanym przepisie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ustawy.
Udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Skarżący we wniosku wskazał, iż żąda wydania mu kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach. Obowiązkiem Spółki było zatem udostępnienie informacji publicznej we wskazanym przez skarżącego zakresie, o ile podmiot ten był w posiadaniu żądanych dokumentów.
Sąd nie podzielił argumentacji Spółki, iż zawarte we wniosku żądanie udostępnienia wskazanych dokumentów nie może być oceniane w oparciu o przepisy ustawy, albowiem dokumenty te wiążą się z dochodzeniem przez skarżącego od Spółki roszczeń cywilnoprawnych.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo dostępu do informacji publicznej ma zatem konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Prawu temu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w ustawie, do których, jak wskazano wyżej, należy PGE Dystrybucja S.A. Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres omawianego prawa wskazując, iż ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wartości, jakimi są: ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa.
Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej). Wskazana regulacja winna także być adekwatna do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca (np. ochrona prywatności), który to cel musi być również kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr.
Zdaniem Sądu decyzje administracyjne, stanowiące podstawę do lokalizacji przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów ze swej istoty stanowią przedmiot informacji publicznej. W świetle bowiem utrwalonego orzecznictwa sądowego, dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa, jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację. Przyjęcie, że tego rodzaju dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego "tracą" charakter informacji publicznej w przypadku, gdy ich udzielenia domaga się osoba fizyczna pozostająca w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem, jest nie tylko sprzeczne z duchem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, ale nadto byłoby nielogiczne.
Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 ustawy).
Ponadto o tym, czy konkretny dokument ma charakter informacji publicznej nie może decydować okoliczność, kto i dla jakich celów żąda udostępnienia informacji. Kryteria uznania za informację publiczną muszą być zobiektywizowane i znajdować podstawę w regulacjach zawartych w przepisach ustawy.
W ocenie Sądu odmienna wykładnia powołanych przepisów naruszałaby istotę prawa podmiotowego do informacji publicznej, a także godziłaby w zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Rozstrzygając tę kwestię Sąd miał również na względzie, iż jego rolą jest dokonanie wyboru takiego kierunku wykładni, który w sposób możliwie najpełniejszy będzie uwzględniał normy, zasady i wartości konstytucyjne. Jeżeli sąd dojdzie do przekonania, że każdy z wykluczających się wariantów interpretacyjnych służy ochronie określonych wartości konstytucyjnych, to zadaniem sądu jest dokonanie – przy wykorzystaniu zasady proporcjonalności – odpowiedniego wyważenia wchodzących w grę wartości i udzielenie pierwszeństwa jednej z nich.
Sąd podkreślił dalej, że prawo do dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W szczególności prawo to ograniczone jest ze względu na ochronę "tajemnicy przedsiębiorcy". Pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało zdefiniowane na gruncie przepisów ustawy. Definicję legalną zbliżonego terminu "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawierają natomiast przepisy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, która w art. 11 ust. 4 stanowi, że oznacza ono "nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności". Tajemnice te podlegają ochronie w zakresie, w jakim ich ujawnienie mogłoby zagrażać lub naruszać interes indywidualnego przedsiębiorcy (art. 11 ust. 1 powyższej ustawy).
W doktrynie podnosi się, że wskazane pojęcia w istocie stanowią synonimy, a zatem dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji.
Dla uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, należy więc wykazać, że przedsiębiorca podjął niezbędne kroki mające na celu zachowanie jej w poufności. Tymczasem Spółka nie wykazała w żaden sposób, by informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący, miały być poufne z uwagi na to, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania ich poufności. Nie ulega przy tym wątpliwości, że informacje te, z uwagi na swój charakter, nie podlegają ze swej istoty utajnieniu, albowiem co do zasady treść decyzji administracyjnych nie stanowi tego rodzaju informacji.
Żądane przez skarżącego informacje zostały wystarczająco oznaczone. Skarżący wskazał, że wnosi o udostępnienie mu kopii decyzji administracyjnych, o ile takie zostały wydane, które dotyczą precyzyjnie określonej nieruchomości, na jakiej posadowione są urządzenia przesyłowe. Spółka w swoim piśmie z dnia 24 sierpnia 2012 r. potwierdziła zresztą fakt istnienia należącej do niej infrastruktury energetycznej na wskazanych przez skarżącego działkach ewidencyjnych. Treść wniosku skarżącego pozwala więc na jednoznaczne skonkretyzowanie zakresu jego żądania.
W przypadku, gdyby Spółka nie dysponowała oryginałami lub odpisami decyzji administracyjnych stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działkach skarżącego, to nie spoczywałby na niej obowiązek udostępnienia kopii tych decyzji. Jednak podmiot publiczny musi uwiarygodnić, że nie posiada żądanej informacji publicznej, aby nie pozostawać w stanie bezczynności w jej udostępnieniu. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych informacji należy więc rozpatrywać w kontekście art. art. 8, 9 i 11 K.p.a., a zatem powiadomienie takie powinno zawierać informację dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy.
Sąd jest natomiast zobowiązany do oceny, czy prawdopodobne jest, że podmiot zobowiązany żądanej informacji nie posiada, a oceniając, czy podmiot ten powinien ją posiadać, winien między innymi ustalić, czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania.
Wbrew zarzutom Spółki na zastosowanie w sprawie przepisu art. 248 K.p.c. nie pozwala norma kolizyjna zawarta w art. 1 ust. 2 ustawy, zgodnie z którą przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.
Udostępnieniu żądanych przez skarżącego dokumentów nie może również stać na przeszkodzie sam fakt, iż Spółka uznana została za przedsiębiorcę o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym na podstawie załącznika II pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym (Dz. U. nr 198, poz. 1314 ze zm.). Z przepisów ustawy nie wynika, by tego rodzaju okoliczność stanowiła przesłankę wyłączającą udzielenie informacji publicznej.
Żądane przez skarżącego informacje, to jest kserokopie decyzji administracyjnych, znajdujących się w zasobach archiwalnych Spółki, nie mają charakteru informacji przetworzonej w rozumieniu przepisów ustawy. Przekształcenie dokumentu archiwalnego poprzez jego skopiowanie nie stanowi przetworzenia informacji.
Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek w formie ustnej lub pisemnej nawet bez pisemnego wniosku (art. 10 ustawy).
Zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepis art. 16 stosuje się odpowiednio, a wnioskodawca może wystąpić do takiego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji.
W tej sytuacji wniosek skarżącego z dnia 20 lipca 2012 r. powinien być rozpoznany przez Spółkę w trybie określonym w powyższych przepisach. Żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej, a podmiot, do którego się zwrócił jest zobowiązany do udzielenia tej informacji. O ile Spółka jest w posiadaniu wskazanych przez skarżącego dokumentów, winna zakończyć wszczęte tym wnioskiem postępowanie w sposób przewidziany prawem, udzielając informacji publicznej albo wydając decyzję o jej odmowie, gdyby zaistniały przesłanki do wydania takiej decyzji.
W rozpoznawanej sprawie jest zaś niekwestionowanym, że Spółka nie odniosła się w ogóle do żądania skarżącego w zakresie udostępnienia informacji publicznej, a jedynie w piśmie z dnia 24 sierpnia 2012 r. wskazała, iż roszczenia cywilnoprawne strony nie zasługują na uwzględnienie.
Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w końcowej części odpowiedzi na skargę, iż niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy wówczas, gdy żądane informacje osiągalne są w innym trybie lub też są w posiadaniu organu, który je wytworzył, Sąd podniósł, że nie zostało wykazane, by skarżący był stroną ewentualnych postępowań w sprawie lokalizacji budowy linii energetycznych na wskazanych działkach, co umożliwiałoby mu taki dostęp na podstawie art. 73 § 1 K.p.a. Co więcej, z okoliczności sprawy wynika, że sprawy te mogły się toczyć przed kilkudziesięciu laty, kiedy tytuł prawny do tych działek z dużą dozą prawdopodobieństwa przysługiwał innym osobom i to one mogły być stronami postępowań, zaś tak znaczny upływ czasu i zaistniałe zmiany w funkcjonowaniu i strukturze organów administracji mogłyby stwarzać poważne trudności w ustaleniu organu, który jest obecnie w posiadaniu tych dokumentów.
Wynik tych działań byłby więc wątpliwy, nawet gdyby wnioskodawca mógł uzyskać dostęp do omawianych dokumentów w trybie powołanego art. 73 § 1 K.p.a. Czyniłoby to możliwość uzyskania przez niego informacji w innym trybie iluzoryczną i w sposób nieuzasadniony stawiałoby go w gorszej sytuacji co do prawa uzyskania żądanej informacji publicznej od innych osób, którym tytuł własności do wskazanych działek nie przysługuje. Ewentualna możliwość zwrócenia się przez skarżącego o udostępnienie tych dokumentów do jakiegokolwiek innego podmiotu również w trybie przepisów ustawy, nie wyłącza uprawnienia do zwrócenia się z tym wnioskiem do Spółki, skoro jest ona podmiotem objętym unormowaniami tej ustawy.
Sąd uznał, że wskazana wyżej norma kolizyjna z art. 1 ust. 2 ustawy nie wykluczała w tym przypadku zastosowania przepisów ustawy. Zaaprobowanie odmiennego kierunku wykładni powołanych przepisów prowadziłoby do skutku rażąco niesprawiedliwego z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a., zobowiązał PGE Dystrybucja S.A. w Lublinie do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 20 lipca 2012 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lublinie w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania zgodnie z treścią art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie kompetencji orzeczniczej, gdy brak jest po temu podstaw z uwagi na brak po stronie Spółki uprawnienia do podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej, w ramach obowiązków wynikających z przepisów prawa;
art. 25 § 1 i 3 w zw. z art. 32 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przypisanie jednostce organizacyjnej (oddziałowi osoby prawnej) przymiotu strony, co winno skutkować odrzuceniem skargi, także wobec jej zakresu i treści; oraz art. 58 § 1 pkt 1, 5 i 6 p.p.s.a., tj. wobec przedwczesności postępowania i braku skierowania żądania do Spółki;
art. 106 § 3 i 4, art. 113 § 1 i 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia całości okoliczności faktycznych sprawy, także z pominięciem złożonego wniosku dowodowego i brakiem właściwej oceny zadań Spółki w kontekście kompetencji Prezesa URE, jak również pominięcie wykazania podstawy prawnej dla przyjęcia tezy o powierzeniu Spółce przez ustawodawcę realizacji zadań publicznych;
a w wypadku nieuwzględnienia przez Sąd zarzutów procesowych:
- II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poprzez:
przypisanie żądanym przez Skarżącego informacjom przymiotu informacji publicznej, co stanowi o błędnej wykładni oraz w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu art. 1 ust. 1 i 2, w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP;
przyjęcie, iż PGE Dystrybucja S.A. jest obowiązana do udostępnienia informacji publicznej (w szczególności jej Oddział - wobec skierowania żądania tylko do tej jednostki organizacyjnej, brak jest więc żądania, o którym mowa w art. 28 k.p.a.), co stanowi o błędnej wykładni normy art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze oraz art. 4 ust. 1 pkt 5), w związku z art. 1 ust. 1 i § 3 ust. 2 u.d.i.p. - na skutek braku możliwości przypisania Spółce wykonywania zadań publicznych, a jedynie podejmowanie przez nią działań o takiej treści;
niewłaściwe zastosowanie (poprzez pominięcie w przyjętej podstawie orzekania) norm ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 1059, dalej jako "P.e.") określających zakres pozytywnych obowiązków Spółki jako przedsiębiorstwa energetycznego, które zasadniczo sprowadzają się do zapewnienia dostępu do usługi dystrybucyjnej oraz utrzymywania zdolności urządzeń do realizacji wspomnianej usługi, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9c ust. 3 P.e. - w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., które nie mieszczą się w pojęciu zakresu bądź zadań administracji publicznej oraz wobec kompetencji organu administracji - Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (art. 21 ust. 1 i 23 ust. 1,2 pkt 1 - 22 P.E.);
niewłaściwe zastosowanie (poprzez pominięcie w przyjętej podstawie orzekania) normy art. 49 § 1 k.c. - w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - wskazującego, w związku z wyżej powołanym zarzutem, zakres ewentualnej informacji, którą Spółka winna posiadać w dyspozycji (tj. informacje nt. wyłącznie urządzeń służących do transportu energii), z zastrzeżeniem ochrony tajemnic przedsiębiorstwa;
a w konsekwencji naruszenie art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie mimo braku przesłanek do wydania w stanie niniejszej sprawy opartego na nim rozstrzygnięcia oraz mimo wystąpienia przesłanek do odrzucenia skargi (skierowanie żądania tylko do oddziału, nie do Spółki), ewentualnie jej oddalenia (brak przesłanek do objęcia Spółki obowiązkami wynikającymi z u.d.i.p.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Za chybiony należało uznać zarzut naruszenia przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. odnoszący się do braku kognicji sądu administracyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że udzielenie informacji publicznej ma charakter czynności materialno-technicznej, wynikającej z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz że strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku gdy uznaje, że żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie bezczynność danego podmiotu w zakresie informacji publicznej, sąd ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez ten podmiot kwalifikacji wniosków.
Zatem ustalenie, że w danej sprawie mamy do czynienia z podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, oraz że informacja której udostępnienia domaga się wnioskodawca należy do kategorii informacji publicznej, powoduje że dana sprawa podlega co do zasady kognicji sądu administracyjnego. Zaś w przypadku bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej środkiem przysługującym osobie domagającej się udostępnienia takiej informacji jest skarga do sądu administracyjnego, wnoszona na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (porównaj wyrok NSA z dn. 10.10.2013 r., sygn. akt I OSK 1696/13, npubl.). Uznanie więc, że żądane przez stronę dokumenty stanowiły informację publiczną, uczyniło konieczną merytoryczną ocenę przez sąd administracyjny działania Spółki w przedmiocie wniosku skarżącego. W tej sytuacji, zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest także usprawiedliwionych przesłanek, aby uznać za uzasadniony zarzut dotyczący przepisów art. 25 § 1 i 3 w zw. z art. 32 i art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 28 K.p.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1, 5 i 6 p.p.s.a.
Jak wynika z treści skargi kasacyjnej, naruszenie ww. przepisów powiązane zostało z brakiem po stronie oddziału Spółki osobowości prawnej, co winno – według strony – skutkować odrzuceniem skargi. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, skarga skierowana była przeciwko PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lublinie, a nie przeciwko jej oddziałowi. W części wstępnej skargi nigdzie nie wskazano na oddział Spółki. W związku z powyższym brak było podstaw, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, do odrzucenia skargi z tego tytułu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Powyższe znalazło odzwierciedlenie w sentencji wyroku, gdzie wyraźnie wskazano jako stronę postępowania PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lublinie, a nie jej oddział. Zaś pismo z dnia 20 lipca 2012 r. o udzielenie przedmiotowej informacji zostało skierowane do "PGE Dystrybucja S.A. Oddział Rzeszów", jednakże takie sformułowanie adresata pisma nie może stanowić podstawy do odrzucenia skargi.
Ponadto zaznaczyć należy, że w orzeczeniach wyrażone zostało stanowisko dostrzegające potrzebę modyfikacji reguł dotyczących zdolności sądowej podmiotów występujących w charakterze stron w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. W wyrokach z dnia 4 kwietnia 2013r. (sygn. akt I OSK 102/13,) i z dnia 18 października 2013 r. (sygn. akt I OSK 1483/13, npubl.) wyrażono pogląd, że na gruncie procedury obowiązującej przed sądami administracyjnymi zdolność sądowa regulowana jest w art. 25 p.p.s.a. Jak wynika z § 1 tego artykułu osoba fizyczna i osoba prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). Jednakże sprawy dotyczące udostępnienia informacji publicznej należą do kategorii spraw szczególnych, rozstrzyganych na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy jest natomiast przepisem szczególnym w stosunku do art. 25 § 1 p.p.s.a. Jednostka organizacyjna, o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie stanowi jednostki organizacyjnej o jakiej mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego czy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest to każda jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne, nawet kiedy stanowi część spółki powołaną przez spółkę w celu świadczenia usług na określonym terenie. Podkreśla się również, że oddział spółki akcyjnej, a nawet jej organ może być traktowany jako organ w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., a zatem w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań należących do zakresu zadań publicznych, co uzasadnia przyznanie mu przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OZ 811/13).
Nie można również uznać, że w sprawie został naruszony przepis art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. który stanowi, że sąd odrzuca skargę: jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1) i jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (pkt 6). Naruszenie powyższych przepisów zostało przez Spółkę powiązane z przedwczesnością postępowania i brakiem skierowania żądania do Spółki. Z uwagi na sposób sformułowania zarzutu w tym zakresie trudno jest Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się do niego merytorycznie. Nie wynika bowiem z treści skargi kasacyjnej dlaczego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, przedmiotowe postępowanie jest przedwczesne i co kryje się pod stwierdzeniem "braku skierowania żądania do Spółki".
Sąd Wojewódzki natomiast podkreślił, że wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
Za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 4, art. 113 § 1 i art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego poprzez dopuszczenie dowodu z dokumentu przewidziana w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest uprawnieniem sądu, a nie jego obowiązkiem. Dowód taki może zostać dopuszczony jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zaś przeprowadzenie dowodu jest niezbędne wówczas, gdy bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Wnioskowany przez Spółkę dowód w postaci dokumentu zawierającego ustosunkowanie się Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do kwestii oceny okoliczności w postaci braku realizacji zadań publicznych przez przedsiębiorstwa energetyczne kryterium tego nie spełnia. Kwestię tę bowiem Sąd władny był sam ocenić, co też uczynił, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.
Sąd pierwszej instancji nie uchybił również przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia bowiem wszystkie wskazane w tym przepisie wymogi. Sąd podał podstawę rozstrzygnięcia, poprzedzając ją wywodem, który doprowadził w rezultacie do uznania bezczynności Spółki i w konsekwencji zobowiązania jej do załatwienia wniosku, pozostawiając sposób jego załatwienia Spółce w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.
Za nieusprawiedliwiony należy również uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w powiązaniu z art. 28 K.p.a. Naruszenia ww. przepisów PGE Dystrybucja S.A. upatruje w przyjęciu przez Sąd, że Spółka jest obowiązana do udostępnienia informacji publicznej, co stanowi o naruszeniu ww. norm na skutek braku możliwości przypisania Spółce wykonywania zadań publicznych, a jedynie podejmowania przez nią takich działań.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki dokonał trafnej wykładni i właściwie zastosował przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Interpretując zawarte w tym przepisie pojęcie podmiotu realizującego zadania publiczne Sąd Wojewódzki słusznie uznał, że do tak rozumianych zadań publicznych należą zadania postawione przed przedsiębiorstwami energetycznymi w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059). Nie tylko obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, ale także dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwa energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są zadaniami publicznymi.
Tak rozumiane dysponowanie zasobami energetycznymi państwa jest wykonywaniem zadania publicznego (por. wyrok NSA z dn. 2.10.2013 r., sygn. akt I OSK 816/13, npubl.). Nadto dodać należy, że w judykaturze sformułowano jednolite już stanowisko w kwestii zaliczenia przedsiębiorstw energetycznych do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne", które to pojęcie użyte zostało w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. Zatem jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to niepodobna odmówić im przymiotu zadań publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A skoro tak, to bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, dystrybucji czy sprzedaży, mimo że zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie Prawo energetyczne, winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu przedmiotowej ustawy (por. wyrok NSA z dn. 26.09.2013 r., sygn. akt I OSK 831/13 i wskazane tam orzecznictwo, npubl.; wyrok NSA z dn. 15.10.2013 r., sygn. akt I OSK 830/13, npubl.; ww. wyrok NSA z dn. 4.04.2013 r., sygn. akt I OSK 102/13).
Wnosząca skargę kasacyjną Spółka jest takim przedsiębiorcą energetycznym. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji zastosował wobec niej przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 2 (w zarzucie skargi kasacyjnej omyłkowo wskazany jako "§ 3 ust. 2") ustawy o dostępie do informacji publicznej i zaliczył ją do podmiotów wykonujących zadania publiczne, a co za tym idzie do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.
W tym miejscu dodać należy, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ww. ustawy "prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych". Użycie w tym przepisie wyrazu "aktualną" nie oznacza automatycznego wyłączenia z zakresu pojęcia informacji publicznej materiałów archiwalnych. Tym samym także zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9c ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 23 ust. 1, 2 pkt 1-22 ustawy Prawo energetyczne w powiązaniu z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mógł być uwzględniony.
Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej na aprobatę zasługuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, że żądana przez skarżącego informacja może zostać zaliczona do kategorii informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy skarżący domagał się udostępnienia przez PGE Dystrybucja S.A., w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji administracyjnych dotyczących budowy urządzeń elektroenergetycznych na wskazanych w piśmie działkach na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
O tym, czy dana informacja należy do kategorii informacji publicznych decyduje spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 tej ustawy. Zaś przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Zatem przepis ten przesądza o tym, przy spełnieniu przesłanki podmiotowej, że żądana przez skarżącego informacja co do zasady należy do kategorii informacji publicznej w rozumieniu przedmiotowej ustawy. Nie miał w tym kontekście znaczenia cel wystąpienia przez skarżącego o udzielenie mu przedmiotowej informacji.
Mając na uwadze powyższe nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Wniosek J. B. o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego nie był uzasadniony w świetle art. 203 i 204 p.p.s.a. J. B. nie poniósł bowiem podlegających zwrotowi wydatków skoro nie stawił się na rozprawę i nie złożył sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.