Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2444/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2236/15, oddalił skargę [...] S.A. [...] (dalej skarżąca) na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości.

W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Wojewoda [...], odwołując się do art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) –zwanej dalej "ustawa z dnia 10 maja 1990 r.", decyzją z [...] czerwca 2013 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Wydział [...] Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego [...], położonej w P., w jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,0015 ha, nr [...] o powierzchni 0,0460 ha i nr [...] o powierzchni 0,0112 ha (dalej zwanej "nieruchomość").

Po rozpatrzeniu odwołania P., Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] października 2015 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Komisja wskazała, że przedsiębiorstwo państwowe P., nie posiadało ani prawa zarządu, ani prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie przysługiwał mu żaden tytuł prawny, który eliminowałby komunalizację mienia z mocy prawa.

Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów obu instancji było ustalenie, że Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości na podstawie decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] marca 1984 r. Na podstawie powyższej decyzji, działki wchodzące w skład nieruchomości zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa w stanie wolnym od obciążeń na cel modernizacji linii kolejowej [...]. Powyższa decyzja stanowiła podstawę wpisu Skarbu Państwa – P. w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości.

Organy ustaliły również, że w toku prowadzonego postępowania dowodowego nie odnaleziono dokumentów pozwalających na ustalenie, że nieruchomość oddana została w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste przedsiębiorstwu państwowemu lub innej państwowej jednostce organizacyjnej. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała w związku z tym, że 27 maja 1990 r. obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm.)- zwanej dalej "u.g.g.w.n.", która w art. 38 ust. 2, stanowiła, że dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu.

Zdaniem organu prawo zarządu nie mogło powstać z mocy prawa na podstawie przepisów Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r., nr 43, poz. 312)- zwanego dalej " Rozporządzenie PKP".

Skargę na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosły [...] S.A. [...], wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w zw. z art. 6 u.g.g.w.n., art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., art. 34 i 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) - zwanej dalej " ustawa o komercjalizacji", art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) - zwanej dalej "ustawa PKP", art. 80 u.g.g.w.n. Ponadto wytknięto naruszenie art. 7, art. 77, art. 75 w zw. z art. 80 § 1, art. 107 § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzkim Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W pisemnych motywach orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że istotnym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zbadanie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe P. dysponowało tytułem prawnym do tej nieruchomości, czy też władanie przedmiotowym mieniem przez przedsiębiorstwo państwowe było jedynie władztwem faktycznym.

Sąd podkreślił, że ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na 27 maja 1990 r. musi być dokonane na podstawie przepisów obowiązujących w tym dniu. Powoływanie się zatem przez skarżącą na przepisy art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji i skutki poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości na 27 maja 1990 r., jest chybione. Przepisy powołanej ustawy, która weszła w życie po 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć jedynie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czyli decyzjami konstytutywnymi, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to już 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym.

Zdaniem Sądu okolicznością niesporną jest, że 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Przeprowadzone postępowanie dowodowe nie doprowadziło do ujawnienia dokumentów potwierdzających istnienie po stronie przedsiębiorstwa P. prawa zarządu czy też użytkowania do Nieruchomości (pisma Wójta Gminy [...] z 5 lutego 2007 r., pismo Sądu Rejonowego [...] z 8 grudnia 2006 r., pismo Starostwa Powiatowego [...] z 10 kwietnia 2007 r.). W aktach sprawy znajduje się pismo skarżącej z 22 maja 2007 r., z którego wynika, że nieruchomość stanowiła infrastrukturę kolejową w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym i 27 maja oraz 5 grudnia 1990 r. znajdowała się w zarządzie PKP. Oświadczenie to nie zostało jednak poparte żadnym dokumentem potwierdzającym ustanowienie na rzecz poprzednika prawnego skarżącej prawa zarządu do nieruchomości.

Sąd zauważył, że obowiązująca 27 maja 1990 r. ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Według art. 38 powołanej ustawy, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej, mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany.

W sytuacji, gdy podmiot, który uważa, iż mienie nie podlega komunalizacji, nie posiada aktu, z którego wynikałby jego tytuł prawny do posiadanego mienia, nie może skutecznie przeszkodzić komunalizacji tylko przez sam fakt korzystania z mienia. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Strona nie wykazała, żadnych dokumentów, na podstawie których sporna nieruchomość zostałaby oddana jej w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste przedsiębiorstwu państwowemu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, stało się w dniu wejścia w życie powołanej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zatem warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy jest ustalenie, czy nieruchomość taka 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Określenie "należało do" jest pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 u.g.g.w.n. w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z art. 6 u.g.g.w.n. terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej prawnie rozdysponowane "należały" do tego organu, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem.

Natomiast za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można było uznać tylko taką nieruchomość, która 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidzianym oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej.

W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające przewidywały dwojaki sposób nabycia przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego), a mianowicie z mocy samego prawa (art. 5 ust. 1 i ust. 2), oraz na wniosek gminy (art. 5 ust. 3 i ust. 4). W niniejszej sprawie postępowanie komunalizacyjne zostało wszczęte i było prowadzone na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, czyli w trybie przepisów regulujących przejście na rzecz właściwych gmin z mocy samego prawa 27 maja 1990 r. mienia ogólnonarodowego należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej.

Zdaniem Sądu za nieusprawiedliwione trzeba także uznać zarzuty skargi, oparte na regulacjach historycznych, dotyczących przedsiębiorstwa państwowego P. Nie wynika z nich bowiem tytuł prawny dla skarżącej do spornego gruntu, a wyłączenie spod komunalizacji mienia, określone w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie obejmuje Przedsiębiorstwa Państwowego P., gdyż nie zostało ono wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301), które zostało wydane na podstawie przepisu art. 11 ust. 2 ww. ustawy.

W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 ustawy PKP. Przepis ten nie stanowił podstawy do nabycia przez przedsiębiorstwo P. tytułu prawnego do mienia objętego komunalizacją. Prawo zarządu musi wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych regulujących gospodarowanie nieruchomościami należącymi do Skarbu Państwa.

Prawa zarządu P. do spornych nieruchomości nie można także wywieść z art. 4 Rozporządzenia PKP, gdyż tak jak i inne przepisy dotyczące utworzenia i działalności Polskich Kolei Państwowych nie tworzył prawa do konkretnej nieruchomości.

Sąd zwrócił uwagę, że od początku istnienia P. miało obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu przedsiębiorstwu ściśle oznaczonych nieruchomości, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie PKP. Z tego powodu nie jest zrozumiałe twierdzenie skarżącej, że sporna nieruchomość, która stała się nieruchomością polską na skutek postanowień Traktatu, miałoby stanowić przeszkodę do komunalizacji mienia państwowego, którym Koleje władały bez tytułu prawnego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosły [...] S.A. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciły:

1. I. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez:
2. 1) błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 4 w zw. z art. 6 ust. 3 Rozporządzenia PKP, poprzez przyjęcie, iż przesłanką przejścia tytułu prawnego do linii kolejowych w postaci zarządu na PKP nie był wyłącznie fakt jego uprzedniego " zarządzania przez Ministerstwo Komunikacji";
3. 2) błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.:
4. a) w związku z art. 6 u.g.g.w.n. w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że skomunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji;
5. b) polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizacja nie następuje w sytuacji gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza że brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacją mienia;
6. c) polegające na błędnym przyjęciu, że podlega komunalizacji mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym, o znaczeniu ponadwojewódzkim, podlegało organom administracji centralnej;
7. 3) błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa " należy do "terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego;
8. 4) błędne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie " należała do" P. przedsiębiorstwa państwowego;
9. 5) błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu przepisu art. 34 i art. 34 a ustawy o komercjalizacji. Przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączająca komunalizację z mocy prawa i pomimo iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować;
10. 6) błędne zastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy PKP, polegającym na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie PKP, podczas gdy przepis ten stanowi generalną normę, będącą podstawą przekazania gruntów P., bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie P. stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.)";
11. II. naruszenie przepisów postępowania:
12. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a., polegające na zaaprobowaniu przez Sąd, iż prawidłowym jest niepoczynienie przez organy administracyjne jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, iż skomunlizowana nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto na odmowie mocy dowodowej decyzji o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd, mimo iż decyzja taka stanowi logiczną konsekwencje istnienia tytułu prawnego w postaci zarządu i jest na równi z dokumentem stwierdzającym nabycie owego zarządu dowodem istnienia zarządu. W myśl bowiem obowiązujących w polskiej procedurze administracyjnej zasad prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, określony fakt można dowodzić wszelkimi możliwymi środkami oraz poprzez przyjęcie legalnej teorii dowodowej sprowadzającej się do ustalenia, że jedynie decyzja o ustanowieniu zarządu jest środkiem dowodowym, którym można wykazać, iż nieruchomość należała do przedsiębiorstwa państwowego;
13. 2) art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi względnie, art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu z jakich powodów podstawowy zarzut skargi - iż nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność, iż nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego;
14. 3) art. 151 P.p.s.a., przez oddalenie skargi, co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a lub c P.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że 38 ust. 1 u.g.g.w.n. stanowi, iż "państwowe jednostki organizacyjne zarządzają wydzielonymi im i nabytymi gruntami wraz z położonymi na nich budynkami i urządzeniami związanymi trwale z gruntami, stanowiącymi część mienia ogólnonarodowego". Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi o decyzji terenowych organów administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym. Nie można tych przepisów traktować jako immanentną całość. To są dwie odrębne normy. Ust. 1 stanowi bowiem tylko tyle, że grunty wydzielone i nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne pozostają w ich zarządzie, ale wydzielenie i nabycie mogło mieć miejsce zarówno w drodze decyzji terenowych organów administracji państwowej o oddaniu w zarząd na podstawie ust. 2, jak i w przypadku jakiegokolwiek innego nabycia prawa do gruntu, na podstawie chociażby rozporządzenia o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP.

Błędna jest interpretacja, że każda jednostka organizacyjna (także ta, która posiadała już zarząd z mocy prawa, jak w przypadku PKP) miała "obowiązek" na gruncie art. 38 ust. 2 do wystąpienia do terenowego organu administracji państwowej o wydanie decyzji. Nie można wystąpić o ustanowienie prawa zarządu, skoro takowe prawo już się posiada z mocy prawa. Prawo zarządu na podstawie tego przepisu mogły uzyskać jedynie jednostki, które takim prawem dotychczas nie legitymowały się.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że nabycie tytułu prawnego przez PKP na podstawie art. 4 Rozporządzenia PKP miało miejsce z mocy prawa. Brak zatem dokumentów po stronie PKP w zakresie inwentaryzacji, czy ewidencji, nie zwalnia organu z obowiązku ustalenia wobec przedmiotowych gruntów podstawowej przesłanki, jaką jest pozostawanie linii kolejowej w zarządzie Ministerstwa Komunikacji w dacie wejścia w życie rozporządzenia o utworzeniu przedsiębiorstwa P. Brak tego elementu postępowania dowodowego powoduje już sam w sobie, iż decyzja jest nielegalna i podlega uchyleniu, albowiem narusza prawo materialne, a w konsekwencji przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Nieruchomość była w posiadaniu poprzedników prawnych skarżącej od 1919 r. Nigdy nie została przekazana w posiadanie jakiekolwiek innej jednostce organizacyjnej. Nigdy też poprzedniczki prawne skarżącej nie utraciły zdolności do bycia posiadaczem nieruchomości.

Nieracjonalnym jest więc oczekiwanie, aby cokolwiek w zakresie stanu prawnego nieruchomości - po siedemdziesięciu prawie latach - zmieniło wejście w życie art. 6 u.g.g.w.n. Organy administracyjne nie wykazały, aby kiedykolwiek od roku 1919 przedmiotowa nieruchomość została przekazana we władanie jakiegokolwiek terenowego organu administracji państwowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania strona skarżąca ma obowiązek wskazania przepisów procesowych naruszonych przez sąd przy ferowaniu wyroku – spośród regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, ewentualnie w powiązaniu z przepisami regulującymi postępowanie, w którym zaskarżony akt administracyjny został podjęty, wyjaśnienia na czym naruszenie polegało i jaki był możliwy istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, wyrok NSA z 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13).

Usprawiedliwionych podstaw nie ma przede wszystkim zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. O naruszeniu tego przepisu można byłoby mówić w sytuacji, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona. Przedmiotem skargi złożonej do WSA w Warszawie była decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności określonej nieruchomości.

Sąd I instancji oceniał legalność tej właśnie decyzji, nie orzekł natomiast w stosunku do innego aktu lub czynności, które nie mogły stanowić przedmiotu jego rozstrzygnięcia. Oczywistym zatem jest, że WSA w Warszawie orzekał w granicach przedmiotu zaskarżenia, a tym samym granic, o jakich mowa w art. 134 § 1 P.p.s.a., w żaden sposób nie przekroczył.

Naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. można rozważać także wówczas, gdy wojewódzki sąd administracyjny - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, nie zauważając naruszeń prawa, które chociaż nie zostały powołane przez skarżącego, ale istnienie których sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W orzecznictwie zwraca się przy tym uwagę na to, że art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie tego przepisu musi być zawsze powiązane z przywołaniem norm, których złamania sam skarżący wprawdzie nie sygnalizował w złożonej skardze, ale których naruszenie sąd I instancji powinien dostrzec z urzędu (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, wyrok NSA z 8 lipca 2011 r., I OSK 266/11, wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., I OSK 1148/11). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie powiązano art. 134 § 1 P.p.s.a z żadnymi przepisami, które - zdaniem skarżącego kasacyjnie organu - zostały złamane przez organy administracji publicznej, a których naruszenia WSA w Warszawie powinien był uwzględnić z urzędu. Zatem i z tych względów zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. uznać należy za chybiony.

Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera elementów wskazanych w powołanym przepisie oraz nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano zarzuty sformułowane w skardze oraz wskazano i wyjaśniono podstawę oddalenia skargi. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez WSA w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają wady konstrukcyjne oraz nie poddają się kontroli kasacyjnej.

Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu załamania art. 141 § 4 P.p.s.a. Poprzez taki zarzut nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź sposobu zastosowania prawa materialnego.

Usprawiedliwionych podstaw nie mają także pozostałe zarzuty procesowe, to jest zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. Z uwagi na tak sformułowane zarzuty należy w pierwszej kolejności zauważyć, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. Ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności zainteresowanej strony oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przedłożenia stosownego kontrdowodu przez stronę postępowania, zwłaszcza gdy z określonych faktów zamierza ona wyprowadzić korzystne dla siebie skutki prawne.

W niniejszej sprawie WSA w Warszawie trafnie nie znalazł podstaw do zakwestionowania działań organów obu instancji. Organy administracji przeprowadziły bowiem wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśniły i przeanalizowały wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.), a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśniły motywy podjętych rozstrzygnięć (art. 107 § 3 K.p.a.). Strona skarżąca kasacyjnie zwalczając zasadność komunalizacji nieruchomości nie podważyła skutecznie tych ustaleń. Spółka nie wykazała zatem, aby sygnalizowane przez nią uchybienia w ogóle miały miejsce, a zwłaszcza by w sprawie doszło do naruszenia przepisów procesowych w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca kasacyjnie formułując zarzuty naruszenia przez WSA w Warszawie przepisów procesowych, w rzeczywistości starała się dowieść, że organy a następnie Sąd I instancji nie tyle wadliwie przeprowadziły swe postępowanie, co dokonały nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, pomijając, że dla prawidłowej oceny tytułu prawnego P. do spornej nieruchomości - zdaniem strony - nie było w ogóle konieczne wykazanie się konkretnym aktem administracyjnym.

Powyższe kwestie, nie powinny być w ogóle podnoszone w ramach zarzutów procesowych. Są to zagadnienia materialne, a tym samym mogą być one analizowane jedynie przy cenie zarzutów formułowanych na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowane w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego również nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku dokonał prawidłowej wykładni kwestionowanych norm materialnoprawnych i właściwie ocenił sposób zastosowania tych przepisów.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, stało się w dniu wejścia w życie powołanej ustawy komunalizacyjnej z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zatem warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości w omawianym trybie jest ustalenie, czy nieruchomość taka 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 u.g.g.w.n., w brzmieniu tego przepisu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Stosownie do tego przepisu terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie "należące" do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można zatem uznać tylko taką nieruchomość, która 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidzianym oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n.

W przypadku braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości bezwzględnie trzeba przyjąć, że nieruchomość 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Zatem jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu tylko w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym do przedmiotowego mienia, to dane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła ani decyzji, ani umowy, która potwierdzałaby, że nieruchomość, której dotyczyła zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, znajdowała się w jej zarządzie czy użytkowaniu. Ma to w niniejszej sprawie decydujące znaczenie, gdyż o zarządzie lub użytkowaniu nie świadczy samo przeznaczenie gruntu lub wykorzystywanie gruntu pod infrastrukturę kolejową. O istnieniu zarządu lub użytkowania można mówić jedynie wówczas, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje indywidualny akt administracyjny jednoznacznie potwierdzający fakt ustanowienia tych instytucji (art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n.). Zatem bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz art. 6 u.g.g.w.n. Wbrew odmiennym zapatrywaniom skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji powołanych przepisów nie naruszył.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, a nadto w abstrakcyjnej uchwale z 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów przyjął bowiem, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)".

Na podkreślenie zasługuje, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa państwowego PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości. Mogły jedynie stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych, dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Wobec tego zamierzonego skutku nie mogły też odnieść zarzuty dotyczące art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 3 Rozporządzenia PKP oraz art. 16 ust. 2 ustawy PKP. Zgodnie z art. 4 ust. 1 Rozporządzenia PKP, w brzmieniu ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz. U. R.P. Nr 97, poz. 568), a następnie art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, w brzmieniu ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), Przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy.

Następnie zarząd powierniczy - wskutek skreślenia użytych w tekście przedwojennym słów "powierniczy" - uległ przekształceniu w zarząd. Wspomniane rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. z dniem 8 grudnia 1960 r. zostało w całości uchylone przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 54, poz. 311). Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów. Oznacza to, że wolą ustawodawcy nie było utrzymanie dotychczasowego stanu prawnego nieruchomości posiadanych przez PKP. Z dniem uchylenia rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. przez ustawę z 1960 r. uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez PKP.

Tym samym Polskie Koleje Państwowe z 8 grudnia 1960 r. utraciły zarząd nieruchomościami przyznany cytowanym rozporządzeniem z 1926 r. Zarząd powstały ex lege nie może bowiem istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej. Ustawa o kolejach przedsiębiorstwu Polskie Koleje Państwowe przyznała jedynie uprawnienie do budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Nie potwierdziła natomiast przysługiwania PKP zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie Prezydenta z 1926 r. po zmianach. Także uchwalona 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m. in. ustawę z 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu posiadanymi gruntami. Art. 16 ust. 1 ustawy o PKP z 1989 r. stanowił, że przedsiębiorstwu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie.

Z przepisu tego nie wynikało jednak przyznanie PKP jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości. Ustawa z 1989 r., jak i ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463), nakazywały uznać prawo PKP do wydzielonego mienia jedynie jako "gospodarowanie", a nie oznaczone prawo rzeczowe do konkretnej nieruchomości. Powyższe przepisy nie mogły zatem stanowić przeszkody do komunalizacji nieruchomości, którymi władały Polskie Koleje Państwowe, jeżeli Koleje w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej (27 maja 1990 r.) nie posiadały indywidualnego tytułu do konkretnej nieruchomości, czyli jeżeli nieruchomość ta w prawem przewidziany sposób nie została PKP oddana w zarząd lub nie ustanowiono na niej na rzecz PKP innego prawa rzeczowego.

Komunalizacji przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie wykluczały także regulacje zawarte w art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji. Zgodnie z tymi przepisami grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których Koleje nie dysponują dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP (art. 34 ust. 1). Grunty te, z 1 czerwca 2003 r., nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej (art. 34 a). Oznacza to, że nabycie przez PKP użytkowania wieczystego na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie może w ogóle odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej.

Ostatnio wymienione mienie stało się bowiem własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej niż możliwe było uwłaszczenie PKP gruntem, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Trafność takiego stanowiska potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03 (OTK –A 2005/4/35) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16.

Bezzasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Stosownie do tego przepisu "składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponad wojewódzkim". W ustępie 2 powołanego art. 11 zawarto upoważnienie dla Rady Ministrów, do określenia w drodze rozporządzenia, wykazu przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w ust. 1 pkt 2. 9 lipca 1990 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlegało komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301). Polskie Koleje Państwowe bezspornie nie zostały ujęte w tym wykazie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku trafnie zatem przyjął, że art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w niniejszej sprawie nie miał zastosowania.

Całkowicie chybione są ponadto zarzuty dotyczące naruszenia art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Powyższe przepisy w sprawie niniejszej w ogóle nie mogły mieć zastosowania. Omawiana ustawa komunalizacyjna przewiduje dwojaki sposób nabycia przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego), a mianowicie z mocy samego prawa (art. 5 ust. 1 i ust.

2) oraz na wniosek gminy (art. 5 ust. 3 i ust. 4). W niniejszej sprawie postępowanie komunalizacyjne zostało wszczęte i było prowadzone na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czyli w trybie przepisów regulujących przejście na rzecz właściwych gmin z mocy samego prawa 27 maja 1990 r. mienia ogólnonarodowego należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej. Oczywistym zatem jest, że ocenie organów administracji, a następnie Sądu I instancji, podlegać mogły wyłącznie przesłanki nabycia przez gminę spornej nieruchomości z mocy prawa. Natomiast kwestie dopuszczalności przekazania gminie mienia na podstawie w art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie mogły być w ogóle analizowane, bowiem nie mieściły się one w zakresie przedmiotowym niniejszej sprawy.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.