Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2447/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 368/12, po rozpoznaniu skargi J. G., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] Prezydent Miasta Łodzi odmówił J. G. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem J. G. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Następnie organ I instancji powołując się na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy stwierdził, iż świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dalej organ I instancji po przytoczeniu treści art. 27 i art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego uznał, iż ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że ze strony J. G. w stosunku do J. G. nie ciąży obowiązek alimentacyjny, a nadto ww. pozostają w związku małżeńskim, brak jest zatem podstaw do przyznania żądanego świadczenia na podstawie obowiązujący przepisów prawa.

Od powyższej decyzji organu I instancji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi złożyła J. G. podnosząc, iż jej mąż od 2003 r. wymaga stałej i długotrwałej opieki oraz pomocy drugiej osoby. Jest całkowicie niezdolny do pracy i samodzielnej egzystencji. Podniosła, iż sprawując opiekę nad mężem rezygnuje nie tylko z zatrudnienia, ale także z wielu innych spraw życiowych.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] stycznia 2012 r.

W ocenie organu odwoławczego przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest przesłanką negatywną, która determinuje rozstrzygnięcie w sprawie przez odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż jednoznacznie wskazuje, iż w przypadku gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje.

Organ II instancji podniósł, iż powyższy przepis został zmieniony z dniem 14 października 2011 r. mocą ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Następnie Kolegium wskazało, iż konieczność wprowadzenia zmian do ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów był podyktowany orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego oraz wynikiem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jednakże mimo wprowadzonych zmian, z treści przepisu w obowiązującym stanie prawnym wynika nadal, iż zamierzoną wolą ustawodawcy jest w istocie wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim.

Zdaniem organu odwoławczego zaistniały w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny odpowiada sytuacji opisanej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, co oznacza, iż rozstrzygnięcie organu I instancji jest uzasadnione. Organ II instancji podkreślił również, że kryteria przyznawania świadczeń określone zostały przez ustawodawcę w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, zatem ani organ I instancji, ani też organ odwoławczy nie jest władny do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wbrew obowiązującym regulacjom, a tym bardzie nie jest uprawniony do tego, aby w procesie stosowania prawa dokonać oceny zgodności z Konstytucją RP bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz pominąć jego treść w toku podejmowania decyzji. Kolegium dodało, iż żaden organ administracji publicznej nie ma możliwości odstąpienia od stosowania bezwzględnie obowiązującego przepisu prawa bez naruszenia zasady wynikającej dla tych organów z treści art. 6 k.p.a. Organy te nie mają bowiem możliwości pominięcia obowiązujących norm prawnych i wydawania decyzji wywodząc znaczenie danej normy wprost z Konstytucji RP, czy dokonując własnej oceny zgodności przepisu z Konstytucją.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła J. G. domagając się jej uchylenia i przyznania jej żądanego świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi powołano się na argumenty, zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając zaskarżoną decyzję powołał się na przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 i stwierdził, że obowiązek opieki nad członkiem rodziny, jakim jest małżonek, nie może być wywodzony wyłącznie z obowiązku alimentacyjnego, przewidzianego w normach kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a w szczególności z art. 128, który stanowi, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Rzeczony obowiązek wynika także z regulacji art. 23 i 27 k.r.o., które stanowią, że małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz, co istotne, do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć także pomoc w przypadku choroby.

O ile faktem jest, że ustawodawca nie posłużył się dla regulacji wzajemnych obowiązków między małżonkami expressis verbis pojęciem obowiązku alimentacyjnego, to zdaniem Sądu, przepisy dotyczące obowiązku alimentacyjnego należy stosować bądź wprost, bądź w drodze analogii także w przypadku rozważania wzajemnych obowiązków między małżonkami, w tym do obowiązku opieki na chorym, niepełnosprawnym małżonkiem.

W ocenie Sądu I instancji zastosowana przez organy administracyjne literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza prawną możliwość przyznania świadczenia osobie sprawującej opieką nad małżonkiem i w kontekście przywołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie podlega aprobacie. Niweczy bowiem skutki wspomnianego orzeczenia w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie.

Zdaniem WSA w Łodzi błędne jest zatem prezentowane przez organ odwoławczy stanowisko, iż z nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonanej ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212) wynika, że zamierzoną wolą ustawodawcy jest w istocie wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Dokonując wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy brać bowiem pod uwagę stanowisko wypracowane przez sądy administracyjne w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego, które pomimo ww. nowelizacji nie straciło na znaczeniu i w dalszym ciągu pozostaje aktualne, co oznacza, że organy są tym stanowiskiem związane. Dokonana w art. 1 pkt 6 lit a i b ustawy zmieniającej nowelizacja poszczególnych przepisów art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w żaden sposób nie doprowadziła bowiem do odmiennego od zaprezentowanego wyżej rozumienia zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego osobom sprawującym opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, domagając się:

1. 1) uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi;

w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie:

1. 2) uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia;
2. 3) orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, to jest:
2. a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, a nadto wykroczono poza właściwość sądu administracyjnego;
3. b) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w zw. z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." poprzez ich błędną wykładnię, bowiem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, gdyż tak stanowi ustawa;
4. c) art. 32 ust. 1, art. 18, art. 71 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2, art. 178 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości nie może swym orzecznictwem dokonywać zmian powszechnie obowiązujących norm prawa, w szczególności dokonywać w ramach wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych faktycznej oceny zgodności tego przepisu z Konstytucją, co należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego;
5. d) art. 193 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odstąpieniu od skorzystania z możliwości wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, mimo wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją RP art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych;
6. 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest:
7. a) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez przedstawienie oceny prawnej, która jest niepełna i wewnętrznie sprzeczna, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik postępowania, brak jasnych wskazań co do dalszego postępowania,
8. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem w sprawie wbrew stanowisku Sądu I instancji – nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Kluczowy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i art. 128 k.r.o., poprzez ich błędną wykładnię, który okazał się nieusprawiedliwiony. Wskazywane również w tym zarzucie oraz w zarzutach opartych na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. należy uznać w związku z tym także za bezpodstawne, jako że przepis ten ma jedynie wynikowy charakter.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,
3. 3) opiekunowi faktycznemu dziecka
4. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności." Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stanowi zaś, że "Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności."

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wyrażony w art. 27 k.r.o. obowiązek małżonków przyczyniania się do zaspokojenia potrzeb rodziny ma charakter alimentacyjny i wchodzi w zakres szerzej nakreślonych, wynikających z treści art. 23 k.r.o., obowiązków wzajemnej pomocy oraz współdziałania dla dobra rodziny (zob. uzasadnienie uchwały SN z dnia 5 października 1982 r., II CZP 38/82, OSNCP 1983/2-3/31; wytyczne SN z dnia 16 grudnia 1987 r., OSNCP 1988/4/42). Także nowsze orzecznictwo przesądza, że "z samego charakteru świadczeń alimentacyjnych, w tym świadczeń z art. 27 k.r.o., wynika, że ich celem jest dostarczenie uprawnionemu środków do zaspokojenia jego bieżących potrzeb. Poszczególne bowiem raty alimentacyjne służą do zaspokojenia bieżących potrzeb osoby uprawnionej" (zob. wyrok SN z 7 lipca 2000 r., III CKN 1015/00). Obowiązków alimentacyjnych, przewidzianych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., nie można zatem sprowadzać wyłącznie do tych z art. 128 i następnych k.r.o., lecz odnosić je należy do wszystkich przepisów k.r.o., które o obowiązkach alimentacyjnych stanowią, nie wyłączając art. 23 i 27 k.r.o.

Przy czym obowiązki alimentacyjne małżonków wyprzedzają obowiązki alimentacyjne krewnych (zob. art. 130 k.r.o.). "Skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa (odpowiednio art. 60 § 1-3, art. 21 i 614 § 4 k.r.o.), to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa na podstawie art. 27 k.r.o." (zob. M. Andrzejewski, Komentarz do art. 130 k.r.o., uw. 2 (w) Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, LEX 2010). To samo wynika też ze stanowiska ustawodawcy, nowelizującego przepisy o świadczeniach rodzinnych, który uznaje, że zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek (zob. druk sejmowy nr 3393/IV kadencja, s. 16).

Uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego jest zatem w niniejszym przypadku skarżąca J. G., która zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu mężem i na której "ciąży obowiązek alimentacyjny". Przesłanka negatywna, ujęta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., nie dotyczy zatem małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale odnosi się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne (lub już je otrzymują) w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Ma to uzasadnienie – jak wskazano wyżej – w przekonaniu ustawodawcy, że zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co ustawodawca skorygował nowelizacją z dnia 19 sierpnia 2011 r., będącą wynikiem sygnalizacji Trybunału Konstytucyjnego, zawartej w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r., S 1/10 (OTK-A 2010/5/54).

Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych "otwiera się" zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym (co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego), ale sam fakt pozostawania w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki (łącznie ze wskazaniami, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.), nie wyklucza świadczenia pielęgnacyjnego dla jego małżonka. I taka jest prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., gdyż w przeciwnym razie wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego – jak wyżej wyjaśniono – obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co jednoznacznie przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07 (OTK-A 2008/6/107). Skarżąca nie jest ponadto niepełnosprawna w stopniu znacznym, czyli nie dotyczy jej wyjątek, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r.

Może nie dość precyzyjnie wyłożył to w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, odwołując się głównie do wywodów zawartych w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07, tym niemniej stanowisko Sądu Wojewódzkiego nie budzi wątpliwości co do istoty uprawnienia J. G. Sąd uznał bowiem, że pozbawienie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego na gruncie art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., a więc art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie może być wykładany tak, jak przyjęły to organy orzekające w sprawie. Takie ujęcie problemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma najmniejszych problemów z jego zrozumieniem, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nie jest też prawdą twierdzenie SKO zawarte w skardze kasacyjnej, że wykładnia gramatyczna (językowa) przepisu, nie uwzględniająca całego kontekstu normatywnego, ma jakikolwiek prymat nad pozostałymi metodami wykładni prawa. Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (zob. uzasadnienie wyroku TK z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A 7/02/91, pkt V ppkt 9). Koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz" Toruń 2002 r., s. 77).

Nie narusza więc powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji (art. 32 ust. 1, art. 18, art. 71 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2, art. 178 ust.

1) fakt odwoływania się przez Sąd I instancji do wykładni systemowej (między innymi jak rozumieć obowiązek alimentacyjny na gruncie k.r.o.) oraz do zasad konstytucyjnych omówionych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, w celu ustalenia właściwej treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., którego gramatyczne brzmienie może budzić wątpliwości zarówno konstytucyjne, jak i związane z celem regulacji.

Sąd I instancji nie naruszył także art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (P.u.s.a.), ani poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (dowolną ocenę stanu prawnego), ani poprzez wykroczenie poza swoją właściwość. Sprawa kontroli decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego niewątpliwie należy do właściwości sądów administracyjnych, a tylko tego oraz kryteriów sprawowanej przez sąd kontroli (zgodność z prawem) dotyczy norma zawarta w powołanym przepisie. "Art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. normuje zakres kontroli przez sądy administracyjne. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby sąd w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Zaś to czy ocena legalności decyzji była prawidłowa, czy nie, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu" (zob. wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., I FSK 103/08, LEX nr 541990).

Wskazanego przepisu nie narusza więc sąd administracyjny dokonując wykładni przepisów stanowiących podstawę wydania kontrolowanego aktu administracyjnego, bowiem sąd administracyjny bada (ocenia) jego legalność w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno – proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania. Ponadto "przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w P.p.s.a." (wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1499/10, LEX nr 1068420). Przy tak skonstruowanej właściwości sądu administracyjnego kontrola wykładni i zastosowania w akcie administracyjnym przepisów prawa materialnego nie oznacza wykroczenia poza właściwość sądu lub niewłaściwego zastosowania przepisu, tylko dlatego, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze sposobem ustalenia jego treści, dokonanym przez sąd.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 193 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że "Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem."

Przede wszystkim zauważyć należy, że art. 193 Konstytucji daje tylko prerogatywę sądowi do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego i przyjmuje ona postać obowiązku tylko wówczas, gdy sąd ma uzasadnione wątpliwości co do zgodności ustawy z Konstytucją. Poza tym pytanie prawne wymaga wykazania związku funkcjonalnego między wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i przedmiotem pytania prawnego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie powtarzano, że pytanie prawne nie może służyć do rozstrzygnięcia sporów interpretacyjnych czy uzyskania wiążącej wykładni zaskarżonych regulacji (por. postanowienie z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36). Pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego ma charakter środka subsydiarnego w tym sensie, że jest ono dopuszczalne dopiero po wyczerpaniu innych możliwości. Przedmiotem pytania prawnego winno być tego rodzaju zagadnienie prawne, którego rozwiązanie możliwe jest wyłącznie przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego (postanowienie TK z 7 lipca 2004 r., sygn. P 22/02, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 76).

Trybunał Konstytucyjny wskazywał także, że "skład sądu, który ma wątpliwość co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, powinien w pierwszej kolejności we własnym zakresie zmierzać do jej wyjaśnienia, musi przy tym uwzględniać zasadę niesprzeczności systemu prawnego oraz zasadę nadrzędności Konstytucji. Normom powinien nadawać takie znaczenie, żeby nie były sprzeczne z Konstytucją i aby najlepiej realizowały normy konstytucyjne" (postanowienie z 22 października 2007 r., sygn. P 24/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 118). Jeżeli wątpliwości sądu co do zgodności danego aktu normatywnego z Konstytucją mogą być usunięte w drodze wykładni, to pytanie prawne jest niedopuszczalne. Dopiero gdy te zabiegi zakończą się niepowodzeniem, powstaje możliwość przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego.

Skoro więc w niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i uczynił to w sposób uwzględniający zasadę niesprzeczności systemu prawnego oraz zasadę nadrzędności Konstytucji, to nie było podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Potwierdzeniem tego może być postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r., P 38/09 (OTK-A 2010/5/53), którym TK umorzył postępowanie z pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, dotyczącego zgodności z Konstytucją art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., z uwagi właśnie na brak związku funkcjonalnego między wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i przedmiotem pytania prawnego, powodowany faktem, że istnieje utrwalona i względnie jednolita praktyka interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w sposób, który wychodzi naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym.

Ocena prawna zawarta w zaskarżonym wyroku jest zaś wystarczającym wskazaniem, na gruncie art. 153 P.p.s.a., co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. "Wytyczne co do dalszego postępowania są konsekwencją wyrażonej w wyroku oceny prawnej. Winny więc być z nią zgodne" (wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2011 r., II FSK 487/10, LEX nr 1068727).

Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.