Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2447/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 293/16 oddalił skargę Gminy Miasta Milanówek na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Pismem z 3 września 2014 r. Burmistrz Grodziska Mazowieckiego zwrócił się do Starosty Grodziskiego z wnioskiem o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów miasta Milanówka w obrębie [...] w jednostce rejestrowej nr [...] w której wpisane są działki ewidencyjne nr [...] i [...], polegającej na wykreśleniu wpisu użytkowania Gminy Miasta Milanówka i wpisanie w to miejsce użytkowania – Z. Spółka z o.o. w Grodzisku Mazowieckim.

Następnie pismem z 13 kwietnia 2015 r. pełnomocnik Gminy Grodzisk Mazowiecki oraz Z. Spółka z o.o. w Grodzisku Mazowieckim podtrzymał dotychczasowe stanowisko reprezentowanych stron i wniósł o:

1. 1) wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów miasta Milanówka w obrębie [...] w zakresie użytkownika działek nr [...] i [...] poprzez wykreślenie użytkownika Gminy Miasta Milanówek i wpisanie w to miejsce użytkownika Z. Sp. z o.o. z siedzibą w Grodzisku Mazowieckim;
2. 2) dokonanie, na podstawie § 35 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oględzin działek nr [...] i [...] na okoliczność samoistnego posiadania przedmiotowych działek przez Z. (ogrodzenie i zamkniecie nieruchomości do wyłącznej dyspozycji Z., objecie nieruchomości specjalistyczną ochroną na zlecenie Z.);
3. 3) dołączenie do akt sprawy na podstawie § 35 pkt 5 ww. rozporządzenia, dokumentów które stanowiły źródło danych ewidencyjnych do dokonania wpisu w ewidencji gruntów Gminy Miasta Milanówek, jako użytkownika działek nr [...] i [...], a w razie braku takich dokumentów sporządzenie i złożenie do akt informacji w tym przedmiocie, w celu potwierdzenia wadliwości wpisu użytkownika Gminy Miasta Milanówek.

Pismem z 3 czerwca 2015 r. Starosta Grodziski złożył wniosek o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów miasta poprzez wpisanie Skarbu Państwa jako właściciela działek nr [...] i [...] położonych w Milanówku w obrębie [...], wskazując iż grunt ten uregulowany jest odpowiednio w księgach wieczystych [...] i [...].

Do wniosku załączone zostały kopie: decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, postanowienie Sądu Powiatowego w Grodzisku Mazowieckim, sygn. akt. Ns 271/70, kopia planu z 19 sierpnia 1970 r. Zmiana taka została wprowadzono w dniu 16 września 2015 r.

Starosta Grodziski decyzją z [...] września 2015 r. nr [...] orzekł o wprowadzeniu w ewidencji gruntów miasta Milanówka w obrębie [...] w jednostce rejestrowej nr [...] zmiany polegającej na wykreśleniu Gminy Miasta Milanówka jako użytkownika działek nr [...] i [...] i wpisaniu w to miejsce jako użytkownika Z. Spółka z o.o. z siedzibą w Grodzisku Mazowieckim.

W uzasadnieniu organ wskazał, że grunt oznaczony obecnie jako działki nr [...] i [...] położony w Milanówku w obrębie [...], wykazany został w ewidencji gruntów jako odrębna działka (wówczas oznaczona nr [...]), w wyniku prac odnowienia ewidencji gruntów. W ramach tych prac włączono grunty dawnego [...] w granice administracyjne miasta Milanówka i teren podzielono na obręby ewidencyjne. Przedmiotowy grunt oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...]ha, znalazł się w granicach ewidencyjnych obrębu [...]. Prace odnowienia ewidencji gruntów zakończone zostały dla obrębu [...] w 1983 r., kiedy to założono nowy rejestr ewidencji gruntów. W rejestrze tym w jednostce rejestrowej nr [...] wpisana była tylko działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...]ha, co do której wpisano w rubryce "oznaczenie nieruchomości", że część gruntu o pow. [...]ha oznaczona jest jako grunty tabelowe wsi Nowa Wieś - z wpisem własności [...], zaś pozostała część o pow. [...]ha, pierwotnie wpisana była jako "grunty włość, wsi Nowa Wieś zapis, w tab. likwid. pod Nr 10", a następnie jako grunt objęty KW [...], co do którego jako właściciel wpisany był Skarb Państwa.

Jako władający działką ewidencyjną nr [...] wpisany był Urząd Miejski w Milanówku Referat Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. W zasobie geodezyjnym znajduje się m.in. obrębowy szkic badań ksiąg wieczystych i ustalenia stanu władania oraz teczka – "protokół ustalenia stanu władania". Z dokumentów tych nie wynika aby w momencie ich sporządzania była wyodrębniona działka nr [...], zaś przedmiotowy grunt wykazany był pod pozycją nr [...] protokołu w którym rubryce "Nazwisko i imię właściciela (osoby władającej)" wpisany był - Państwowy Fundusz Ziemi. W 1994 r. przeprowadzona została dla terenu miasta Milanówka odnowa ewidencji gruntów, w wyniku której powstał m.in. nowy rejestr gruntów, w którym w obrębie [...], w jednostce rejestrowej nr [...] wpisana była działka nr [...] o pow. [...]ha, w której część gruntu o pow. [...]ha oznaczona była jako Grunty tabelowe wsi Nowa Wieś niehipotekowane, zaś pozostały obszar o pow. [...]ha oznaczony był jako grunt objęty księgą wieczystą KW [...], z przypisaną własnością na rzecz Skarbu Państwa.

Jako władający gruntem widniał wpis "Urząd Miejski w Milanówku". W wyniku tych prac sporządzany był także m.in. obrębowy szkic badań ksiąg wieczystych i stanu władania, a także protokoły ogłoszenia i ustalenia stanu władania wraz ze zwrotnymi poświadczeniami odbioru zawiadomień. W protokole ustalenia stanu władania, w rubryce "władanie gruntem" wpisany był Urząd Miejski w Milanówku Referat Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, a następnie część wpisu, tj. "Referat Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej" został skreślony. W protokole ogłoszenia stanu władania w rubryce "Imię i nazwisko, Imiona rodziców, Adres właściciela (współwłaścicieli) władającego" istnieje zapis - użytkownik Urząd Miejski w Milanówku Referat Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. W latach 2005-2006 dla części miasta Milanówka - m.in. obrębu [...], przeprowadzone zostały prace modernizacji ewidencji gruntów w ramach których uzupełnione zostały dane dotyczące budynków i lokali.

W wyniku ww. prac dokonano m.in. wyodrębnienia z gruntów o niejednorodnym stanie prawnym zgodnie § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – aktualny, tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 542 ze zm. I tak podczas wyżej opisanych prac wyodrębniono z działki nr [...] położonej w Milanówku w obrębie [...] działkę nr [...] o pow. [...]ha oznaczoną jako grunty tabelowe wsi Nowa Wieś i nr [...] o pow. [...]ha oznaczone jako grunty niehipotekowane, co do których dokonano wpisu właściciel "Nieustalony", zaś jako użytkownik Gmina Miasto Milanówek.

Odnosząc się do archiwalnych wpisów w ewidencji gruntów odnośnie wykazanego użytkowania (władania) działkami nr [...] i [...], a także do wniosku pełnomocnika Gminy Grodzisk Mazowiecki i Z. Spółka z o.o. organ podniósł, że wpis ten uwidoczniony został w rejestrach gruntów w 1983 r. i powielany w latach późniejszych podczas kolejnych prac związanych z odnawianiem i modernizacją ewidencji gruntów miasta Milanówka.

Wskazano także, że w zasobie geodezyjnym nie odnaleziono dokumentu, z którego wynikałby wprost wpis władania na rzecz Urzędu Miasta Milanówka co do dawnej działki nr [...]. Grunt oznaczony wówczas jako działka nr [...] nie był objęty odrębnym protokołem ustalenia stanu władania. Jak wynika zapisów zawartych w protokole ustalenia stanu władania - w. poz. nr [...] w rubryce właściciel (władający) wpisany był Państwowy Fundusz Ziemi. Pozycja tego protokołu odnosiła się do większego obszaru gruntów i obejmowała w swych granicach dawne działki nr [...], [...] i [...] położone w Milanówku w obrębie [...]. Oceniając sprawę aktualnych wpisów w rejestrze gruntów dotyczących wpisu władania (później użytkowania) Gminy Miasta Milanówka, co do przedmiotowego gruntu, Starosta stwierdził, że widnieje on w rejestrach gruntów nieprzerwanie od 22 lat. Faktycznie jak wskazuje Gmina Miasto Milanówek, Starosta jako organ prowadzący rejestr ewidencji gruntów pełniący funkcje rejestrową nie jest władny oceniać czy Gmina Milanówek była użytkownikiem przedmiotowych działek w przeszłości i tego nie czyni, lecz ma sprawdzić, czy obecne zapisy w ewidencji gruntów i budynków są zgodne z posiadanymi przez organ dokumentami i obowiązującymi przepisami mając na uwadze ciągłość prowadzenia tej ewidencji.

Tym samym aktualny wpis w rejestrze gruntów dotyczący użytkowania winien być poddany ocenie w zakresie obecnego użytkowania (posiadania działek). Jak wynika ze zgromadzonego do akt sprawy materiału dowodowego działka nr [...] i część działki nr [...], pozostają w jednym ogrodzeniu i użytkowane są wspólnie. Część działki ewidencyjnej nr [...] stanowi dojazd od ul. [...] do wyżej opisanej części ogrodzonej. Na części pozostającej w ogrodzeniu znajduje się ujęcie wody oraz budynek o funkcji według mapy zasadniczej "i" - inny niemieszkalny.

Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że na działce nr [...] znajduje się ujęcie wody podziemnej. Powyższe ujęcie eksploatuje Z. w Grodzisku Mazowieckim Spółka z o.o., o czym świadczyć mogą złożone do akt sprawy:

1. - umowy i faktury wystawiane za: monitorowanie obiektów i koszenie - m.in. na "Studnię nr 5 w Milanówku przy ul. [...]", gdzie jako nabywca wpisany jest Z. ul. [...];
2. - decyzja Starosty Grodziskiego nr [...] z [...] kwietnia 2010 r. udzielająca Z. Sp. z o.o. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z ujęcia [...] w Grodzisku Mazowieckim dla potrzeb wodociągu miejskiego z 5 studni;
3. - operat wodnoprawny stanowiący załącznik do decyzji Starosty Grodziskiego nr [...] z [...] kwietnia 2010 r., w którym opisana jest także studnia przy ul. [...], w którym jako zakład ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wpisany jest Z. Sp. z o.o.;
4. - dokumentacja fotograficzna na której przedstawione są m.in. tablice informacyjne zawieszone na bramie wjazdowej do ujęcia wody z napisami - Teren Ochrony Bezpośredniej Ujęcia Wody Podziemnej Osobom Nieupoważnionym Wstęp Wzbroniony oraz Grodzisk Mazowiecki Z. Sp. z o.o.;
5. - fotografie wykonane na części ogrodzonej działki nr [...] położonej w Milanówku w obrębie [...] na których widać osoby w ubraniach z napisem Z. i samochody oklejone napisem Grodzisk Mazowiecki Z. Sp. z o.o.

Zdaniem Starosty, przedłożone do akt sprawy dokumenty pozwalają uznać za zasadny wniosek o wpisanie Z. Spółka z o.o., jako użytkownika działek nr [...] i [...]. Strona postępowania załączyła dokumentację, z której wynika, że faktycznie jest użytkownikiem przedmiotowego terenu, eksploatuje ujęcie wody, a także chroni przedmiotowy teren i go pielęgnuje. Jak wynika z akt sprawy, istnieje spór pomiędzy Gminą Miasto Milanówek, a Z. Sp. z o.o. z siedzibą w Grodzisku Mazowieckim nie tylko odnośnie użytkowania działek, ale także dotyczące prawa własności.

Odnosząc się do wniosku Burmistrza Miasta Milanówka dotyczącego wykazania prawa własności co do działek nr [...] i [...] położonych w Milanówku w obrębie [...] na rzecz Gminy Milanówek na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z [...] lipca 2003 r. – Starosta stwierdził, że powyższa decyzja nie została wykazana w rejestrze gruntów ze względu na nie istnienie w ewidencji gruntów opisanej w decyzji działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] o pow. [...]ha. Jak wykazało niniejsze postępowanie przedmiotowy grunt ma uregulowany stan prawny, wynikający z wpisów w księgach wieczystych i prawo to wykazane zostało w rejestrze gruntów jako istniejące. Biorąc jednak pod uwagę ciągłość prowadzenia ewidencji gruntów, a także jej rejestracyjny charakter jeżeli którakolwiek ze stron postępowania, lub też inny podmiot okaże się nowszym tytułem, lub nabędzie prawo własności co do gruntu to fakt ten niezwłocznie zostanie wykazany w rejestrze gruntów.

Wydana przez Starostę decyzja ocenia sprawę wyłącznie pod kątem poprawności obecnych wpisów rejestrze gruntów. Zebrany materiał dowodowy w przedmiocie użytkowania działek ewidencyjne nr [...] i [...] pozwala, zdaniem organu, prowadzącego ewidencję gruntów wykazać Z. Sp. z.o.o w Grodzisku Mazowieckim, jako użytkownika przedmiotowego terenu.

Odwołanie od opisanej wyżej decyzji złożyła Gmina Miasto Milanówek.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że przedłożone dokumenty pozwalają uznać, że Z. Sp. z o.o. jest faktycznym użytkownikiem działek nr [...] i [...] i eksploatuje ujęcie wody. Przedłożone umowy i faktury dowodzą, że Z. Sp. z o.o. z siedzibą w Grodzisku Mazowieckim nie tylko użytkuje przedmiotowy teren, ale go również chroni i pielęgnuje. Jednocześnie organ zauważył, że użytkowanie to nie jest użytkowaniem samoistnym lecz wynika z decyzji Starosty Grodziskiego z [...] kwietnia 2010 r. udzielającej Z. Sp. z o.o. ul. [...],Grodzisk Mazowiecki pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych dla potrzeb wodociągu miejskiego z 5 studni. Prawomocne orzeczenia wydane w toczących się przed innymi organami i sądem powszechnym postępowaniach dotyczących prawa własności do działek nr [...] i [...] będą podstawą aktualizacji obecnych zapisów w ewidencji gruntów i budynków.

W skardze na wskazaną decyzję Gmina Miasto Milanówek zarzuciła naruszenie:

1. 1) art. 20 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520), dalej powoływanej jako "P.g.k." w zw. z § 10 w zw. z § 11 ust. 1 w zw. z § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zw. z art. 28 k.p.a.;
2. 2) art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a.;
3. 3) art. 105 § 1 k.p.a.;
4. 4) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.;
5. 5) art. 20 ust 2 pkt 1 P.g.k. w zw. z art. 22 ust. 2 P.g.k. w zw. z § 10 w zw. z § 11 ust. 1 pkt 1 lit. "e" oraz § 12 powołanego rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się pismo Z. sp. z o.o. z siedzibą Grodzisku Mazowieckim z 30 września 2014 r., w których spółka ta przyłącza się do wniosku Burmistrza Miasta Grodzisk Mazowiecki o wpisanie tej spółki jako władającego przedmiotowymi nieruchomościami. Natomiast w piśmie z 13 kwietnia 2015 r. Z. jednoznacznie formułuje żądanie dokonania przedmiotowej zmiany w ewidencji we własnym imieniu i na własną rzecz. Z. Sp. z o.o. w Grodzisku Mazowieckim był zaś niewątpliwie podmiotem uprawnionym do dokonania żądanej przez niego zmiany (tj. ujawnienia Z. jako władającego).

Powołując się na przepisy m.in. art. 22 ust. 2 i art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k. Sąd wskazał, że o ile rację ma skarżący, że Gmina Miasto Grodzisk Mazowiecki nie była legitymowana do żądania wszczęcia przedmiotowego postępowania (tj. jej legitymacja nie wynikała ani z przepisów P.g.k. ani podmiot ten nie wykazał własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.), to brak ten został skutecznie konwalidowany wstąpieniem do postępowania podmiotu legitymowanego. Sąd stwierdził, że organy procedowały w oparciu o żądanie uprawnionego podmiotu i nie było podstaw do umorzenia postępowania. Traktowanie jako strony również Gminy Miasto Grodzisk Mazowiecki (obok Z.) nie stanowiło uchybienia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności w zaskarżonych decyzjach nie nałożono na Gminę Grodzisk Mazowiecki jakichkolwiek obowiązków ani nie przyznano Gminie jakichkolwiek obowiązków.

Za bezzasadne uznano zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości na podstawie jakich dokumentów uznano Z. Sp. z o.o. w Grodzisku Mazowieckim za władającego nieruchomością. Dokumenty te zostały precyzyjnie opisane w uzasadnieniu decyzji Starosty (oraz przytoczone w części opisowej uzasadnienia – punkt II.1, s. 5-6), a Wojewódzki Inspektor podzielił ustalenia faktyczne i oceny prawne zawarte w decyzji organu I instancji. Lakoniczność motywów decyzji Wojewódzkiego Inspektora mogłaby być podstawą do uchylenia tej decyzji jedynie w przypadku skutecznego wykazania przez skarżącego, że okoliczność ta mogła mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Tymczasem skarżący istnienia takiego wpływu na rozstrzygnięcie nie wykazał. Kluczowe dla oceny legalności ustaleń faktycznych poczynionych przez organ jest przede wszystkim to, czy ustalenia te mają oparcie w dokumentach zebranych w aktach sprawy, natomiast mniejsze znaczenie odgrywa to, czy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący dokumenty te zostały omówione.

Po drugie, kwestia ujawnienie jako właściciela przedmiotowych nieruchomości Skarbu Państwa nie była przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, która dotyczyła wyłącznie ujawnienia władającego (ujawnienie Skarbu Państwa jako właściciela nastąpiło na podstawie czynności materialno-technicznej). Ubocznie zauważono, że nawet ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków jako właściciela Gminy Miasta Milanówek nie stałoby na przeszkodzie wpisaniu do tej ewidencji jako władającego (użytkownika) Z. Sp. z o.o. w Grodzisku Mazowieckim. Wpis taki jest bowiem możliwy zarówno co do gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, jak i jednostki samorządu terytorialnego.

Ponadto Sąd wskazał, że władanie nieruchomością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a P.g.k., nie jest stanem prawnym, a stanem faktycznym. Analiza katalogu dokumentów wymienionych w § 12 ust. 1 rozporządzenia wskazuje tymczasem, że chodzi w nim o dokumenty dotyczące wyłącznie ujawnienia stanów prawnych, a nie stanu faktycznego, jakim jest władanie nieruchomością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (w terminologii rozporządzenia określanego jako użytkowanie - § 11 ust. 1 pkt 1 lit. a). Oczywiste jest przy tym, że wykładnia rozporządzenia nie może prowadzić do faktycznej niewykonalności dyspozycji aktu wyższego rzędu, jakim jest ustawa.

Ponadto sformułowanie takiego katalogu dokumentów w § 12 ust. 1 rozporządzenia ma ścisły związek z zasadą, że ewidencja gruntów pełni tylko funkcje informacyjno-techniczne, albowiem organ dokonujący wpisów nie rozstrzyga sporów o prawo, a opiera się na dokumentach źródłowych, z których to prawo wynika. Reasumując, jeżeli chodzi o ujawnienie władającego w rozumieniu art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a P.g.k., to może to nastąpić na podstawie wszelkich dowodów (zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 75 § 1 k.p.a.).

Stąd też, zdaniem Sądu, organy orzekające trafnie przyjęły, że dowodami na władanie nieruchomością przez Z. mogą być dokumenty urzędowe i prywatne wskazane w uzasadnieniu decyzji Starosty. Te ustalenia organów mają oparcie w aktach sprawy i zasadzie swobodnej oceny dowodów. Skarżący nie przedstawił dowodów, które mogłyby podważać takie ustalenia faktyczne organów administracji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasta Milanówek, zarzucając:

1. 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji administracyjnych, podczas gdy przy wydawaniu tych decyzji doszło do istotnego naruszenie przepisów postępowania, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji publicznej zasadnie ich nie zastosowały i nie wydały postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, podczas gdy postanowienie takie powinno zostać wydane, ponieważ Gmina Grodzisk Mazowiecki nie mogła być stroną takiego postępowania, a "dołączenie" się Z. w Grodzisku Mazowieckim nie mogło konwalidować tego rodzaju czynności;
2. 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji administracyjnych, podczas gdy przy wydawaniu tych decyzji doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a P.g.k. w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przedstawiony materiał dowodowy uzasadniał dokonanie zmian w ewidencji;
3. 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji administracyjnych, podczas gdy przy wydawaniu tych decyzji doszło do istotnego naruszenie przepisów postępowania, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na przyjęciu, że organy nie dokonały błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie dokonały nieprawidłowego ustalenie stanu faktycznego, podczas gdy organ odwoławczy w ramach uzasadnienia decyzji wydanej w II instancji, na skutek odwołania Gminy Milanówek:
4. a) nie rozpoznał wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji I instancji;
5. b) uznał, że właścicielem działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] jest Skarb Państwa;
6. c) uznał, że Gmina Milanówek nie jest właścicielem działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...];
7. d) uznał, że Z. Sp. z o.o. w Grodzisku Mazowieckim jest użytkownikiem działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...];
8. 4) naruszenie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonych decyzji administracyjnych w sytuacji, gdy kwestionowane przed sądem administracyjnym decyzje organów naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a P.g.k. w zw. z § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegającą na przyjęciu, że Gmina Grodzisk Mazowiecki oraz Z. są podmiotami uprawnionymi i legitymującymi się odpowiednimi dokumentami do wszczęcia i prowadzenia postępowania o dokonanie zmian w ewidencji;
9. 5) naruszenie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonych decyzji administracyjnych w sytuacji, gdy kwestionowane przed sądem administracyjnym decyzje organów naruszyły przepisy prawa materialnego tj. art. 20 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 2 P.g.k. w zw. z § 10 i § 11 ust. 1 pkt 1 lit. e oraz § 12 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy prawidłowo w oparciu o wskazane przepisy dokonały zmian w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] przez wykreślenie Gminy Milanówek i wpisanie jako użytkownika Z. Sp. z o.o., w sytuacji gdy w loku postępowania administracyjnego nie został złożony jakikolwiek dokument, o którym mowa w § 12 rozporządzenia, pozwalający Staroście Grodziska Mazowieckiego stwierdzenie, że Z. Sp. z o.o. jest użytkownikiem działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...];
10. 6) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji administracyjnych, podczas gdy przy wydawaniu tych decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni przepisów, tj. art. 20 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 2 P.g.k. w zw. z § 10, § 11 ust. 1 i § 46 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Gmina Grodzisk Mazowiecki mogła być stroną postępowania dotyczącego zmian w ewidencji gruntów i budynków w stosunku do działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], w sytuacji gdy Gmina Grodzisk Mazowiecki nie mogła być stroną tego postępowania, a do wszczęcia postępowania w ogóle nie powinno dość, ewentualnie po jego wszczęciu powinna zostać wydana decyzja o jego umorzeniu jako bezprzedmiotowego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. Sp. z o.o. w Grodzisku Mazowieckim wniósł o jej oddalenie. Ponadto w ww. piśmie uczestnik postępowania wniósł o dołączenie do akt sprawy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2016 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2003 r. przekazującej Gminie – Miasto Milanówek nieodpłatnie własność nieruchomości położonej w Milanówku przy ul. [...], ozn. w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...]m2.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, na co zwracał również uwagę Sąd I instancji, iż z przepisów art. 20, 22 i 24 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa, ani nie nadaje tych praw. Ewidencja spełnia jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, nie można również zmieniać stanu prawnego ujawnionego w księgach wieczystych. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że ewidencja nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości: gruntowych, budynkowych, lokalowych wynikający z dokumentów.

W świetle powyższego uznaje się, że przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie dają podstaw do kształtowania stosunków własnościowych i związanymi z tymi stosunkami uprawnień i obowiązków, a organy prowadzące ewidencje nie mogą samodzielnie w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, czy też przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków ustalać i rozstrzygać o bycie prawa własności nieruchomości.

Jak wynika z akt sprawy, przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie są działki nr [...] i [...] położone przy ul. [...] w Milanówku w obrębie [...], co do których toczą się między innymi postępowania sądowe związane ze sporem co do prawa własności, pomiędzy Gminą Miasta Milanówek a Z. Spółka z o.o. z siedzibą w Grodzisku Mazowieckim. Natomiast w dacie wydawania zaskarżonych decyzji, w ewidencji gruntów wpisany był Skarb Państwa jako właściciel przedmiotowych działek stosownie do treści wpisów w księdze wieczystej, a jako użytkownik wpisana była Gmina Miasta Milanówek.

Natomiast przedmiotem niniejszego postępowania zakończonego decyzją organu I instancji z dnia [...] września 2015 r. oraz decyzją organu II instancji z dnia [...] listopada 2015 r. była wyłącznie kwestia dotycząca użytkownika, tj. wykreślenie dotychczasowego użytkownika, tj. Gminy Miasta Milanówek i wpisanie jako użytkownika Z. Spółka z o.o. z siedzibą w Grodzisku Mazowieckim. Prowadzone postępowanie ewidencyjne miało na celu wyłącznie zaktualizowanie wpisu w ewidencji gruntów dotyczącego podmiotu, który aktualnie faktycznie włada działkami nr [...] i [...], natomiast postępowanie to nie dotyczy kwestii spornych związanych z prawem własności przedmiotowych działek, nie rozstrzyga istniejącego sporu co do prawa własności. Jeżeli dojdzie do zakończenia postępowania w przedmiocie dotyczącym prawa własności co do wspomnianych działek, to wówczas będzie podstawa do wprowadzenia stosownych zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Prowadzone postępowanie miało na celu zaktualizowanie istniejącego wpisu co do podmiotu, który faktycznie włada działkami nr [...] i [...], stąd też istotne były ustalenia co do aktualnego stanu faktycznego, a nie historyczne wpisy w ewidencji.

Należy jeszcze przypomnieć, że zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości, a w przypadku: nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości. Z kolei zgodnie z § 11 ust. 1 lit. e rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów wykazuje się także dane dotyczące użytkowników gruntów państwowych i samorządowych.

Stąd też przedmiotem tego postępowania było ustalenie, czy działki nr [...] i [...] stanowiące w chwili postępowania własność Skarbu Państwa, były nadal w faktycznym władaniu Gminy Miasta Milanówek zgodnie z istniejącym wpisem w ewidencji gruntów, czy też pozostawały w faktycznym władaniu Z. Spółka z o.o. z siedzibą w Grodzisku Mazowieckim, a tym samym istniejący wpis w ewidencji gruntów był nieaktualny.

Należy nadto zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w pkt 1 do 3 dotyczyły naruszenia przepisów postępowania, zaś zawarte w pkt 4 do 6 dotyczyły naruszenia prawa materialnego, praktycznie co do istoty są tożsame z zarzutami jakie były zawarte w skardze, do których odniósł się w uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny, a z tą oceną w pełni zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej sformułowanego w pkt 1 a dotyczącego naruszenia art. 61a k.p.a. należy zgodzić się z stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu, iż fakt, że wniosek o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów pierwotnie złożyła Gmina Grodzisk Mazowiecki, a następnie do tego postępowania przystąpiły Z. Spółka z o.o. nie oznaczało konieczności odmowy wszczęcia postępowania, a w konsekwencji nie stanowiło naruszenia powołanego art. 61a k.p.a. Powyższa okoliczność mogłaby mieć istotne znaczenie w przypadku takich postępowań w których np. możliwość wszczęcia określonego postępowania ograniczona byłaby określonym terminem, wówczas kwestią sporną mogłoby być, czy termin ten został zachowany, albo w tych przypadkach gdy postępowanie może być prowadzone tylko na wniosek, a nie może być prowadzone z urzędu.

Natomiast wszczęcie postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie jest ograniczone żadnym terminem, może być prowadzone w każdym czasie, a nadto może być wszczęte zarówno na wniosek jak i z urzędu.

Z kolei zarzuty zawarte w pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej dotyczyły naruszenia przepisów postępowania poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego i przyjęcie, że uzasadniał wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Z tymi zarzutami nie można się zgodzić, Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo przeprowadził kontrolę zebranego przez organy materiału dowodowego dokonaną ocenę tego materiału, oraz ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy.

Z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że działka nr [...] i część działki nr [...] objęte są wspólnym ogrodzeniem, a część działki nr [...] stanowi dojazd od ul. [...] do opisanej części ogrodzonej. Na tej części ogrodzonej znajduje się ujęcie wody podziemnej i budynek o funkcji niemieszkalnej. To ujęcie wody podziemnej eksploatowane jest przez Z. Spółka z o.o., o czym świadczy decyzja Starosty Grodziskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. udzielająca Spółce pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody oraz operat wodnoprawny stanowiący załącznik do decyzji, a także dokumentacja fotograficzna, umowy i faktury za monitorowanie obiektów, koszenie trawy gdzie jako nabywca wpisany jest Z. Spółka z o.o.

W świetle tego materiału dowodowego, można powiedzieć bezspornego, niezakwestionowanego przez Gminę Miasto Milanówek, zasadnie organy przyjęły, że działki nr [...] i [...] pozostają w faktycznym władaniu i użytkowaniu przez Z. Spółka z o.o. Dlatego też zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są niezasadne, a w konsekwencji poczynione ustalenia faktyczne są prawidłowe i nie zostały podważone. Z powyższych ustaleń jednoznacznie i bezspornie wynika, że działki nr [...] i [...] nie pozostają we władaniu Gminy Miasto Milanówek.

Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, szczególnie te sformułowane w pkt 4 i 6 skargi kasacyjnej, które sformułowane zostały przy założeniu zasadności zarzutów procesowych, które okazały się bezprzedmiotowe.

Również zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego zawarty w pkt 5 skargi kasacyjnej a dotyczący naruszenia art. 20 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 10 i § 11 ust. 1 pkt 1 lit. e oraz § 12 rozporządzenia w sprawie ewidencji poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy prawidłowo w oparciu o wskazane przepisy dokonały zmian w ewidencji.

Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku odniósł się do powyższego zarzutu, który był również podnoszony w skardze. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje stanowisko prawne przedstawione przez Sąd I instancji. Dokonana zmiana w ewidencji gruntów dotyczy podmiotu władającego działkami nr [...] i [...], które w chwili dokonywania tej zmiany miały uregulowany stan prawny i stanowiły własność Skarbu Państwa. Przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie definiują pojęcia władania nieruchomością, jednakże nie budzi wątpliwości, że pojęcie to jest tożsame z "posiadaniem" w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Powoływany § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji wskazuje na podstawie jakich dokumentów może być ujawniony stan prawny nieruchomości, a nie stan faktyczny jakim jest władanie.

Dodatkowo należy zauważyć, że bezspornym i istotnym dowodem na okoliczność władania przedmiotowymi działkami przez Z. Spółkę z o.o. jest decyzja Starosty Grodziskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. udzielająca pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z ujęcia znajdującego się na przedmiotowych działkach. Oczywiście pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do gruntu, nie narusza prawa własności, ale umożliwia władanie i korzystanie z nieruchomości i urządzeń w sposób adekwatny do treści samego pozwolenia wodnoprawnego. Można zatem stwierdzić, że w okolicznościach tej sprawy dokonana zmiana w ewidencji gruntów dotycząca podmiotu władającego działkami nr [...] i [...], a więc zmiana dotycząca stanu faktycznego, a nie stanu prawnego działek miała podstawę w decyzji administracyjnej jaką jest pozwolenie wodnoprawne.

Ponadto mając na uwadze, że jedną z istotnych zasad ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności, a w związku z tym obowiązek aktualizacji istniejących wpisów w ewidencji gruntów i budynków, oraz przedstawione wyżej okoliczności faktyczne sprawy, dokonana zmiana była zasadna, albowiem istniejący wpis Gminy Miasta Milanówek jako władającego działkami nr [...] i [...] pozostawał w oczywistej sprzeczności z bezspornymi ustaleniami faktycznymi.

Dlatego też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej były niezasadne i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.