Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 66/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. B. uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] października 1983 r., nr [...] Naczelnik Dzielnicy Warszawa Wola, po rozpatrzeniu wniosku A. i W. M., odmówił dotychczasowym właścicielom ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej, objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm., dalej powoływany jako dekret), położonej przy ulicy O. [...], ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że odmowa przyznania żądanego prawa nastąpiła z uwagi na przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości pod budowę przedszkola dla Departamentu Inwestycji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...], wydaną przez Dzielnicową Komisję Planowania Urzędu Dzielnicowego Warszawa Mokotów.
Decyzją z dnia [...] stycznia 1985 r., nr [...] Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu m.st. Warszawy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z dnia [...] października 1983 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo społeczne. Ponadto wskazano, że zgodnie z decyzją o ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej z dnia [...] maja 1983 r., nr [...] na ww. terenie przewidziana była budowa przedszkola dla dzieci pracowników resortu spraw wewnętrznych.
Po rozpatrzeniu wniosku A. B. – następcy prawnego A. i W. M., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2004 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 1985 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z dnia [...] października 1983 r., w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie mienie Skarbu Państwa, tj. w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Rozstrzygnięcie z dnia 6 maja 2004 r. zostało następnie utrzymane w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r. Minister stwierdził, że niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, stosownie do treści art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) poprzedniemu właścicielowi odmawia się ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy.
Powołany art. 3 dopuszczał możliwość wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonywania zadań zatwierdzonych w planach gospodarczych, a na terenie miasta gdy była niezbędna dla planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego lub też przeznaczona była dla organizacji spółdzielczej i dla organizacji kółek rolniczych, o ile było to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym.
W ramach postępowania nadzorczego ustalono, że planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] stycznia 1985 r. był perspektywiczny plan ogólny zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy z dnia 6 grudnia 1982 r. (Dz.Urz. Rady Narodowej m.st. Warszawy z 1983 r. Nr 5, poz. 16), zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie oznaczonym symbolem urbanistycznym MWn, przeznaczonym pod tereny zabudowy mieszkaniowej o wysokiej i niskiej intensywności z usługami. Dla powyższej nieruchomości została wydana decyzja lokalizacyjna nr [...] z dnia [...] maja 1983 r. pod budowę przedszkola dla Ministerstwa Spraw Wewnętrznych Departamentu Inwestycji.
Ponadto Minister stwierdził, że zgodnie z treścią art. 21 ust. 3 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. z 1958 r. Nr 5 poz. 16 ze zm.), do podstawowych zadań miejskich rad narodowych należało m.in. prowadzenie przedszkoli oraz żłobków. Skoro zatem przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości (zgodnie z decyzją lokalizacyjną realizującą funkcję przewidzianą w planie zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu) pod budowę przedszkola nie mogło być realizowane przez dotychczasowego właściciela, to w ocenie Ministra nie zachodzi sprzeczność rozstrzygnięcia zawartego w badanej w trybie nadzoru decyzji z dnia [...] stycznia 1985 r. i decyzji z dnia [...] października 1983 r. z przepisami dekretu oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na podstawie których zostały one wydane, bowiem w opisanym stanie faktycznym i prawnym były właściciel gruntu nie mógł z niego korzystać w sposób dotychczasowy.
Decyzja z dnia [...] listopada 2004 r. stała się przedmiotem skargi A. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 260/05 uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2004 r. W wyroku Sąd stwierdził, że w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji wydanej w trybie art. 7 dekretu ustaleniu podlegało przeznaczenie gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego oraz czy przeznaczenie to dawało się pogodzić z wykorzystaniem gruntu przez dotychczasowego właściciela.
Sąd wskazał, że art. 54 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie stanowił samodzielnej podstawy prawnej dla wydania decyzji o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego. Zdaniem Sądu przepis ten musi być odczytywany przez pryzmat art. 7 ust. 2 dekretu, który zawiera materialnoprawne przesłanki dopuszczalności odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej na rzecz poprzednio właściciela. W istocie art. 54 ust. 1 tej ustawy tylko formalnie rozszerzył kryteria odmowy przyznania prawa własności czasowej, ponieważ cele określone w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej musiały być i tak uwzględnione w planie zagospodarowania przestrzennego. W ustalonym i niespornym stanie faktycznym tak przeznaczenie nieruchomości w planie ogólnym jak i uszczegółowienie tych ustaleń w decyzji lokalizacyjnej przeznaczającej teren mieszkaniowy pod budowę przedszkola, nie może być jednoznacznie uznane za nie dające się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez poprzedniego właściciela.
Powołany w zaskarżonej decyzji art. 21 ust. 3 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych nie mógł stanowić podstawy do uznania, że wystąpiła negatywna przesłanka uniemożliwiająca ustanowienie użytkowania wieczystego. Uwadze organu umknął art. 39 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania (Dz.U. Nr 32, poz. 160 ze zm.) który stanowił, że szkoły, placówki oświatowe, wychowawcze, opiekuńczo-wychowawcze i inne zakłady lub placówki szkolące mogą być prowadzone przez organizacje zawodowe, młodzieżowe, instytucje społeczne oraz inne organizacje i instytucje, osoby prawne lub fizyczne, tylko za zezwoleniem Ministra Oświaty i Wychowania, na określonych przez niego zasadach i warunkach i pod jego nadzorem. Na podstawie art. 39 tej ustawy wydane zostało m.in. zarządzenie Ministra Oświaty i Wychowania z dnia 28 sierpnia 1979 r. w sprawie zasad prowadzenia małych przedszkoli przez osoby fizyczne (M.P. Nr 23, poz. 132).
W związku z tym Sąd stwierdził, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie dokonały wyczerpujących ustaleń, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego w zakresie możliwości korzystania z nieruchomości przez spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości, naruszając tym samym obowiązki wynikające z art. 7 i art. 77 k.p.a. Za dowolną, a zatem naruszającą przepis art. 80 k.p.a., Sąd uznał ocenę przez organy orzekające treści decyzji lokalizacyjnej w kontekście art. 7 dekretu.
Wyrokiem z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 591/06 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Ministra Transportu i Budownictwa od ww. wyroku z dnia 19 grudnia 2005 r.
W związku z powyższym, Minister Infrastruktury ponownie rozpoznając wniosek, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej z dnia 8 stycznia 1985 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] października 1983 r., w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, tj. w części dotyczącej obecnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu 0225. Rozstrzygnięcie z dnia 26 lutego 2010 r. zostało następnie utrzymane w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r.
W ocenie Ministra, odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego była uzasadniona. Okoliczność, że w weryfikowanych w trybie nieważnościowym decyzjach dekretowych nie powołano wprost art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie zmienia faktu, że przepis ten obowiązywał w dniu wydawania decyzji i musiał być brany pod uwagę w postępowaniu nadzorczym. Jak następnie wyjaśnił Minister, obowiązujący w dacie wydania decyzji dekretowych plan zagospodarowania przestrzennego (perspektywiczny plan ogólny zagospodarowania m.st. Warszawy z dnia 6 grudnia 1982 r.) wskazywał ogólnie, że nieruchomość powinna być wykorzystana pod zabudowę mieszkaniową o wysokiej i niskiej intensywności z usługami. Bliższych wskazań nie zawierał. Dopiero konkretyzacja funkcji planistycznych w decyzji lokalizacyjnej przewidującej budowę przedszkola dla dzieci pracowników resortu spraw wewnętrznych umożliwiła precyzyjne określenie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości.
A zatem, w sprawie istniała decyzja lokalizacyjna, mająca swoje oparcie w planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym wskazanie w kwestionowanych decyzjach jako przyczyny odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego przeznaczenia spornego terenu pod budowę przedszkola dla dzieci pracowników resortu spraw wewnętrznych oznacza, iż organy wydające decyzje dekretowe powołały przyczynę określoną decyzją lokalizacyjną z dnia [...] maja 1983 r., a tym samym zastosowały również przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r., która dopuszczała odmowę przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) w sytuacji, gdy nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej w ramach planowanej realizacji na jej terenie zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego (art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3). Jak bowiem podkreślił Minister, przedszkole stanowi infrastrukturę towarzyszącą budownictwu mieszkaniowemu i służy jego uzupełnieniu.
Odnosząc się do obowiązujących w dacie wydania kwestionowanych decyzji przepisów ustawy z dnia [...] lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania (Dz.U. Nr 32, poz. 160 ze zm.) Minister podniósł, iż założeniem ustawodawcy wyrażonym w art. 4 ust. 1 powołanej ustawy było, iż Państwo zakłada, prowadzi i utrzymuje szkoły i inne placówki oświatowo-wychowawcze. Uszczegółowienie tego zapisu znajduje się w art. 38 ust. 1 pkt 2 w sformułowaniu, że Rady narodowe zakładają szkoły i inne placówki oświatowe, wychowawcze i opiekuńczo-wychowawcze, zapewniają im lokale i wyposażenie (...) oraz potrzebne środki finansowe i materialne, co oznacza, iż inicjatywa założenia przedszkola spoczywała na organach państwa i to one miały zadbać o lokal dla takiej placówki. Dodatkowo, to Rady narodowe (zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy) kierować miały działalnością tychże placówek.
Przepis art. 39 ust. 1 powołanej ustawy stanowił, że szkoły, placówki oświatowe, wychowawcze, opiekuńczo-wychowawcze i inne zakłady lub placówki szkolące mogą być prowadzone przez organizacje zawodowe, młodzieżowe, instytucje społeczne oraz inne organizacje i instytucje, osoby prawne lub fizyczne, tylko za zezwoleniem Ministra Oświaty i Wychowania, na określonych przez niego zasadach i warunkach i pod jego nadzorem, a zatem warunkiem koniecznym poprowadzenia przedszkola przez osobę fizyczną było zezwolenie Ministra Oświaty i Wychowania, które mogło, lecz nie musiało dopuścić osoby fizyczne do prowadzenia takich placówek.
Wydane na podstawie ustawy o rozwoju systemu oświaty i wychowania zarządzenie Ministra Oświaty i Wychowania z dnia 28 sierpnia 1979 r. w sprawie zasad prowadzenia małych przedszkoli przez osoby fizyczne (M.P. Nr 23, poz. 132 ze zm.) nie stanowi generalnej zasady, że osoby fizyczne mogą prowadzić małe przedszkola. Uprzednio osoby takie musiały spełnić szereg wymagań, a dodatkowo otrzymać zezwolenie właściwego terenowego organu administracji państwowej na prowadzenie punktu przedszkolnego.
W dacie wydania kwestionowanych decyzji grunt przedmiotowej nieruchomości był niezabudowany. Według ustaleń organu, dotychczasowi właściciele nie opowiedzieli się, jakie są ich plany odnośnie zagospodarowania nieruchomości. W szczególności nie wskazali, iż planują prowadzenie małego punktu przedszkolnego. Nie jest to jednak najistotniejsza okoliczność, gdyż poważniejsze zamierzenia wykazywały organy administracji państwowej, które planowały zrealizowanie na tym terenie przedszkola i na ten cel mogły nieruchomość wywłaszczyć zgodnie z powołaną ustawą o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Stan faktyczny nieruchomości potwierdza zrealizowanie nowej inwestycji.
Twierdzenia strony zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że nie było przeszkód, aby spadkobierca byłych właścicieli, realizując na przedmiotowym gruncie zabudowę mieszkalną spełniającą założenia planu, czyli o niskiej intensywności z usługami, wybudował np. dom mieszkalny z przeznaczeniem kilku pokoi i kuchni akurat na małe przedszkole, nie znajdują poparcia w całokształcie zebranego materiału dowodowego. Prowadzenie punktu przedszkolnego nie zależało bowiem wyłącznie od woli osoby zakładającej punkt przedszkolny, lecz było złożonym przedsięwzięciem tak od strony formalnej, jak i finansowej oraz planistycznej.
Ponadto plany wybudowania (decyzja lokalizacyjna) na gruncie przedmiotowej nieruchomości, ale także nieruchomości sąsiednich, przedszkola (zajmującego obszar blisko 3000 m²) nie pozostawiają wątpliwości co do zamiaru pobudowania w tym miejscu budynku większego niż budynek mieszkalny składający się co najmniej z dwóch pokoi i kuchni, w tym jednego pokoju przeznaczonego dla dzieci, w którym miałoby być prowadzone małe przedszkole przez osobę fizyczną w rozumieniu powołanego zarządzenia. Przy tym umożliwienie każdemu z właścicieli nieruchomości włączonych do planowanej inwestycji wykorzystania poszczególnych działek na – w ich mniemaniu – realizację planu zagospodarowania przestrzennego, zniweczyłoby zamysł planistyczny, jakim miał być budynek przedszkolny o większej powierzchni, a zatem przekraczający swym rozmiarem każdą z pojedynczych działek.
Fakt wydania decyzji lokalizacyjnej dla terenu przedmiotowej nieruchomości świadczy o tym, że powyższa inwestycja była zaplanowana i konieczna.
Powyższe wskazania potwierdzają, w ocenie Ministra – że organy dekretowe oceniając możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przez dotychczasowych właścicieli brały również pod uwagę inne uwarunkowania – decyzję lokalizacyjną, która potwierdziła, że planowane było na tym terenie przedszkole. W związku z tym uznano, że cel, na jaki przeznaczono przejętą nieruchomość, uniemożliwiał dalsze korzystanie z niej przez byłych właścicieli, a także nie mógł być przez nich zrealizowany, co uzasadniało wydanie odmownej decyzji. Tak więc brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych, skoro nie naruszono w sposób rażący art. 7 ust. 2 dekretu oraz art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
Skargę na decyzję z dnia [...] października 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. B..
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił, że przedmiotowa sprawa już po raz drugi jest rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zatem stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.
Sąd, powołując się na art. 153 p.p.s.a., ograniczył kontrolę zaskarżonej decyzji do oceny, czy organ w ponownie prowadzonym postępowaniu wypełnił wytyczne zawarte w wyroku z dnia 19 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 260/05, którego ustalenia zostały następnie potwierdzone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2007 r. W ocenie Sądu zalecenia te nie zostały wykonane, bowiem nie wykazano, czy spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości mieli możliwość korzystania z nieruchomości w kontekście art. 7 dekretu. Nadto, wbrew wytycznym Sądu, organy obu instancji analizując odmowę przyznania prawa użytkowania wieczystego ponownie oparły się na przesłankach wynikających z ustawy z dnia 12 marca 1958 r., która dopuszczała odmowę przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) w sytuacji, gdy nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej w ramach planowanej realizacji na jej terenie zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego (art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3).
Tymczasem w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji dekretowej ustaleniu podlegać powinno przeznaczenie gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego oraz czy przeznaczenie to dawało się pogodzić z wykorzystaniem gruntu przez dotychczasowego właściciela. Oznacza to tyle, że obowiązkiem organu było ustalenie, czy przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego (perspektywicznym planie ogólnym zagospodarowania m.st. Warszawy z dnia 6 grudnia 1982 r.) wskazującym na wykorzystanie nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową o wysokiej i niskiej intensywności z usługami, mogło być uznane za dające się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez poprzedniego właściciela. Ocena zaś możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela w kontekście decyzji lokalizacyjnej uszczegóławiającej ustalenia ogólne planu i przeznaczającej teren mieszkaniowy pod budowę przedszkola nie mogła być oderwana od art. 39 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania (Dz.U.
Nr 32, poz. 160 ze zm.), który stanowił, że szkoły, placówki oświatowe, wychowawcze, opiekuńczo-wychowawcze i inne zakłady lub placówki szkolące mogły być prowadzone również przez osoby fizyczne, tylko za zezwoleniem Ministra Oświaty i Wychowania, na określonych przez niego zasadach i warunkach i pod jego nadzorem, jak również wydanego na podstawie ww. artykułu zarządzenia Ministra Oświaty i Wychowania z dnia 28 sierpnia 1979 r. w sprawie zasad prowadzenia małych przedszkoli przez osoby fizyczne (M.P. Nr 23, poz. 132).
Sąd I instancji uznał, iż niezastosowanie się do wytycznych Sądu i naruszenie przez Ministra postanowień art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na ponowną ocenę decyzji dekretowych przez pryzmat przeznaczenia spornego terenu zgodnie z art. 54 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., nie zaś w kontekście możliwości korzystania z nieruchomości przez spadkobierców byłych właścicieli na podstawie art. 7 dekretu, powoduje konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2010 r.
Błędnie ustalając stan faktyczny i prawny sprawy w zakresie możliwości korzystania z gruntu przez następców prawnych byłych właścicieli organy obu instancji naruszyły tym samym obowiązki wynikające z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutów skargi, za pozostający bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał zarzut naruszenia art. 68 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. Nr 36, poz. 341) oraz art. 12 i art. 35 k.p.a. poprzez wydanie decyzji dekretowej po 35 latach od złożenia wniosku, bowiem przedmiotem niniejszego postępowania nie jest bezczynność czy przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, lecz kontrola prawidłowości wydanej już decyzji administracyjnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Minister Skarbu Państwa oraz Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.
Minister Skarbu Państwa zaskarżył wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 153 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez przyjęcie, iż:
- – Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie wypełnił wytycznych zawartych w wyroku WSA z dnia 19 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 260/05 oraz przez
- – formułowanie przez WSA w wyroku z dnia 4 czerwca 2013 r. nowych ocen prawnych, które nie są zgodne z wytycznymi wyrażonymi wcześniej w wyroku z dnia 19 grudnia 2010 r.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaskarżył wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 153 p.p.s.a. przez:
- a) błędne odczytanie uprzednio wydanych wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania;
- b) uznanie, że organ nadzoru nie zastosował się do dyspozycji tegoż przepisu, a więc nie wykonał wcześniejszych zaleceń sądów administracyjnych;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 80 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a. polegającą na przyjęciu, na gruncie całości zgromadzonego materiału dowodowego, że organ nadzoru ocenił decyzje dekretowe jedynie przez pryzmat przeznaczenia terenu zgodnie z art. 54 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), nie zaś w kontekście możliwości korzystania z nieruchomości przez spadkobierców byłych właścicieli na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.);
- 3) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy.
Wskazując na powyższe w obu skargach kasacyjnych wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargi kasacyjne A. B. wniósł o ich oddalenie.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargi kasacyjne mają usprawiedliwioną podstawę i w związku z tym podlegały uwzględnieniu.
Wbrew bowiem stanowisku Sądu I instancji, organ nadzoru ponownie rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji dekretowej zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego i nie naruszył przepisu art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wskazać należy, iż sformułowana ocena prawna odnosiła się do decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r. i poprzedzającej ją decyzji tego Ministra z dnia [...] maja 2004 r., w których to organ dokonując oceny decyzji dekretowej w zasadzie skoncentrował się na kwestii zastosowania przepisu art. 3 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) tzn. możliwości odmówienia byłemu właścicielowi ustanowienia użytkowania wieczystego, niezależnie od przesłanek wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, także z uwagi na dopuszczalność wywłaszczenia danej nieruchomości jako niezbędnej m.in. na cele publiczne. Słusznie więc Sąd nakazał dokonać stosownych ustaleń przede wszystkim w kontekście przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 dekretu, które determinowały możliwość przyznania użytkowania wieczystego byłemu właścicielowi i miały wpływ na ocenę ew. zastosowania powołanego przepisu art. 54 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Organ do tych zaleceń się zastosował. Zostały wyjaśnione zarówno kwestie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, jak i możliwość korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela zgodnie z tym planem. Ustalenia w tych kwestiach są pełne, a dokonana ocena prawidłowa.
Należy podkreślić, iż niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzorczym i nie stanowi kolejnej instancji postępowania administracyjnego. Stwierdzić nieważność danej decyzji można jedynie, kiedy zachodzi którakolwiek przesłanka określona w art. 156 § 1 k.p.a. i nie zachodzi przesłanka negatywna określona w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie kwestionowanej decyzji zarzucono rażące naruszenie prawa. Rozpoznając więc wniosek w tym zakresie organ zobligowany był dokonać oceny czy narusza ona bądź prawo materialne, bądź przepisy postępowania i czy ewentualne naruszenie prawa ma charakter rażącego. Przy czym z oczywistych względów ocenie podlega zastosowanie przepisów obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji. W niniejszej sprawie rozpoznanie wniosku nastąpiło po wielu latach od jego złożenia, co jest karygodne, jednak jak to już stwierdził Sąd I instancji ten fakt nie może mieć znaczenia przy ocenie prawidłowości zastosowania poszczególnych przepisów.
Bezsporne jest, iż w dacie wydania decyzji dekretowej (zarówno przez organ I instancji, jak i odwoławczy) obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał na przedmiotowym terenie zabudowę wysoką i niską z usługami. Bezsporne również jest, że był to plan ogólny, który zgodnie z obowiązującą ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym określał podstawowe kierunki i skalę rozwoju w tym wypadku m.st. Warszawy. Stanowił on podstawę gospodarki terenami i ustalania potrzeb inwestycyjnych.
Bezsporne również jest, że na jego podstawie nie sporządzono planu szczegółowego, bowiem stosownie do m.in. art. 7 ust. 4, art. 16 i art. 17 ww. ustawy o planowaniu przestrzennym nie było konieczności jego opracowania. Natomiast konkretyzacja wykorzystania danego terenu zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania stosownie do art. 30 ww. ustawy o planowaniu przestrzennym, w jego brzmieniu obowiązującym od dnia 1 marca 1975 r., następowała w ramach ustalania miejsca realizacji konkretnej inwestycji (art. 21 i nast. ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Bezspornym także jest, iż przedmiotowa nieruchomość była objęta planem realizacyjnym budowy przedszkola. Ten fakt determinował odmowę przyznania użytkowania wieczystego. Organ uznał bowiem, że poprzez wydanie stosownej decyzji i skonkretyzowanie ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, korzystanie z tej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z aktualnym jego przeznaczeniem, a więc nie zachodziła przesłanka z art. 7 ust. 2 dekretu do przyznania użytkowania wieczystego i taką podstawę powołał w swojej decyzji.
Rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji organ stosownie do wytycznych Sądu rozważył również powyższe stanowisko, w kontekście możliwości prowadzenia w owym czasie przez osobę fizyczną przedszkola i zasadnie uznał, że nie można przypisać temu stanowisku rażącego naruszenia prawa. Jak to już było kilkakrotnie przywoływane w niniejszej sprawie art. 39 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania (Dz.U. Nr 32, poz. 160 ze zm.) przewidywał możliwość prowadzenia m.in. przez osoby fizyczne placówek oświatowo-wychowawczych, do których zalicza się m.in. przedszkola, jednakże tylko za zezwoleniem Ministra Oświaty i Wychowania i na określonych przez niego zasadach, warunkach i pod jego nadzorem. Na podstawie powyższego przepisu Minister wydał zarządzenie z dnia 28 sierpnia 1979 r. w sprawie zasad prowadzenia małych przedszkoli przez osoby fizyczne (M.P.
Nr 23, poz. 132). Z aktu tego wynika, że osoby fizyczne mogły prowadzić w zajmowanym przez siebie lokalu mieszkalnym jedynie małe przedszkole – punkt przedszkolny, którego zadaniem było zapewnienie opieki dla grupy nieprzekraczającej 10 dzieci w wieku 3–5 lat. Natomiast, co jest bezsporne w sprawie, plan realizacyjny przewidywał powstanie przedszkola, a nie punktu przedszkolnego, a więc na kilkakrotnie większą liczbę dzieci, ponadto jego kubatura wraz z terenem niezbędnym do funkcjonowania przedszkola obejmowała nie tylko przedmiotową nieruchomość, ale również inne przyległe nieruchomości. W tej sytuacji organ nadzoru zasadnie uznał, że nie było prawnej i faktycznej możliwości prowadzenie planowanego przedszkola przez dotychczasowych właścicieli, czy ich następców.
Jak to już było podniesione wyżej, dla istnienia przesłanki nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa rozstrzygający jest stan prawny z dnia wydania danej decyzji i to niezależnie od aktualnej jego oceny także w kontekście zasad konstytucyjnych.
Reasumując stwierdzić należy, że organ nadzoru zastosował się do oceny prawnej i wytycznych dokonanych prze Sąd administracyjny i nie naruszył art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Powyższe ustalenia faktyczne i prawne oraz ich ocena są prawidłowe i zasadnie organ uznał, że zaskarżona decyzja nie zawiera wady nieważności, a skarga nie zawiera uzasadnionych zarzutów.
Z tych wszystkich względów uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 w zw. z art. 151 i art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.