Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 954/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. W. i I. W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzje oraz decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2010 r. nr [...] (pkt 1 wyroku).
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.
Minister Infrastruktury decyzją nadzorczą z [...] lipca 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 1950 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] czerwca 1950 r.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przeznaczenie opisywanej nieruchomości w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiało byłym właścicielom korzystanie z niej w sposób przewidziany w planie, bowiem nie mogli oni zrealizować żadnej z funkcji w nim wskazanych.
Wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2010 r. E. W. i I. W. wystąpiły o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosły, że organ wydając zakwestionowaną decyzję nie uwzględnił oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1867/04, kwestionując przy tym analizę dokonaną przez organ w zakresie możliwości realizacji przez dotychczasowych właścicieli funkcji budownictwa społecznego. Jednocześnie wskazały, że elementem obligatoryjnym planu jest zamieszczenie linii rozgraniczających, a ich brak już z góry przesądza o tym, że plan ten jest sprzeczny z prawem.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 1950 r., nr [...] i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] czerwca 1950 r., nr [...], odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] (dawniej ul. [...]), ozn. nr hip [...].
Organ nadzoru podniósł, że Minister Infrastruktury wydając ww. decyzję oparł się na informacjach dotyczących stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości wynikających z danych ewidencji gruntów nadesłanych przy piśmie z dnia 3 sierpnia 2006 r., nr [...], wskazujących, że nieruchomość hip. [...] stanowi obecnie działki ewidencyjne nr [...]. Tymczasem w toku postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w oparciu o analizę treści właściwych ksiąg wieczystych stwierdzono, że w skład przedmiotowej nieruchomości hipotecznej ozn. nr hip. [...], w wyniku przeprowadzonych podziałów działek wchodzą aktualne działki ewidencyjne nr [...], w użytkowaniu wieczystym właścicieli lokali (którzy w decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. nie zostali uwzględnieni jako strony postępowania) w budynku posadowionym na przedmiotowej nieruchomości, [...], [...] oraz działka nr [...], co potwierdza również treść notatki służbowej geodety uprawnionego z dnia 12 lutego 2013 r. W ocenie Ministra uchybienie polegające na wydaniu rozstrzygnięcia bez ustalenia pełnego kręgu stron postępowania stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a.
Wobec powyższego stanu sprawy organ nadzoru uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2010 r.. Jednocześnie orzekł co do istoty sprawy.
Z akt sprawy wynika, że nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] ([...] 11), ozn. nr hip. [...], stanowiąca własność Z. i H. K., objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie ww. dekretu wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy, w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, przeszły na własność Gminy m. st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130). Organ zaznaczył również, że w aktach własnościowych przedmiotowej nieruchomości brak jest wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości, jednakże o jego złożeniu świadczy zachowane w aktach archiwalnych pokwitowanie wniesienia w dniu 15 kwietnia 1948 r. przez "Z. K." do kasy Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie opłaty manipulacyjnej od wniosku o własność czasową.
Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] czerwca 1950 r. odmówiło dotychczasowym właścicielom małżonkom Komornickim prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki – fragmenty murów znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] jest przeznaczony pod zieleniec publiczny.
Minister Budownictwa decyzją z [...] grudnia 1950 r. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie stwierdzając, że według prawomocnego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została na cele użyteczności publicznej i dalsze korzystanie z niej przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z tak zapisaną funkcją w planie zabudowy.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpiły E. W. i I. W. będące następcami prawnymi byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości.
Podstawą materialnoprawną decyzji z dnia [...] czerwca 1950 r. oraz z dnia [...] grudnia 1950 r. stanowił art. 7 ust. 2 dekretu, w myśl którego organ uwzględni wniosek o przyznanie własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez byłego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zakodowana w nim norma prawna ma charakter związany, skutkiem czego, jeśli zachodzą przesłanki do ustanowienia prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego), to organ musi uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości.
Obowiązkiem organu nadzoru w sprawie jest zatem dokonanie wnikliwej analizy planu obowiązującego w dacie wydania kwestionowanych decyzji i szczegółowe wyjaśnienie, czy rzeczywiście korzystanie z gruntu przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości w tym planie.
W toku postępowania ustalono, że przedmiotowa nieruchomość w dacie wydawania powyższych rozstrzygnięć objęta była Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Nr 29, uchwalonym przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy w dniu 29 maja 1948 r., który uzyskał moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m.st. Warszawy, tj. z dniem 12.06.1948 r. (M.P. Nr A-54, poz. 308), a funkcje przypisane dla tej nieruchomości to "tereny przeznaczone pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej oraz budownictwo społeczne, place publiczne, parki, skwery, ogrody oraz na drogi i inne linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi".
Przy dokonywaniu opisanej analizy organ zobowiązany był do uwzględnienia oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 8 lutego 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1867/04. W wyroku tym Sąd stwierdził, że konieczne jest szczegółowe odniesienie się przez organ do wszystkich funkcji przewidzianych dla przedmiotowej nieruchomości w planie ogłoszonym w Monitorze Polskim nr 54 z dnia 12 czerwca 1948 r., tj. funkcji terenów przeznaczonych pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, pod budownictwo społeczne, place publiczne, parki, skwery, ogrody oraz drogi i inne linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi oraz konkretnie dla tej części terenu, na której znajduje się przedmiotowa nieruchomość. Dopiero te szczegółowe ustalenia, z uwzględnieniem linii rozgraniczających terenu w zależności od ich przeznaczenia w planie, pozwolą na prawidłową ocenę, czy przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego faktycznie wyklucza uwzględnienie wniosku byłych właścicieli w świetle art. 7 ust. 2 dekretu.
Dokonując analizy wskazanych funkcji organ nadzoru zważył, że na względzie trzeba mieć stan faktyczny dotyczący przedmiotowej nieruchomości.
Organ wskazał, że z treści opinii znajdującej się w zasobie Biura Odbudowy Stolicy wynika, że na nieruchomości przy ul. [...] był stary murowany budynek mieszkalny 3 kondygnacyjny, uszkodzony możliwy do odbudowy. Jednak z treści pisma dotychczasowego właściciela z dnia 30 listopada 1959 r. wynika, że zabudowania na tej nieruchomości przewidziane zostały do rozbiórki. Natomiast z treści uzasadnienia kwestionowanego orzeczenia z dnia [...] czerwca 1950 r., wynika, że teren nieruchomości został przydzielony Wydziałowi Terenów Zielonych w zarząd i użytkowanie.
Ponadto z analizy planu wynika, że zasadniczym celem, któremu służyć winna przedmiotowa nieruchomość była użyteczność publiczna. Wskazuje na to przede wszystkim konstrukcja funkcji zapisanej w planie, w której stanowi się o budynkach użyteczności publicznej oraz o placach publicznych, parkach, skwerach, ogrodach, które należy rozumieć jako infrastrukturę przestrzeni publicznej w sposób naturalny powiązaną z budownictwem, a także o koniecznych do właściwego funkcjonowania tego obszaru drogach mających w sposób oczywisty służyć wszystkim osobom korzystającym z budynków użyteczności publicznej oraz mieszkańcom budownictwa społecznego. Redakcja funkcji przedmiotowego planu Nr 29 jest rozbudowana, jednakże analiza tych zapisów wskazuje, że każda kolejna funkcja w sposób oczywisty, logiczny wypływa z funkcji poprzedniej. Powyższe potwierdza dodatkowo brak linii rozgraniczających terenu objętego przedmiotowym planem w podziale na poszczególne cele. Jedyna linia rozgraniczająca pokrywa się z linią zasięgu opracowania i jest szczególnym przypadkiem opracowania, gdzie cały obszar zawiera się w granicach jednej linii. W tym zakresie organ ustalił, że Archiwum Państwowe nie odnalazło w zewidencjonowanym zasobie archiwalnym poszukiwanej dokumentacji, co dodatkowo uniemożliwia ustalenie ewentualnie istniejących linii rozgraniczających poszczególne cele zapisane w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Organ wskazał także, że odmowa przyznania własności czasowej nie nastąpiła jedynie z uwagi na przeznaczenie nieruchomości przy ul. [...] na bliżej nieokreśloną użyteczność publiczną. Ogólna funkcja "użyteczność publiczna" została skonkretyzowana w postanowieniach przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu 29 maja 1948 r.
Organ wskazał, że zgodnie utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym "pojęcie użyteczności publicznej musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Przeciwieństwem tego pojęcia jest wszystko to, co służyć może zaspokajaniu potrzeb określonej grupy społecznej". Przyznanie własności czasowej gruntu przedmiotowej nieruchomości warszawskiej i dalsze korzystanie z niej przez byłych właścicieli naruszałoby bez wątpienia interesy jednej ze stron albo interesy dotychczasowych właścicieli, albo społeczeństwa uprawnionego do swobodnego korzystania z terenu powyższej nieruchomości. Niemożliwa jest bowiem realizacja własności czasowej w sytuacji, gdy nieruchomość w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest na cele publiczne.
Powyższe w ocenie organu wskazuje, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo użyteczności publicznej, a więc budownictwo użyteczności ogólnodostępnej wykluczało jednoczesne, swobodne korzystanie z niej przez dotychczasowych, prywatnych właścicieli.
Odnosząc się – zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2005 r. – do poszczególnych części składowych przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego organ podkreślił, że drogi, a także niezbędne dla ich prawidłowego funkcjonowania urządzenia pomocnicze, ze swej istoty winny być dostępne dla wszystkich uczestników ruchu, powinny mieć charakter publiczny, ogólnonarodowy. Wskazał także, że zgodnie z ustawą z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 1948 r. Nr 54, poz. 433) budowa i utrzymanie dróg publicznych należy do kompetencji właściwych organów administracji państwowej oraz właściwych związków samorządu terytorialnego – art.
- Tym samym przyznanie byłym właścicielom własności czasowej gruntu przewidzianego w planie zabudowy pod drogi naruszyłoby bez wątpienia interes społeczeństwa uprawnionego do swobodnego korzystania z dróg.
Ponadto wskazał, że w aktach własnościowych brak dokumentu wskazującego na istnienie na ww. nieruchomości ogrodu, parku czy skweru. Zamiaru wykorzystania terenu przedmiotowej nieruchomości na takie cele nie wykazywali również przebywający na stałe poza Warszawą dotychczasowi właściciele, którzy wystąpili do ówczesnych władz budowlanych jedynie o pozwolenie na dokonanie rozbiórki znajdującego się na posesji budynku oraz o odszkodowanie za przejęty grunt. Zgodnie z konstrukcją zapisów planistycznych, zarówno drogi, parki, jak i ogrody winny być powiązane funkcjonalnie z mającym powstać na obszarze objętym ww. planem budownictwem społecznym i budownictwem o charakterze użyteczności publicznej.
Zdaniem organu, także funkcja polegająca na realizacji budownictwa społecznego nie mogła być zrealizowana przez dotychczasowych właścicieli. Organ uzasadnił to tym, że w piśmiennictwie i doktrynie ówczesnego okresu przyjmuje się, że to gmina, Państwo lub inne instytucje publiczne odpowiedzialne były za zaspokajanie potrzeb bytowych mieszkańców miast, a także zobowiązane do realizacji zadań z zakresu budownictwa społecznego. Wskazał, że w komentarzu Gustawa Szymkiewicza, przewodniczącego Działu Prawnego Komisji Normalizacyjnej Budownictwa Ministerstwa Odbudowy (Prawo Budowlane i Zagospodarowanie Przestrzenne oraz Odbudowa, Warszawa 1947 r.), do art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a/ ww. dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. czytamy, że "co należy rozumieć przez budownictwo społeczne dekret nie określa; należy przypuszczać, że chodzi tu o budowę domów mieszkalnych dla szerokich rzesz ludności przez gminę (ewentualnie i Państwo), oraz przez organizacje i instytucje o charakterze społecznym np. spółdzielnie".
Podkreślił, że działalność tych instytucji nastawiona była na użyteczność ogólną, powszechną, dostępną każdemu – nie zaś na użyteczność indywidualną, zarezerwowaną dla wybranych jednostek. Cechami tymi powinno charakteryzować się powołane w planie zagospodarowania przestrzennego, budownictwo społeczne. Stąd też w jego ocenie byli właściciele nie byli w stanie, jako osoby prywatne, zagospodarować terenu przedmiotowej nieruchomości warszawskiej, zgodnie z postanowieniami planu. Tym samym, skoro pojęcie "budownictwo społeczne" wymagało, wykładni to inne rozumienie tego pojęcia, a zwłaszcza nieuwzględniające ówczesnych realiów gospodarki planowej, nie może stanowić podstawy do oceny rażącego naruszenia prawa przez organy dekretowe, które z tego powodu odmówiły prawa własności czasowej.
Reasumując Minister stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowaniu przestrzennego pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej oraz budownictwo społeczne, place publiczne, parki, skwery, ogrody, drogi i inne linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi uniemożliwiało dotychczasowym właścicielom korzystanie z tej nieruchomości. Istota własności czasowej sprowadzała się bowiem do takich samych uprawnień jakie przysługiwały właścicielom, co wynikało z obowiązującego wówczas prawa rzeczowego (art. 106 ustawy Prawo rzeczowe, Dz.U. Nr 57, poz. 319 ze zm.). W konsekwencji właściciel czasowy w granicach określonych przez ustawy mógł korzystać z rzeczy z wyłączeniem innych osób, co z istoty swej nie będzie możliwe, gdy nieruchomość jest w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona na szeroko pojęte cele użyteczności publicznej. W jego ocenie potwierdzeniem poczynionych ustaleń jest nadto stanowisko zajęte przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, w której stwierdzono, że istotną cechą użyteczności publicznej, zgodnie akceptowaną w orzecznictwie sądowym, jest powszechna dostępność prowadzonej w jej ramach działalności. Ponadto użyteczność publiczna jest integralnie związana z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa, gdzie zysk nie jest jedynym ani nawet najważniejszym kryterium prowadzonej działalności.
W związku z powyższym w ocenie Ministra nie można uznać, aby kwestionowane rozstrzygnięcia z dnia 20 czerwca 1950 r. i z dnia [...] grudnia 1950 r. były błędne i aby w sposób rażący naruszały przepis art. 7 ust. 2 dekretu. Nie są one w jego ocenie również obarczone żadną z wad przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły E. W. i I. W., wnosząc o jej uchylenie w całości.
Kwestionując prawidłowość zaskarżonej decyzji w obszernym uzasadnieniu skargi skarżące przedstawiły argumenty przemawiające za zasadnością skargi, w szczególności wskazały na wątpliwości dotyczące obowiązywania oraz przeznaczenia planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżących nie można twierdzić, że teren był przeznaczony w planie wyłącznie pod "budynki i urządzenia użyteczności publicznej", podczas gdy faktycznie plan przewidywał dla tego terenu więcej funkcji m.in. budownictwo społeczne.
Podniosły również między innymi kwestię, że plan nr 29 rażąco narusza art. 5 ust. 2 dekretu z 2 kwietnia 1946 roku o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju. Plan ten nie zawiera linii rozgraniczających (wymóg z pkt 3 art. 5 ust. 2), nie wskazuje sposobu zabudowania (wymóg z pkt 4 art. 5), nie zawiera danych wymaganych przez pkt 5-8 art.
- Ponadto powierzchownością i brakiem obiektywizmu razi również w ocenie skarżących wywód organu o rzekomym braku możliwości realizowania przez dotychczasowych właścicieli funkcji budownictwa społecznego. Skarżące szczegółowo przedstawiły ponadto własną ocenę okoliczności sprawy polemizując ze stanowiskiem organu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że skarga podlega uwzględnieniu. Wskazał, że istotą sporu w sprawie jest kwestia, czy wydając zaskarżoną decyzję Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zasadnie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] grudnia 1950 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] czerwca 1950 r.
Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji wydanej przez Ministra w dniu [...] marca 2013 r. zapadła ona na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności w wyniku wniesienia odwołania organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji.
Zakres tego rozstrzygnięcia wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia dokonanego przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym.
Rodzaje decyzji, które mogą zapaść w postępowaniu przed organem odwoławczym wyczerpująco wymienia art. 138 § 1 i 2 k.p.a.
Stosownie do jego treści organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
- utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję – w przypadku gdy uzna, że decyzja wydana przez organ I instancji jest prawidłowa, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem jak i pod względem celowości.
- uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, albo uchylając tą decyzję – umarza postępowanie I instancji w całości albo w części, albo
- umarza postępowanie odwoławcze – w przypadku gdy dojdzie do przekonania, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest nieprawidłowe i wymaga weryfikacji.
Powyższe oznacza, że organ odwoławczy może podzielić stanowisko zajęte przez organ I instancji lub dokonać odmiennej oceny okoliczności faktycznych i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W wyniku tego może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, uchylić decyzję i umorzyć postępowanie I instancji w całości bądź w części, albo też umorzyć postępowanie odwoławcze.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] grudnia 1950 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] czerwca 1950 r., a następnie sam odmówił stwierdzenia nieważności tejże decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] grudnia 1950 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] czerwca 1950 r. Organ argumentował, że decyzja organu I instancji została wydana w odniesieniu do niewłaściwych działek ewidencyjnych nieruchomości oraz z pominięciem wszystkich podmiotów, których dotyczy postępowanie, a mianowicie bez udziału właścicieli lokali usytuowanych w budynku wybudowanym na jednej ze spornych działek, którym przysługuje odpowiedni udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu pod tym budynkiem.
Wskazane rozstrzygnięcie mieści się w ramach zakreślonych dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jednakże narusza treść art. 15 k.p.a., co oznacza, że zapadło z uchybieniem tego przepisu.
Sąd podzielił pogląd, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy może rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę wyłącznie tożsamą zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym oraz stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 1983 r., II SA 232/83 w którym orzeczono, że postępowanie administracyjne toczy się w tej samej sprawie, gdy istnieje tożsamość podmiotów, przedmiotu i treści stosunku administracyjnoprawnego (teza 1) oraz że w razie wspomnianej tożsamości elementów stosunku prawnego rozstrzygnięcie sprawy każdej ze stron postępowania odrębnymi decyzjami powoduje, że wniesienie odwołania przez jedną z nich wywiera skutki prawne dla stron pozostałych (teza 3).
Zdaniem Sądu, za bezwzględnym obowiązywaniem zasady, że organ odwoławczy jest związany zakresem sprawy przedmiotowo i przedmiotowo ukształtowanym przez organ I instancji przemawia kardynalna w prawie administracyjnym zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej (a zatem tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym) sprawy administracyjnej. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ ten obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania. Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Ustanowiona w Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności jest realizowana w postępowaniu administracyjnym, które przyjmuje w art. 15 zasadę ogólną. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez I instancji, a następnie w postępowaniu odwoławczym przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej.
Tym samym aktualny jest podgląd, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do kształtowania prowadzonego przez siebie postępowania (podmiotowo lub przedmiotowo) w sposób odmienny niż uczynił to organ I instancji. Przeciwnie jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy administracyjnej która zawisła przed organem I instancji i była przedmiotem jego rozstrzygnięcia.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że działanie organu odwoławczego naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania, która wymaga aby postępowanie przed organem drugiej instancji miało w pełni merytoryczny, a nie tylko kontrolny wymiar. Organ II instancji ponowienie rozpatrując sprawę na skutek odwołania uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r., orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] grudnia 1950 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] czerwca 1950 r., a następnie sam odmówił stwierdzenia nieważności tejże decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] grudnia 1950 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] czerwca 1950 r. Minister powtórnie przeanalizował i rozpoznał sprawę z udziałem wszystkich osób, których interesu dotyczy postępowanie, tj. właścicieli lokali usytuowanych w budynku wybudowanym na jednej ze spornych działek, którym przysługuje odpowiedni udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu pod tym budynkiem.
Naruszenie przez organ zasady dwuinstancyjności polegało na tym, że wskazani uczestnicy postępowania zostali pozbawieni możliwości dokonania instancyjnej kontroli zapadłej decyzji, z poszanowaniem zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a.
Zakres podmiotowego i przedmiotowego ukształtowania postępowania administracyjnego dokonany przez organ I instancji jest obligujący dla organu odwoławczego, który nie może tego zakresu w żaden sposób zmienić, ale ma obowiązek ponowione rozpoznać sprawę w jej całokształcie.
Z tych względów Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2010 r. nr [...] (punkt I wyroku).
E. W. i I. W. wniosły od wyroku skargę kasacyjną w zakresie pkt 1. Skargę kasacyjną oparły na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądamiadministracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), zarzucając naruszenie następujących przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, wyrażające się w nierozpoznaniu istoty sprawy i nierozpoznaniu zarzutów materialnoprawnych postawionych przez Skarżącą względem kontrolowanych decyzji wywłaszczeniowych;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, wyrażające się w zaniechaniu ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów naruszenia przez kontrolowane decyzje przepisów dekretu warszawskiego (dekret RM z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279)) wskazanych w skardze do WSA;
- art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, wyrażające się poprzez tolerowanie niedostrzeżenia przez Ministra wad kontrolowanych decyzji wywłaszczeniowych, przy czym wady te uzasadniały unieważnienie decyzji kontrolowanych nie tylko przez wzgląd na zasadę proporcjonalności, ale i przez wzgląd na naruszenie podstawowych zasad funkcjonowania dekretu warszawskiego;
- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na tolerowaniu dopuszczenia przez Ministra sąsiadów jako stron postępowania, podczas gdy ci sąsiedzi nie mają żadnego interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, a ich dopuszczenie przez Ministra do udziału w sprawie jest przejawem zamiaru potęgowania już rozległej obstrukcji tego Ministra w tej sprawie;
- art. 138 § 1 pkt 2 wzw. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na wykreowaniu koncepcji, zgodnie z którą dopuszczenie w drugiej instancji nowych chociażby rzekomych stron do postępowania nie jest możliwe i stwierdzenie bliżej nieokreślonej potrzeby ich udziału ma powodować konieczność uchylenia w sposób automatyczny decyzji pierwszej instancji;
- art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na wydaniu orzeczenia, które znów skazuje skarżące na wieloletnią obstrukcję Ministra i w zasadzie jest pogorszeniem sytuacji procesowej Skarżących, którym WSA odebrał prawo do merytorycznego rozpoznania ich sprawy przez sąd.
Drugą podstawą skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jest zarzut naruszenia prawa materialnego:
- art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niedostrzeżeniu wad decyzji kontrolowanych dyskwalifikujących te decyzje jako nieważne;
- art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego poprzez jego niezastosowanie polegające na uznaniu, że nie było przesłanek do ustanowienia użytkowania wieczystego w trybie dekretowym na rzecz Skarżących;
- art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wartości poprzez ich niezastosowanie.
Wskazując na powyższe naruszenia wnosiły o:
- uchylenie wyroku w pkt 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA,
- zasądzenie zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie w zakresie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Brak zasadności postawionych zarzutów prawa materialnego i prawo procesowego wynika z tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy rozpoznaniu sprawy ograniczył się wyłącznie do analizy konstrukcji prawnej zasady dwuinstancyjności, pomijając aspekt materialny zasady dwuinstancyjności. Wyłącza to rozpoznanie w tym zakresie sprawy sądowoadministracyjnej w postępowaniu kasacyjnym.
W zaskarżonym wyroku Sąd zasadnie wskazał, że istotą zasady dwuinstancyjności jest ponowne rozpoznanie tożsamej sprawy indywidualnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.
Na sprawę administracyjną składa się aspekt podmiotowy i przedmiotowy. Dla oceny jednak naruszenia zasady dwuinstancyjności konieczne jest wykazanie wykroczenia poza granice podmiotowe lub przedmiotowe. Przy stwierdzeniu zmiany granic podmiotowych niewystarczający jest fakt dopuszczenia do udziału w postępowaniu odwoławczym podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Sąd w zaskarżonym wyroku ograniczył się wyłącznie do ustalenia, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej dopuścił do udziału w postępowaniu, przyznając status strony właścicielom lokali, którzy na działce ewidencyjnej nr [...] mają ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Sąd nie wywiódł, na podstawie art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.u. Nr 50, poz. 279) oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego zasadności przyznania statusu strony tym podmiotom.
Wyprowadzenie naruszenia zasady dwuinstancyjności wymaga ustalenia takiego zakresu przekroczenia tożsamości podmiotowej, zmieniając całościowo układ, a zatem w razie ustalenia, że postępowanie prowadzone było wobec jednostki, która nie jest stroną w sprawie i wprowadzenie w to miejsce innego podmiotu.
Rozszerzenie zakresu podmiotowego przy tożsamości podmiotu, którego uprawnienia lub obowiązki są przedmiotem autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego, nie pozwala na zakwestionowanie tożsamości sprawy i wyprowadzenia naruszenia zasady dwuinstancyjności. Rozszerzająca wykładnia przyznania praw procesowych strony nie znajdując oparcia wprost w regulacji materialnej prawa nie daje podstaw do wyprowadzenia naruszenia zasady dwuinstancyjności w zakresie podmiotowym.
W zaskarżonym wyroku wskazano na drugi istotny element zasady dwuinstancyjności – element tożsamości przedmiotowej, ale również w tej kwestii Sąd nie wywiódł, czy doszło do naruszenia, przez rozpoznanie w innym zakresie działek od działek, które były przedmiotem rozstrzygnięcia decyzją Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2010 r.
Ograniczając rozważania do konstrukcji prawnej zasady dwuinstancyjności, Sąd uchylił się od kontroli zgodności z prawem decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2013 r. nr [...]. Sąd uchylił się od kontroli wykonania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oceny prawnej, która została zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylającego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, a następnie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Należy przy kontroli uwzględnić uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08 ("Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych" 2009, nr 2, poz. 18). Nie jest dopuszczalna wykładnia formalistyczna zapisów planu w zakresie przeznaczenia nieruchomości na budownictwo społeczne, co wywiedziono w uzasadnieniu uchwały z 26 listopada 2008 r.
Brak rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej w aspekcie materialnym nie pozwala na rozpoznanie w tym zakresie zarzutów skargi kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 193 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.