Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 324/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], z dnia [...] lutego 2017 r. nr SKO [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i zatrzymania prawa jazdy na okres 3 miesięcy, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2016 r. o nr [...] oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 697(sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Decyzją z [...] grudnia 2016 r., nr [...] Prezydent W. orzekł o zatrzymaniu prawa jazdy kat. A oraz B S. P. na okres 3 miesięcy od dnia zwrotu dokumentu do organu, z uwagi na kierowanie pojazdem z przekroczeniem dozwolonej prędkości w obszarze zabudowanym o więcej niż 50 km/h. Jednocześnie nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Powyższe było konsekwencją faktu, iż 9 grudnia 2016 r. do urzędu wpłynęło zawiadomienie Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w W., zgodnie którym w dniu 2 grudnia 2016 r. strona kierowała pojazdem przekraczając dozwoloną prędkość w obszarze zabudowanym o więcej niż 50 km/h. Ponadto kierujący nie okazał dokumentu prawa jazdy oraz odmówił przyjęcia mandatu, w związku z czym do Sądu Rejonowego został skierowany wniosek o ukaranie. W konsekwencji powyższego wszczęto postępowanie administracyjne w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, wzywając stronę do zwrotu dokumentu prawa jazdy i udziału w toczącym się postępowaniu.
Strona odwołała się od decyzji Prezydenta, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności. S.P. kwestionował prawidłowość, dokonanego w chwili zatrzymania przez funkcjonariuszy Policji, pomiaru prędkości w konsekwencji odmawiając przyjęcia mandatu przez co sprawa została skierowana do Sądu. W jego opinii, organ wydając decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, musi dysponować jednoznacznymi ustaleniami wskazującymi na przekroczenie dozwolonej prędkości w terenie zabudowanym o ponad 50 km/h. Z uwagi na zakwestionowanie dokonanego przez funkcjonariuszy Policji pomiaru prędkości, odmowy przyjęcia mandatu, a także skierowania sprawy do Sądu, Prezydent nie dysponował takimi ustaleniami wydając decyzję, w związku z czym organ powinien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.
Pismami z 30 grudnia 2016 r. i 17 stycznia 2017 r., organ wezwał stronę do zwrotu dokumentu prawa jazdy. W dniu 20 stycznia 2017 r. strona zwróciła dokument prawa jazdy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta i orzekło co do istoty sprawy, tj. o zatrzymaniu stronie prawa jazdy na okres 3 miesięcy tj. od 20 stycznia 2017 r. do 20 kwietnia 2017 r. Powodem uchylenia decyzji był fakt złożenia przez stronę dokumentu prawa jazdy do akt sprawy i związana z tym możliwość określenia okresu, na jaki prawo jazdy zostało zatrzymane.
SKO podniosło, że informacja Policji o stwierdzonym przekroczeniu przez kierującego dozwolonej prędkości na obszarze zabudowanym o ponad 50 km/h ma charakter wiążący dla organów administracji, obligując je do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, co znajduje oparcie w przepisach prawa i orzecznictwie sądów administracyjnych. Organ wskazał, że obowiązujące przepisy wykluczają w tym zakresie jakiekolwiek uznanie organu administracji, w tym także Policji. Ponadto należy odróżniać postępowanie mandatowe za naruszanie przez kierowców przepisów ruchu drogowego i postępowanie sądowe w sprawie o wykroczenie, od prowadzonego przez organ administracji postępowania administracyjnego w sprawie zatrzymania prawa jazdy na 3 miesiące, w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W opinii SKO – zarówno ów organ, jak i Prezydent W. nie posiadają uprawnień do badania okoliczności zdarzenia drogowego i prawidłowości postępowania organów kontroli ruchu drogowego. Według SKO w sprawie brak było podstaw do zastosowania regulacji art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.
Na powyższą decyzję SKO S.P. wniósł skargę, wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 102 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1c i 1e u.k.p. w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a P.r.d. przez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że przekroczył on dozwoloną prędkość w obszarze zabudowanym o ponad 50 km/h, pomimo kwestionowania przez niego prawidłowości dokonanego przez funkcjonariuszy Policji pomiaru i skierowania sprawy do Sądu Rejonowego, z uwagi na nieprzyjęcie mandatu.
W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Sądu I instancji wskazał, że w sprawie nie można pominąć okoliczności, iż skarżący od samego początku i konsekwentnie, podnosił zarzut błędnego przyjęcia przez organy administracji, że 2 grudnia 2016 r. przekroczył on dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Skarżący odmówił przy tym przyjęcia mandatu karnego. Powyższa okoliczność znana była organowi I instancji z przekazanej przez Policję informacji zawartej w w/w piśmie jak też z wiadomości uzyskanej od skarżącego. Zdaniem Sądu, kwestią istotną dla wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, a jednocześnie nie pozostającą poza sporem, było rozpatrzenie zarzutu skarżącego co do prawidłowego ustalenia, czy przekroczył on dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h.
Zdaniem Sądu, z art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. wynika obowiązek wydania przez organ administracji decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, ale tylko wtedy, jeśli prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy administracyjnej odpowiada hipotezie tej normy, tj. kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W sytuacji, kiedy na etapie postępowania administracyjnego strona stawia w tym przedmiocie zarzut, wskazując na toczące się jednocześnie postępowanie sądowe w związku z odmową przyjęcia mandatu, to wówczas kwestią najistotniejszą dla wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, czyli zastosowania sankcji administracyjnej na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., jest rozstrzygnięcie tego zarzutu poprzez ustalenie, czy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Jeżeli organ dysponuje informacją od Policji o przekroczeniu przez kierującego pojazdem prędkości o więcej niż 50 km/h oraz o odmowie przyjęcia przez niego mandatu karnego i w związku z tym o toczącym się postępowaniu sądowym a strona postępowania administracyjnego (kierujący pojazdem) wyraźnie kwestionuje przekroczenie dopuszczalnej prędkości, to w takich okolicznościach rozstrzygnięcia na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. organ nie może opierać wyłącznie na przekazanej informacji o przekroczeniu przez stronę prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym.
W opinii Sądu, nie do przyjęcia jest stanowisko, że skoro organ uzyskał informację od Policji na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a P.r.d., w przedmiocie ujawnienia przekroczenia dopuszczalnej prędkości przez kierującego pojazdem, to "automatycznie" był on zobligowany wszcząć postępowanie w sprawie i wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy (art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p.).
WSA nie podzielił także stanowiska, że rozstrzygnięcie organu w tej sprawie może opierać się wyłącznie na przekazanej organowi przez Policję informacji. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 października 2016 r., sygn. K 24/15, wskazał, że omawiana procedura nie wprowadza automatyzmu i obligatoryjności zatrzymania prawa jazdy oraz umożliwia podniesienie w jej ramach zarzutu błędnego pomiaru prędkości.
W ocenie Sądu I instancji z powodu pominięcia przez organy obu instancji tak istotnej okoliczności jak zaprzeczenie przez stronę przekroczeniu dopuszczalnej prędkości, zarzut wadliwości zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji, należało uznać za zasadny.
W konsekwencji załatwienie sprawy i wydanie decyzji w tym wypadku zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w toczącym się postępowaniu karnym, tj. w postępowaniu w sprawie o wykroczenie, w związku z odmową przyjęcia mandatu, o którym mowa wart. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., co rodzi konieczność zawieszenia niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie o wykroczenie.
Sąd I instancji podkreślił, że nie podziela poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie z którym rozstrzygnięcie organu może opierać się wyłącznie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a P.r.d. W jego ocenie naruszono regulacje art. 7, 8, 77, 80 i 97 § 1 pkt 4 K.p.a w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. a w konsekwencji art. 6 K.p.a
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło SKO [...], zaskarżając ten wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "P.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541, z późn. zm.; dalej jako: "ustawa przejściowa") w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1 a lit. a) P.r.d., poprzez ich błędną wykładnię, w wyniku przyjęcia, iż "Sąd (...) nie podziela poglądu (...), że rozstrzygnięcie organu może opierać się wyłącznie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) P.r.d.", ponieważ "Orzeczenie sądu powszechnego w tym zakresie (...) stanowi (...) zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., co rodzi konieczność zawieszenia niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie o wykroczenie. Zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego podyktowane jest także niewątpliwie ekonomiką i szybkością postępowania".
W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację prawną zarzutów. W ocenie skarżącego organu w wyroku pominięto treść art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy przejściowej, która wprowadziła do porządku prawnego m.in. przepis art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. W ocenie SKO przepis art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. nie funkcjonuje samodzielnie, co wprawdzie dostrzeżono w wyroku, jednak wbrew jego treści. Powyższe dowodzi naruszenia przez Sąd I instancji dyrektywy wykładni per non est.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Z kolei w dacie orzekania przez SKO art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy przejściowej stanowił, że do dnia 3 czerwca 2018 r. podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy wymienionej w art. 5 (a więc w ustawie o kierujących pojazdami), jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy wymienionej w art. 4 (czyli ustawy Prawo o ruchu drogowym). W przypadku natomiast, jeżeli dokument prawa jazdy nie został zatrzymany (w ww. trybie), wówczas zgodnie z art. 102 ust. 1c ustawy starosta wydaje decyzję, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4, na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy.
Nie są kwestionowane w skardze kasacyjnej i są niesporne ustalenia, że w dniu 9 grudnia 2016 r. do Prezydenta W. wpłynęło zawiadomienie Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w W. informujące, że strona kierowała pojazdem przekraczając dozwoloną prędkość na obszarze zabudowanym o więcej niż 50 km/h oraz że kierujący nie okazał dokumentu prawa jazdy (odmówił przyjęcia mandatu w związku z czym do Sądu Rejonowego został skierowany wniosek o ukaranie). Z uwagi na tę informację Prezydent wszczął - w stosunku do skarżącego - postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a u.P.r.d. Zatem organ dysponował wiedzą o przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, o odmowie przyjęcia mandatu karnego przez skarżącego i w następstwie - o zawisłym postępowaniu przed sądem powszechnym o ukaranie skarżącego, który negował przekroczenie ww. prędkości. Uwzględniając zatem przepisy cyt. u.k.p. i K.p.a. należało zwrócić uwagę na prowadzone przez organ postępowanie administracyjne w sprawie zatrzymania prawa jazdy w przypadku, gdy "kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym".
Z przepisu art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. wynika obowiązek wydania przez organ decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, ale tylko wtedy, jeśli prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy administracyjnej odpowiada hipotezie tej normy, tj. kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W sytuacji natomiast, gdy strona na etapie postępowania administracyjnego stawia w tym przedmiocie zarzut, wskazując na toczące się jednocześnie postępowanie karne w związku z odmową przyjęcia mandatu, to wówczas kwestią zasadniczą dla wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, czyli zastosowania sankcji administracyjnej na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., jest rozstrzygnięcie tego zarzutu poprzez ustalenie czy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Jeżeli organ dysponuje informacją od Policji drogowej o przekroczeniu prędkości o więcej niż 50 km/h przez kierującego pojazdem oraz o odmowie przyjęcia przez kierowcę mandatu karnego i w związku z tym o toczącym się postępowaniu karnym, a strona postępowania administracyjnego (kierujący pojazdem) wyraźnie kwestionuje przekroczenie dopuszczalnej prędkości, to w takich okolicznościach rozstrzygnięcia na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. organ nie może opierać wyłącznie na przekazanej informacji o przekroczeniu przez stronę prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W toku postępowania administracyjnego organy zobowiązane są przy dokonywaniu rozstrzygnięć do przestrzegania zasady praworządności (art. 6 k.p.a.).
Skoro Prezydent W. uzyskał informację od organu Policji na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a P.r.d., w przedmiocie ujawnienia przekroczenia dopuszczalnej prędkości przez ww. kierowcę, to w takiej sytuacji organ był zobligowany wszcząć postępowanie w sprawie i wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy (art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy). Jednakże rozstrzygnięcie organu w tej sprawie nie może opierać się wyłącznie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy, skoro na etapie postępowania administracyjnego strona kwestionowała przekroczenie prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, a ponadto organ dysponował również i tą informacją od policji drogowej. W świetle przedstawionych regulacji nie może być automatyzmu i obligatoryjności rozstrzygania o zatrzymaniu prawa jazdy, w sytuacji braku jednoznacznego ustalenia, czy dozwolona prędkość została przekroczona o więcej niż 50 km/h.
Zgodnie z zasadą kompetencyjności wyrażoną w art. 19 K.p.a. oraz konstytucyjną zasadą praworządności, której przejawem jest także przestrzeganie przepisów prawa przez organy władzy państwowej w tym także w zakresie ich właściwości, Prezydent W. nie mógł dokonywać własnych ustaleń w przedmiocie przekroczenia dopuszczalnej prędkości, o jakiej mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., bowiem tego rodzaju sprawy nie należą do jego właściwości.
W kwestii ustalenia, czy skarżący przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h podmiotem właściwym jest sąd powszechny. Organy pominęły tę okoliczność nie zauważając, że rozpoznanie niniejszej sprawy i wydanie decyzji zależy w tym konkretnym wypadku, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Z treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym.
Postępowanie przed sądem powszechnym spełnia przesłanki zagadnienia wstępnego. Sąd ten przesądza czy kierowca przekroczył prędkość 50 km/h w terenie zabudowanym. Rozstrzyga niewątpliwie o kwestii kluczowej z punktu widzenia przedmiotu postępowania przed starostą.
Odnosząc się do argumentu naruszenia przez Sąd I instancji reguły wykładni per non est wskazać należy, że wykładnia Sądu I instancji nie narusza tej reguły. Zawarte w ustawie przejściowej stwierdzenie, że "podstawą decyzji starosty jest informacja organu kontroli ruchu drogowego" należy odnosić do sytuacji, gdy w sprawie nie ma sporu co do okoliczności przekroczenia prędkości. Według takiego rozumienia powołanej normy nie dochodzi do błędu stosowania prawa, w którego efekcie część przepisu staje się całkowicie zbędna. Ponadto dokonując interpretacji powołanego przepisu ustawy przejściowej trzeba mieć na uwadze względy systemowe i funkcjonalne. Skoro TK stwierdził, że w sprawach zatrzymania prawa jazdy nie może być automatyzmu orzekania, to powołany przepis ustawy przejściowej należy tłumaczyć w granicach tzw. dopuszczalnego znaczenia językowego, a więc że "reguła wynikania" ma zastosowanie do tych sytuacji, w których nie ma sporu co do przekroczenia prędkości.
Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.