Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 2453/23

Uzasadnienie

Wyrokiem z 30 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1754/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi S.K. (dalej także: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu (dalej także: "organ") z 5 września 2022 r., znak: SKO-NP-4115-171/22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku S.K. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie:

1. 1. prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: "uśr"), polegające na:
2. a. pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy;
3. b. przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym siostrą – B.K. nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, że B.K. ma ojca, na którym – jako spokrewnionym w pierwszym stopniu – spoczywa obowiązek alimentacyjny;
4. c. uznaniu, że potencjalny obowiązek alimentacyjny ojca względem wymagającej opieki córce B.K. bez względu na szczególne okoliczności wyprzedza obowiązek alimentacyjny siostry, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej konstatacji, iż w sytuacji skarżącej kasacyjnie nie zaktualizował się wynikający z przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 ze zm., dalej: "kro"), obowiązek alimentacyjny względem siostry, co z kolei przesądziło o braku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
5. d. nieuprawnionym przyjęciu, że przepisy uśr pozwalają organowi na ustalanie możliwości i formy realizacji obowiązku alimentacyjnego przez osobę zobowiązaną, a przez to wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla sądu powszechnego;
6. e. wadliwym uznaniu, że przy braku formalnego potwierdzenia stanu zdrowia w postaci orzeczenia o niepełnosprawności osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności ocena ich możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawną może być dokonana wyłącznie w aspekcie możliwości realizacji obowiązku alimentacji w formie świadczeń finansowych, a nie w odniesieniu do przyczyn obiektywnych odnoszących się do faktycznego sprawowania opieki;
7. f. uznaniu, że brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności ojca B.K. w powiązaniu z okolicznością, iż obowiązek alimentacyjny ojca wyprzedza obowiązek alimentacyjny skarżącej kasacyjnie, ma przesądzające znaczenie dla negatywnej oceny wniosku o przyznanie skarżącej kasacyjnie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
8. 2. prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1a pkt 2 uśr, polegającą na jego literalnym odczytaniu i zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji przyjęciu, że przepis ten uniemożliwia ustalenia prawa skarżącej kasacyjnie do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy córka B.K., ma ojca (W.S.) nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak z obiektywnych i niekwestionowanych względów ojciec ten nie sprawuję nad nią opieki;
9. 3. prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 17 ust. 1a uśr w zw. z art. 2, art. 18 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie literalnej wykładni przepisów zawartych w art. 17 ust. 1a uśr w sytuacji, w której z okoliczności sprawy wynika niemożność zapewnienia opieki przez inną osobę nad B.K. przez co formalnego ograniczenia wynikającego z powyższego przepisu nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów nie może lub nie jest w stanie realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inny krewny;
10. 4. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj.:
11. a. art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "kpa"), poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącą i realnych możliwości sprawowania przez ojca opieki nad niepełnosprawną córką B.K. w zakresie wymaganym stanem zdrowia osoby z niepełnosprawnością, a przez to nieuprawnione uznanie, że kryterium stopnia pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do alimentacji stanowi samo w sobie przeszkodę w nabyciu przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
12. b. art. 11 i art. 107 § 3 kpa, z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w nie wyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia;
13. c. art. 7 kpa poprzez zaniechanie podjęcia czynności z urzędu, w postaci ustalenia miejsca pobytu, przesłuchanie i zbadanie faktycznych możliwości alimentacyjnych W.S. – ojca B.K.
14. d. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 kpa, przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez skarżącą kasacyjnie w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki posiada bliższych zstępnych (ojca) nielegitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do ustalenia czy wymienione osoby mogą sprawować opiekę nad B.K. – co pozwoliło by na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za jej zasadnością. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania.

Przy piśmie z 11 lipca 2023 r. skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "ppsa") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 ppsa, albowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Co do zasady w takiej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Istota sprawy sprowadza się jednak do wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr i ust. 1a pkt 1-3 uśr, zaś zarzuty procesowe pozostają w ścisłym związku z zarzutami materialnoprawnym, gdyż to od oceny tego zarzutu zależy ocena zarzutu naruszenia przepisów postępowania. W tej sytuacji jako pierwszy rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego.

Przed odniesieniem się do zarzutów należy zwrócić uwagę na błędną konstrukcję zarzutu naruszenia prawa materialnego, w zakresie wskazania w pkt 1 i 3 skargi kasacyjnej na naruszenie art. 17 ust. 1a uśr, podczas gdy przepis ten składa się z trzech punktów, zaś powinnością skarżącego kasacyjnie – reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika – jest w takiej sytuacji wskazanie w ramach podniesionego zarzutu konkretnego przepisu naruszonego przez Sąd I instancji, z podaniem jego numeru artykułu, ustępu lub paragrafu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu.

Nawet jednak pominięcie powyższej okoliczności nie zmienia oceny skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu;
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami kro ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Równocześnie, zgodnie z art. 17 ust. 1a uśr, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ww. przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1. 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z akt sprawy wynika, że o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła siostra osoby wymagającej opieki, a zatem osoba w drugim stopniu pokrewieństwa. Nie jest również w sprawie kwestionowane, że ojciec osoby wymagającej opieki żyje i nie dotyczą go okoliczności o których mowa w art. 17 ust. 1a pkt 1 uśr.

Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że 14 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a uśr), 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 uśr z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr)".

W świetle powyższej uchwały prawidłowa jest ta wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, która nie prowadzi do rozszerzenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na osoby w innym niż pierwszy stopień pokrewieństwa z osobą wymagającą opieki, w sytuacji gdy jednocześnie rodzice tej osoby nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ogólna moc wiążąca konkretnych i abstrakcyjnych uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze ppsa, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, może jedynie ponownie przedstawić powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi poszerzonemu.

Okoliczności wskazywane w skardze kasacyjnej nie są zatem w stanie podważyć związania składu orzekającego uchwałą z 14 listopada 2022 r., gdyż związanie to wynika wprost z przepisów ustawy. Zarzuty materialnoprawne nie są zatem zasadne, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ani Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie miały bowiem możliwości dokonania innej wykładni wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego niż ta przyjęta w uchwale z 14 listopada 2022 r.

Końcowo jeszcze w tym zakresie należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd zaprezentowany w uchwale z 14 listopada 2022 r. i nie widzi podstaw do inicjowania procedury o której mowa w art. 269 § 1 ppsa.

W takiej sytuacji również zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku. Zarzuty procesowe opierają się na założeniu, że organy orzekające w sprawie były zobowiązane prowadzić postępowanie wyjaśniające w kierunku oceny faktycznych możliwości sprawowania przez W.S. opieki nad niepełnosprawną córką – B.K. W przedstawionym stanie sprawy okoliczności te nie mają jednak znaczenia dla jej rozstrzygnięcia, gdyż w świetle uchwały z 14 listopada 2022 r. żadne okoliczności faktycznie nie pozwalają odstąpić od językowego znaczenia art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, co czyni poszukiwanie tego rodzaju okoliczności bezprzedmiotowym i jednocześnie nie pozwala w tym zakresie zarzucić Sądowi I instancji, że wadliwie zaakceptował przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.