Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 833/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia (...) czerwca2011 r. nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gniezna z dnia (...) stycznia 2011 r. nr (...) w sprawie ze skargi A. S. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż decyzją z dnia (...) stycznia 2011 r., Prezydent Miasta Gniezna działając na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 17 ust. 1, ust. 1a, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 2a, ust. 3a, ust. 4, art. 25 ust. 1, art. 26 ust. 1 i ust. 2, art. 28 ust. 3-4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, § 7 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne oraz § 1 pkt 13, § 2, § 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych, odmówił przyznania A. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem A. S. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że wnioskodawczyni dnia 7 stycznia 2011 r. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na ojca, który orzeczeniem z dnia 11 grudnia 1996 r. został zaliczony do pierwszej grupy inwalidów na stałe z ustaleniami: wskazania do zatrudnienia: żadne oraz przeciwwskazania do zatrudnienia: każde.
Ojciec wnioskodawczyni w oświadczeniu z dnia 7 stycznia 2011 r. poinformował organ I instancji, że jest zatrudniony na umowę o pracę w P. w Gnieźnie. Ojciec wnioskodawczyni jest zatrudniony od 1 grudnia 2006 r. w pełnym wymiarze czasu pracy i pracuje w godzinach od 7.00 do 14.00. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ojciec wnioskodawczyni jest zatrudniony na umowę o pracę i wykonuje pracę w całkowitym wymiarze czasu. Wnioskodawczyni nie ma powodu aby nie podejmować zatrudnienia lub rezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem, zaliczonym do I grupy inwalidów. Sprawowanie opieki nad osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji oznacza konieczność sprawowania stałej opieki.
W pisemnym odwołaniu z dnia 28 lutego 2011 r. wnioskodawczyni zauważyła, że w chwili obecnej jest jedyną osobą opiekującą się ojcem, pomagającą jemu w prowadzeniu domu oraz zajmowaniu się niepełnoletnim rodzeństwem, gdyż matka odwołującej wyprowadziła się z domu i mieszka poza Gnieznem. Odwołująca spełnia wszystkie warunki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Nie podejmuje jakiejkolwiek pracy i nie osiąga dochodów. W ustawie nie ma natomiast takiego zastrzeżenia, które zabraniałoby przyznania odwołującej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu podjęcia pracy przez osobę niepełnosprawną.
Decyzją z dnia (...) czerwca2011 r., nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że ojciec odwołującej jest osobą niepełnosprawną, został zaliczony do pierwszej grupy inwalidzkiej i wymaga opieki drugiej osoby. Okoliczności te wynikają bowiem wprost z załączonego orzeczenia Komisji Lekarskiej do spraw inwalidztwa i zatrudnienia z 1996 r. Nie ulega również wątpliwości, że odwołująca jest osobą zobowiązaną do alimentacji. Zdaniem SKO brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że odwołująca nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i ze wskazaniami dotyczącymi opieki osoby drugiej. Z oświadczenia ojca odwołującej oraz zaświadczenia przedłożonego przez P. Gniezno Sp. z o.o. wynika, że jest on zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy nieprzerwanie od 2006 r. Oznacza to, że codziennie przez 7 godzin przebywa w zakładzie pracy.
Rozstrzygając w przedmiocie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie można abstrahować od tego, czy osoba ubiegająca się o to świadczenie jest w stanie i rzeczywiście będzie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Tylko wówczas można bowiem mówić o tym, że niepodjęcie czy rezygnacja z zatrudnienia następuje w celu sprawowania opieki. Podkreślić bowiem należy, że intencją ustawodawcy przy wprowadzaniu regulacji dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego było niesienie pomocy osobom, które nie mogą pracować nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy właśnie z uwagi na opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Jeżeli zatem taką opiekę przez pięć dni w tygodniu przejmuje inny podmiot np. pracodawca, to brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 sierpnia 2011 r. A. S. podkreśliła, że spełnia wszystkie warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast ustawa nie formułuje zakazu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy osoba wymagająca opieki pracuje. Skarżąca podkreśliła przy tym, że organ I instancji warunkował przyjęcie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od tego, ażeby skarżąca nie pozostawała w stosunku pracy, ani nie była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. W ten sposób skarżąca nie otrzymując świadczenia pielęgnacyjnego jednocześnie została pozbawiona środków na utrzymanie oraz dostępu do publicznej służby zdrowia. Obecnie skarżąca przebywa na wyłącznym utrzymaniu swojego ojca, którym się opiekuje.
W odpowiedzi na skargę organ wniosł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawarta w uzasadnieniu decyzji z dnia (...) czerwca2011 r., że nie ma uzasadnionych przesłanek do tego, aby skarżąca w ogóle nie podejmowała albo rezygnowała z zatrudnienia.
Pismem z dnia 17 października 2011 r. skarżąca poinformowała Sąd, że wyrokiem z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt (...) orzekł rozwód jej rodziców. Skarżąca w dalszym ciągu opiekuje się ojcem, zajmuje się też prowadzeniem domu i opieką nad małoletnim rodzeństwem, które sąd powierzył ojcu.
Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż skarżąca spełnia wszystkie ustawowe przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Po pierwsze, na skarżącej spoczywa obowiązek alimentacyjny względem jej ojca. Po drugie, skarżąca celem sprawowania opieki nad ojcem nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Po trzecie, ojciec skarżącej orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw i Zatrudnienia zakwalifikowany został do pierwszej grupy inwalidów, z uwagi na stan narządu wzroku. Inwalidztwo ojca skarżącej ma charakter stały.
Po czwarte, okoliczność wykonywania przez ojca skarżącej pracy od poniedziałku do piątku w godzinach od 7.00 do 14.00 nie niweluje konieczności sprawowania nad nim opieki w pozostałym okresie czasu w dniach pracy oraz przez cały dzień i całą noc w dniach wolnych od pracy. Opieka sprawowana przez skarżącą nad jej ojcem ma charakter długotrwały, o czym wprost stanowi art. 17 ust. 1 ustawy. Z tego powodu zdaniem Sądu pierwszej instancji, niemożliwym jest podjęcie przez skarżącą pracy zarobkowej, gdyż z wyłączeniem 7 godzin na dobę od poniedziałku do piątku sprawuje ona opiekę nad niepełnosprawnym ojcem.
Ponadto w ramach sprawowanej opieki skarżąca, jak sama zwróciła na to uwagę, prowadzi ze skarżącym wspólne gospodarstwo domowe. W ramach sprawowanej opieki nie mieści się zatem jedynie pilnowanie skarżącego, czy też nieustanne przebywanie w jego obecności, lecz również dbałość nad zapewnieniem jemu podstawowych potrzeb życiowych, takich jak wyżywienie czy też ubiór oraz przebywanie w uporządkowanym mieszkaniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu zarzucając mu:
- 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
- a) art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że fakt wykonywania przez osobę niepełnosprawną, nad którą opieka ma być sprawowana, pracy w pełnym wymiarze czasu pracy to jest od poniedziałku do piątku w godzinach od 7.00 do 14.00, nie ma wpływu na ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
- b) art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem po jego godzinach pracy to jest po godzinie 14.00 od poniedziałku do piątku oraz przez cały dzień i całą noc w dni wolne od pracy, wypełnia przesłankę nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji
- 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, mimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez ten organ jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, jak i procesowego.
Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż okoliczność pozostawania osoby niepełnosprawnej, przez znaczną część dnia, pod opieką innych osób niż wnioskodawca (w niniejszej sprawie pod opieką pracodawcy) nie może pozostawać bez wpływu na ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne ma rekompensować osobie sprawującej opiekę rezygnację z zatrudnienia czy niemożność podjęcia zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy jednak stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Nie powinno ulegać wątpliwości, że intencją ustawodawcy było aby poprzez świadczenie pielęgnacyjne nieść pomoc tym osobom, które rzeczywiście nie mogą pracować, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy, z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
W żadnym wypadku, regulacja ta nie powinna mieć natomiast zastosowania w sytuacji, w której konieczność sprawowania opieki nie koliduje z możliwością wykonywania pracy czy podjęciem innego zatrudnienia. O kolizji między możliwością sprawowania opieki a aktywnością zawodową można mówić wyłącznie wówczas, gdy zakres czynności związanych ze sprawowaną opieką, z uwagi między innymi na stan zdrowia osoby niepełnosprawnej, wyklucza możliwość podjęcia pracy. Jak wynika natomiast z akt przedmiotowej sprawy, sprawowanie opieki przez panią A. S. nad ojcem sprowadza się do prowadzenia z nim wspólnego gospodarstwa domowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyjął przy tym, że zakres czynności podejmowanych w ramach sprawowanej opieki obejmuje nie tylko pilnowanie ojca przez skarżącą, ale także dbałość o zapewnienie jemu podstawowych potrzeb życiowych, takich jak wyżywienie, ubranie czy utrzymanie porządku w mieszkaniu.
Należy jednak zauważyć, że tak określony zakres opieki ogranicza się do wykonywania podstawowych czynności domowych, które mogą być w całości wykonywane popołudniami, poza godzinami pracy. Codzienne obowiązki domowe, do których należy zaliczyć gotowanie, sprzątanie czy utrzymywanie porządku, są wykonywane w każdym gospodarstwie domowym i to z reguły przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy. Konieczność podejmowania takich czynności nie może zatem zostać uznana za coś nadzwyczajnego, uniemożliwiającego podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Na wnioskodawczyni nie spoczywają natomiast żadne dodatkowe obowiązki, jak choćby konieczność dowożenia na rehabilitację, których wypełnienie mogło by stanowić znaczne utrudnienie przy wykonywaniu pracy czy innego zatrudnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę wydanej w niniejszej sprawie decyzji Prezydenta Miasta Gniezna z dnia (...) stycznia 2011 r. stanowił art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom uprawnionym jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy okoliczność pozostawania osoby niepełnosprawnej, przez znaczną część dnia pod opieką pracodawcy ma wpływ na ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Dyspozycja art. 17 niniejszej ustawy odwołuje się do dwóch przypadków: pierwszego, w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz drugiego, w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Stan faktyczny niniejszej sprawie odnosi się do pierwszego przypadku, ponieważ skarżąca nie pracuje i nie trudni się jakąkolwiek pracą zarobkową, czyli nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, by sprawować opiekę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy jednak mieć na uwadze, iż art. 17 omawianej ustawy mówi o osobach, które w celu sprawowania opieki "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienie lub innej pracy zarobkowej".
Powyższy zwrot użyty przez ustawodawcę oznacza, że realizacja tego celu nie jest możliwa bez niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przy czym niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych musi mieć charakter całkowity z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą. Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu art. 17 ust. 1 była pomoc osobom sprawującym długotrwałą opiekę lub niosącym długotrwałą pomoc osobom niepełnosprawnym, które przez tę okoliczność znajdują się w życiowej sytuacji zmuszającej ich do rezygnacji z pracy zarobkowej, pomimo istniejących na rynku pracy miejsc pracy i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia.
Jak wynika ze stanu faktycznego niniejszej sprawy, skarżąca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością zapewnienia opieki nad niepełnosprawnym ojcem, ponieważ zakres sprawowanej przez nią opieki nie wyklucza możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Ojciec skarżącej zatrudniony jest na umowę o pracę i wykonuje ją w całkowitym wymiarze czasu, a więc nie wymaga sprawowania stałej opieki. Z powyższego wynika, że skarżąca nie może zostać uznana za osobę rezygnującą lub nie podejmującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że istnieją podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Nie można podzielić argumentacji, że skoro po powrocie ojca z pracy, skarżąca musi się nim zajmować, to jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia z art. 17 ust. 1 omawianej ustawy. O przyznaniu bądź nie przyznaniu świadczenia decyduje wyłącznie spełnienie ustawowych przesłanek, które organ ocenia na podstawie złożonych dokumentów oraz oświadczeń i nie ma w tym zakresie uznania administracyjnego, sprowadzającego się do oceny czy zakres wykonywanej pracy przez osobę wymagającą opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 omawianej ustawy, uniemożliwia osobie zobowiązanej do opieki podjęcie pracy zarobkowej i skutkuje przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego. Opieka ta musi mieć charakter stały, a wykonywanie przez osobę wymagającą tej opieki pracy zarobkowej w pełnym wymiarze pracy, nie wypełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a.