Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2455/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 25/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.L. i M.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 18 listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia 19 maja 2014 r. nr [...] przyznał M.L. i M.L. wynagrodzenie za dozór pojazdu i zwrot poniesionych koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdu marki [...] o nr rej. [...] w kwocie 13.612,50 zł brutto.

W piśmie z dnia 17 czerwca 2014 r. M.L. i M.L. wnieśli zażalenie na postanowienie z dnia 3 czerwca 2014 r. nr [...] dotyczące uprawomocnienia się postanowień w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków i wynagrodzenia za dozór i usunięcie pojazdów. W piśmie tym wnieśli również o stwierdzenie nieważności postanowień w przedmiocie zwrotu poniesionych koniecznych wydatków i wynagrodzenia za dozór i usunięcie pojazdów, w tym postanowienia o numerze [...] w związku z wadliwym kierowaniem postanowień do spółki cywilnej, podczas gdy stronami postępowania są M.L. i M.L. Wskazali, że stroną postępowania mogą być osoby fizyczne, a nie spółka cywilna.

W związku z tym, w ich ocenie skierowanie postanowienia do spółki cywilnej "[...]" powoduje, że postanowienie jest dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.").

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie postanowieniem z dnia 6 października 2014 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 maja 2014 r. nr [...], którym przyznano M.L. i M.L. wynagrodzenie za dozór i zwrot poniesionych koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdu marki [...] o nr rej. [...].

M.L. i M.L. we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wnieśli o uchylenie powyższego postanowienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku postanowieniem z dnia 18 listopada 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia podało, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 i pkt 2 K.p.a. organ stwierdza nieważność decyzji, która został skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie i decyzji która została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie organu nadzoru, w niniejszej sprawie nie zaistniała kwalifikowana wada postanowienia uzasadniająca stwierdzenie jego nieważności. Za taką wadę nie można uznać okoliczności wysłania jednego egzemplarza postanowienia wyłącznie na adres będący miejscem zamieszkania M.L. i M.L. i jednocześnie siedzibą prowadzonej przez nich w formie spółki cywilnej działalności gospodarczej. Dopuszczalne jest bowiem doręczenie pism dla wspólników w siedzibie spółki cywilnej. W sprawie jest niesporne, że "[...]" jest firmą, pod którą działają M.L. i M.L. oraz, że są oni stronami postępowania jako wspólnicy spółki cywilnej. W toku postępowania w sprawie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu i zwrotu poniesionych koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdu jako adresatów rozstrzygnięć oznaczano "M.L. i M.L. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą [...] spółka cywilna".

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej przez M.L. i M.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia 19 maja 2014 r. nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu nadzwyczajnym – nieważnościowym. Wyjaśnił, że organ nadzoru prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) jest zobligowany m.in. do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa i na czym ono polegało. Wskazał, że Kodeks postępowania administracyjnego rozróżnia "naruszenie prawa" od "rażącego naruszenia prawa". Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną formą naruszenia prawa, wywołuje najdalej idące konsekwencje prawne i podlega wykładni ścisłej. Dla stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) konieczna jest ocena naruszenia prawa jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty;

1. 2) charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia;
2. 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne czy gospodarcze. Przy czym wymienione przesłanki muszą wystąpić łącznie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, postanowienie, którego stwierdzenia nieważności domagają się skarżący, nie jest dotknięte wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 K.p.a.

Stosownie do art. 156 § 1 K.p.a., organ administracji stwierdza nieważność decyzji (odpowiednio postanowienia), między innymi w przypadku gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), gdy została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (pkt 4).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, odnosząc się do zarzutów skargi podał, że wbrew stanowisku skarżących, brak jest podstaw do przyjęcia, że organ przeprowadził postępowanie i skierował postanowienie z dnia 19 maja 2014 r. do podmiotu niebędącego stroną postępowania. W sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 28 i art. 29 K.p.a., odnoszące się do kręgu podmiotów, które mogą być stronami postępowania administracyjnego. Ustalając strony postępowania w sprawie o zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdu oraz wynagrodzenia za jego dozór należy zastosować przepisy szczególne, tj. unormowania wynikające z ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., dalej w skrócie "u.p.e.a."). Zgodnie z art. 102 § 2 u.p.e.a., stronami w sprawie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór są, co do zasady, wierzyciel, zobowiązany oraz dozorca. Stosownie do art. 18 u.p.e.a., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego należy stosować odpowiednio.

W niniejszej sprawie z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia za dozór samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] i zwrot wydatków z tym związanych wystąpili M.L. i M.L. wspólnicy spółki cywilnej "[...]" M.L., M.L.. Dyrektor Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] postanowieniem z dnia 19 maja 2014 r. przyznał wspólnikom spółki cywilnej "[...]" wynagrodzenie i zwrot wydatków. W nagłówku postanowienia jako stronę wskazał “[...]" s.c., M.L., M.L.. Postanowienie zostało wysłane na adres, pod którym skarżący prowadzą działalność gospodarczą, będące jednocześnie miejscem ich zamieszkania (ul. [...]). M.L. w dniu 22 maja 2014 r. pokwitował odbiór powyższego postanowienia własnoręcznym podpisem.

Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie brak jest podstawy do przyjęcia, że postępowanie zakończone wydaniem ostatecznego postanowienia z dnia 19 maja 2014 r. było prowadzone wobec podmiotu nieuprawnionego i niebędącego stroną postępowania. Wskazał, że spółka cywilna nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. Jednocześnie nie podzielił poglądu skarżących, że orzeczenie zostało skierowane do spółki cywilnej zamiast do właściwej strony. Przedmiotowe postępowanie toczyło się w oparciu o wniosek przedsiębiorcy (wspólników spółki), który był dozorcą uprawnionym do uzyskania odpowiedniego wynagrodzenia (art. 102 § 2 u.p.e.a.). Wymienienie w nagłówku postanowienia nazwy (firmy) spółki cywilnej, obok imienia i nazwiska wspólników spółki, nie przesądzało o tym, że zostało ono skierowane do spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyjaśnił, że z wadliwością decyzji (postanowienia) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy nastąpiło określenie praw i obowiązków podmiotu innego, niż strona postępowania. Przez użyte w tym przepisie sformułowanie "skierowanie decyzji" należy rozumieć sytuację, w której w drodze aktu administracyjnego następuje określenie praw lub obowiązków oznaczonego podmiotu. Unormowanie to ma eliminować sytuacje, w których akt administracyjny nie może wywołać przewidzianych w nim skutków, z uwagi na skierowanie do niewłaściwej osoby, nieposiadającej uprawnień strony. Faktu "skierowania decyzji", w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., nie można utożsamiać z faktem "doręczenia decyzji", nie chodzi tutaj bowiem o omyłkę w doręczeniu aktu, względnie brak podstaw do tegoż doręczenia, ale właśnie o rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach osoby niebędącej stroną (por. wyroki NSA: z dnia 15 września 2011 r., sygn. II OSK 1347/10, LEX nr 1069001, z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. II OSK 1935/11, LEX nr 1358467).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że stroną postępowania nie była "[...]" spółka cywilna. Wbrew stanowisku skarżących okoliczność, że w nagłówku postanowienia z dnia 19 maja 2014 r., oprócz M.L. i M.L. została wymieniona nazwa spółki, nie przesądza o uznaniu spółki za stronę postępowania. Z akt administracyjnych wynika, że M.L. i M.L. prowadzą działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą "[...]" i są jedynymi wspólnikami tej spółki oraz że siedziba spółki (ul. [...]) jest jednocześnie miejscem ich zamieszkania. Skoro miejsce zamieszkania wspólników spółki cywilnej "[...]" i siedziby spółki jest tożsame, to nie można uznać za nieprawidłowe działanie organu, polegające na skierowaniu postanowienia z dnia 19 maja 2014 r. do wspólników spółki pod powyższym adresem. Fakt przesłania wspólnikom spółki cywilnej jednego (zamiast do każdego z nich odrębnie) egzemplarza postanowienia, nie oznacza, że nastąpiło skierowanie postanowienia do podmiotu niebędącego stroną.

Doręczenie pisma dla wspólników spółki cywilnej w siedzibie spółki jest dopuszczalne, nie stoi bowiem w sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami K.p.a. o doręczeniach (art. 39 – 49) w związku z art. 18 u.p.e.a. W przypadku, gdy organ w nagłówku postanowienia, obok nazwy spółki, wymienia imiona i nazwiska wspólników, a postanowienie to jest kierowane na adres siedziby spółki (będący jednocześnie ich miejscem zamieszkania) i zostało odebrane przez jednego ze wspólników, nie można organowi czynić zarzutu w kwestii braku należytego powiadomienia wszystkich wspólników spółki o treści postanowienia. Stroną przedmiotowego postępowania są wprawdzie wspólnicy spółki cywilnej, to jednak kwestia uprawnień każdego z nich do odbioru pism i przesyłek nie nasuwa wątpliwości, są to bowiem czynności z zakresu zwykłych spraw spółki (por. wyroki NSA: z dnia 2 lipca 1998 r., sygn. akt SA/Bk 940/97; z dnia 25 czerwca 1998r., sygn. akt SA/Bk 1302/97; z dnia 27 września 2000 r., sygn. akt V SA 2035/99,.

LEX nr 54225). Ponadto wspólnicy przedmiotowej spółki są małżonkami, a doręczenie przesyłki zaadresowanej wspólnie do obojga małżonków do rąk jednego z nich, jest skuteczne wobec drugiego małżonka (por. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1862/09, LEX nr 1413141; wyrok z dnia 17 maja 2012 r. I OSK 764/11, LEX nr 1218899).

Odnosząc się do zarzutu, że w identycznej sprawie – sygn. akt III SA/Lu 191/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 28 września 2010 r. orzekł o nieważności postanowienia, wyjaśnił, że ta sprawa dotyczyła innego stanu faktycznego i prawnego. Przedmiotem tej sprawy było stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a powodem uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że organ rozpoznał zażalenie niepodpisane przez jednego ze wspólników spółki cywilnej, naruszając w sposób istotny art. 63 § 3 i art. 64 § 2 K.p.a., co skutkowało sankcją określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaaprobował stanowisko organu, że postanowienie z dnia 19 maja 2014 r. nie jest obarczone kwalifikowanymi wadami prawnymi, wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 K.p.a., wobec czego nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia. Ponadto organ, wydając zaskarżone postanowienie, nie naruszył zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady równości wobec prawa (art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Nie naruszył również w sposób rażący art. 124 § 1 K.p.a. Jak wyżej wykazano, w przeprowadzonym postępowaniu należąca do skarżących spółka cywilna "[...]" nie była ani stroną postępowania, ani podmiotem praw i obowiązków. Okoliczność, że "procedowanie organów uległo zmianie przed dniem 4 czerwca 2014 r. oraz po tej dacie" i obecnie korespondencja organów jest kierowana do M.L. oraz M.L., nie jest dowodem świadczącym o kwalifikowanej wadliwości spornego postanowienia z dnia 19 maja 2014 r., podobnie, jak i poglądy prawne prezentowane w orzeczeniach sądów administracyjnych, na które skarżący powołują się w skardze.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli M.L. i M.L., reprezentowani przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucili:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a to:
2. 1) art. 3 § 1, art. 45, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit b i pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 28, art. 29, art. 30, art. 42, art. 43, art. 44, art. 45, art. 77, art. 107, art. 124 § 1, art. 126, art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 18, art. 102 § 1 i § 2 u.p.e.a. w związku z art. 2, art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, polegające na poczynieniu sprzecznych z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustaleń, zaniechaniu przeprowadzenia kompleksowej kontroli istotnych aspektów sprawy, w szczególności na zaniechaniu przeprowadzenia rozważań, że postanowienie z dnia 19 maja 2014 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, albowiem postępowanie prowadzone było w stosunku do nieposiadającej osobowości prawnej spółki cywilnej "[...]", w sytuacji gdy stroną postępowania mogli być wyłącznie wspólnicy tej spółki; jak również konstrukcji uzasadnienia, która nie zawiera wszechstronnego i przekonywującego wyjaśnienia stanowiska sądu administracyjnego, co uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku;
3. 2) art. 3 § 1, art. 45, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit b i pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 28, art. 29, art. 30, art. 42, art. 43, art. 44, art. 45, art. 77, art. 107, art. 124 § 1, art. 126, art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 18, art. 102 § 1 i § 2 u.p.e.a. w związku z art. 2, art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, poprzez błędne uznanie, że postanowienie z dnia 19 maja 2014 r. zostało skutecznie doręczone stronie postępowania, w sytuacji gdy postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i zostało skierowane do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, w sytuacji gdy stroną postępowania są wspólnicy spółki cywilnej;
4. 3) art. 3 § 1, art. 45, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit b i pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 63 § 1, § 2, § 3, art. 64 § 2, art. 66, art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 K.p.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 28, art. 29, art. 30, art. 42, art. 43, art. 44, art. 45, art. 77, art. 107, art. 124 § 1, art. 126, art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 18, art. 102 u.p.e.a. w związku z art. 2, art. 32 ust 1 i ust. 2 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy orzekające wymienionych przepisów K.p.a., oraz polegające na milczącym zaakceptowaniu procedowania organu administracji, w sytuacji, gdy organ nie mógł przystąpić do rozpoznawania wniosku o przyznanie wynagrodzenia, prowadzić postępowania ani w dalszej kolejności przystąpić do badania terminowości wniesionego zażalenia skoro nie podjął żadnych czynności w celu prawidłowego określenia stron postępowania, ani zmierzających do uzupełnienia braków formalnych (braków podpisu pod wnioskiem i zażaleniem), co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności postanowienia.
5. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 860 § 1, art. 863, art. 865 § 1, § 2 i § 3, art. 866, art. 867, art. 8, art. 33, art. 37, art. 38, art. 39, art. 431, art. 434 Kodeksu cywilnego w związku z art. 25, art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 4, art. 107, art. 128, art. 10, art. 12, art. 28, art. 29, art. 30, art. 42, art. 43, art. 44, art. 45, art. 124 § 1 K.p.a. w związku z art. 18, art. 102 u.p.e.a. w związku z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez błędną i zawężającą ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji zaniechanie ustalenia, że postanowienie z dnia 19 maja 2014 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, jednocześnie zostało skierowane do podmiotu nie posiadającego przymiotu strony (do nieposiadającej osobowości prawnej spółki cywilnej "[...]"), w sytuacji, gdy stroną postępowania mogli być wyłącznie wspólnicy tej spółki.

Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 maja 2014 r. i postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 6 października 2014 r. i z dnia 18 listopada 2014 r. Ponadto wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podali, że spółka cywilna prowadzona przez osoby fizyczne nie może być stroną postępowania administracyjnego. Wynikająca z przepisów prawa okoliczność, że osoba fizyczna działa pod określoną firmą, a firma ta stosownie do art. 25 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej podlega wpisowi do ewidencji, nie może mieć wpływu na to że, stroną postępowania w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą jest zawsze tylko przedsiębiorca, tzn. określona osoba fizyczna lub prawna prowadząca działalność. Poprzestanie na oznaczeniu nazwy, pod którą osoba fizyczna prowadzi działalność gospodarczą, powoduje konieczność przyjęcia, że doszło do naruszenia bezwzględnego wymogu, jakiemu powinno odpowiadać postanowienie, a mianowicie wymogu oznaczenia strony.

Ponadto w ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji, sprzecznie ze zgromadzonymi w sprawie dokumentami ustalił, że postępowanie toczyło się na wniosek wspólników spółki, tymczasem wniosek o przyznanie wynagrodzenia złożył wyłącznie M.L., działając samodzielnie, nie zaś wspólnie, ani w imieniu i na rzecz M.L., co w konsekwencji spowodowało zaniechanie przez ten Sąd rozważenia kwestii postulowanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 191/10, tzn. oceny istotnego naruszenia przepisów art. 63 § 3 i art. 64 § 2 K.p.a, skutkującego sankcją nieważności. Skoro organ rozpoznał niepodpisany przez strony wniosek uznać należy, iż prowadził postępowanie i skierował orzeczenie do osoby niebędącej stroną, dopuszczając się tym samym rażącego naruszenia prawa. Doszło także do naruszenia prawa, ponieważ M.L., wbrew wymogom art. 10 K.p.a., nigdy nie została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym.

Skarżący kasacyjnie podnieśli również, iż przesyłki nie awizowano dwukrotnie wszystkim wspólnikom oraz nie wysłano im dwóch egzemplarzy postanowienia. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, powyższe ma doniosłe konsekwencje w zakresie realizacji podstawowych praw przewidzianych przez art. 3, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz przepisy K.p.a., zakładających czynny udział strony w postępowaniu administracyjnym, równość i niedyskryminację obywateli w identycznych sytuacjach. Dodatkowo skarżący kasacyjnie zarzucili brak oceny stanu faktycznego w kontekście sytuacji, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co w konsekwencji spowodowało zaniechanie uwzględnienia skargi i uchylenia orzeczenia, wskutek stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Następnie autor skargi kasacyjnej pismami z dnia 3 marca 2016 r. i z dnia 29 listopada 2016 r. uzupełnili uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej.

W pierwszym z nich rozszerzył argumentację dotyczącą wadliwego określenia strony postępowania i błędnego doręczania korespondencji przez organy administracji, a także wskazał, że wniosek M.L. z dnia 4 czerwca 2014r. powinien być potraktowany jako wniosek o stwierdzenie nieważności albo jako wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Dodatkowo wniósł o przedstawienie składowi siedmiu sędziów NSA do rozstrzygnięcia następujących zagadnień prawnych:

1. 1) czy w sytuacji złożenia wyłącznie przez jednego wspólnika spółki cywilnej wniosku/podania o wszczęcie postępowania administracyjnego, organ powinien z urzędu prawidłowo oznaczyć strony postępowania i wezwać pozostałych wspólników spółki cywilnej do uzupełnienia braku formalnego w postaci braku podpisu pod wnioskiem i procedować z udziałem wszystkich wspólników;
2. 2) czy w sytuacji podpisania wyłącznie przez jednego wspólnika spółki cywilnej zażalenia/odwołania od wydanego orzeczenia o wszczęciu postępowania administracyjnego, organ powinien z urzędu prawidłowo oznaczyć strony postępowania i wezwać pozostałych wspólników spółki cywilnej do uzupełnienia braku formalnego w postaci braku podpisu pod wnioskiem, następnie dopiero dokonać badania terminowości złożonego zażalenia,
3. 3) czy organ administracji prowadząc postępowanie powinien doręczać każdemu ze wspólników spółki cywilnej z osobna po jednym egzemplarzu pism i orzeczeń wydawanych w toku sprawy; jak również czy brak wywiązania się z powyższego obowiązku oznacza skierowanie pism/orzeczeń do osoby niebędącej stroną w sprawie oraz wydanie decyzji/postanowienia bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W drugim z pism, autor skargi kasacyjnej rozwinął zarzut niewłaściwego procedowania przez organ administracji nad wnioskiem M.L. z dnia 4 czerwca 2014 r., ponieważ pismo to powinno zainicjować zarówno postępowanie nieważnościowe, jak i wznowieniowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na wstępie wskazać należy, iż w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do przedstawienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnień prawnych sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej. Wyjaśnić należy, iż warunkiem wdrożenia procedury przewidzianej w art. 187 P.p.s.a. jest wystąpienie w sprawie "zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości". O poważnych wątpliwościach prawnych będzie można mówić wówczas, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w powołanym wyżej przepisie, będzie również pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie, takie przypadki nie wystąpiły i z tych względów wniosek skarżących kasacyjnie w tym zakresie nie mógł zostać uwzględniony.

Przechodząc w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia w ocenie autora skargi kasacyjnej miały istotny wpływ na wynik sprawy, zauważyć należy, iż wprawdzie w tej grupie zostały sformułowane trzy odrębne zarzuty, to jednak poza zarzutem 3, który wskazywał także na naruszenie art. 63 § 1, 2, 3, art. 64 § 2, art. 66 K.p.a., wszystkie one dotyczyły naruszenia tych samych, wymienionych w nich przepisów: K.p.a., u.p.e.a., P.p.s.a. i Konstytucji RP. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ustosunkował się do zarzutów dotyczących naruszenia poszczególnych norm łącznie albowiem w ich treści nie określono odrębnie, na czym polegało naruszenie każdego z podanych przepisów.

Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który przyjął, że organ zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 maja 2014 r. nr [...], którym przyznano M.L. i M.L. wynagrodzenie za dozór i zwrot poniesionych koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdu marki [...] nr rej. [...]. W sprawie nie wystąpiły bowiem przesłanki nieważności postępowania określone w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 K.p.a. Postępowanie było prowadzone w stosunku do strony postępowania, którymi byli wspólnicy spółki cywilnej, zaś przedmiotowe postanowienie zostało skutecznie doręczone stronie postępowania.

Zgodnie z art. 18 u.p.e.a., "Jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". Stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 28 i art. 29 K.p.a., odnoszące się do kręgu podmiotów, które mogą być stronami postępowania administracyjnego, zostało powiązane z dalszym stwierdzeniem, że ustalając strony postępowania w sprawie o zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdu oraz wynagrodzenia za jego dozór należy stosować przepisy szczególne, tj. unormowania wynikające z art. 102 § 2 u.p.e.a.

Dalej zaś podano, że przepisy K.p.a. należy stosować odpowiednio. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie nie uchybiono powyższym zasadom. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawidłowo uznał, iż w tej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że postanowienie wydane w dniu 19 maja 2014 r. przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w [...] było dotknięte wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji trafnie podał, że spółka cywilna nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. W tym przypadku przedmiotowe postanowienie z dnia 19 maja 2014 r. było skierowane do strony postępowania M.L. i M.L. – wspólników spółki cywilnej "[...]". Fakt wymienienia w nagłówku postanowienia oprócz imienia i nazwiska wspólników, nazwy spółki cywilnej nie oznacza, że spółka cywilna stała się stroną tego postępowania. Z kolei przyjęcie domniemania, że wniosek o wszczęcie postępowanie na podstawie art. 102 § 3 u.p.e.a. został złożony w imieniu obojga wspólników spółki cywilnej nie mogło być oceniane jako rażące naruszenie wskazanych w zarzutach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wskazać również należy, iż doręczenie postanowienia z dnia 19 maja 2014 r. nr [...] w jednym egzemplarzu w siedzibie spółki cywilnej (będącej jednocześnie miejscem zamieszkania wspólników, którzy są małżonkami) jednemu ze wspólników, nie narusza przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących doręczenia, gdyż kwestia uprawnień każdego ze wspólników do odbioru korespondencji w siedzibie spółki nie nasuwa wątpliwości – są to bowiem czynności z zakresu zwykłych spraw spółki (art. 865 Kodeksu cywilnego). Ponadto wyjaśnić należy, iż kwalifikowana wada prawna decyzji/ postanowienia, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego, będzie zachodzić w przypadku, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie ma przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona postępowania.

Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji, postanowienia praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. Oznacza to, że nie można utożsamiać pojęcia "skierowania decyzji" w rozumieniu w/w przepisu z faktem doręczenia decyzji. Dla możliwości stwierdzenia nieważności decyzji czy postanowienia nie mają znaczenia prawnego okoliczności, które wystąpią już po ich wydaniu dotyczące np. prawidłowego doręczenia decyzji czy postanowienia. Kwestia doręczenia decyzji/postanowienia czyli wprowadzenia ich do obrotu prawnego ma wyłącznie charakter procesowy. Powyższe rozważania potwierdzają niezasadność zarzutu naruszenia art. 156 §1 pkt 4 K.p.a., a więc, że postanowienie z dnia 19 maja 2014 r. zostało skierowane do osoby niebędącej stroną.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a także art. 134 § 1 i art. 133 § 1 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem jego zgodności z prawem, natomiast okoliczność, iż jej wynik nie spełniał oczekiwań autora skargi kasacyjnej, nie stanowi podstawy do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., podać należy, iż wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej w przypadku, gdy nie zawiera ono stanowiska dotyczącego stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA 7 sędziów z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 ONSA i WSA 2010/3/39), jak również, gdy jest sporządzone w sposób uniemożliwiający dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Nieskuteczne jest natomiast wskazywanie na naruszenie tego przepisu w celu kwestionowania dokonanej przez sąd pierwszej instancji oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, w tym oceny odnoszącej się do ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2014r., sygn. akt I GSK 656/12). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Lublinie spełnia wymogi określone w powołanym przepisie.

Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia. Przedmiotowe uzasadnienie umożliwia Sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji ustosunkował się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów istotnych w sprawie. Fakt pominięcia rozważań w kontekście ewentualnego wystąpienia w sprawie zakończonej ocenianym w trybie nadzorczym postanowieniem przesłanek do wznowienia postępowania nie miał w sprawie znaczenia. Przesłanki stwierdzenia nieważności i przesłanki wznowienia postępowania podlegają rozważaniu w odrębnych postępowaniach.

W kwestii dotyczącej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie M.L. i M.L. domagali się wszczęcia postępowania nieważnościowego, opierając swoje żądanie o podstawę określoną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. i wiążąc naruszenie prawa ze skierowaniem postanowienia do osoby niebędącej stroną w sprawie, a nie z podaną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przesłanką wznowieniową – braku udziału strony w postępowaniu. Jednocześnie wskazać należy, iż również w skardze do Sądu pierwszej instancji tryb nieważnościowy nie był przez nich kwestionowany. Dopiero na etapie skargi kasacyjnej został sformułowany zarzut wadliwego zakwalifikowania wniosku stron jako wniosku jedynie o stwierdzenie nieważności postanowienia, zamiast także jako wniosku o wznowienie postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten jest nietrafny, gdyż organy administracji orzekające w sprawie nie miały powodów do stosowania innego reżimu postępowania, niż określony przez strony w jednoznacznie sformułowanym żądaniu skierowanym do organu właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności, tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, a nie do organu właściwego do wznowienia postępowania, tj. Prezydenta Miasta [...]. W związku z powyższym przyjąć należy, iż skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że procedowanie przez organ (zgodne z żądaniem strony) było prawidłowe zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym, to nie był obowiązany do uzasadniania przesłanek objętych dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. W tym kontekście brak jest podstaw do stwierdzenia, że rozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji sprawy w jej granicach na podstawie akt sprawy i niedopatrzenie się wadliwości postępowania, skutkującej koniecznością wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, stanowiło naruszenie art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a.

Chybiony jest także zarzut nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji poglądu prawnego wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 191/10. Postępowanie w tamtej sprawie dotyczyło stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, a Sąd stwierdził nieważność postanowienia, ponieważ organ rozpoznał zażalenie niepodpisane przez jednego ze wspólników spółki cywilnej. Przedmiot i zakres tamtego postępowania był odmienny niż w rozpoznawanej sprawie, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest bowiem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 1 sierpnia 2014 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia (czyli dotyczące kwestii formalnych), w którym argumenty wynikające z powyższego wyroku mogłyby być ewentualnie podnoszone, ale postanowienie wydane w trybie nadzwyczajnym, zainicjowane wnioskiem obojga wspólników i do nich adresowane, dotyczące odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia przyznającego wynagrodzenie i zwrot wydatków za przechowanie pojazdów.

Wskazane przez skarżących ewentualne wady postępowania zażaleniowego, wobec tego, że postępowanie nadzorcze obejmowało wyłącznie postanowienie z dnia 19 maja 2014 r., nie mogły być w niniejszej sprawie rozważane. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie było zatem podstaw do wydania z tego powodu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozstrzygnięcia w oparciu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść również zarzuty naruszenia art. 10, art. 29, art. 124 § 1 i art. 126 K.p.a.

Odnosząc się kolejno do przepisów podanych jako naruszone, wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że postępowanie toczyło się w stosunku do obojga wspólników, a korespondencja była doręczana właściwie w siedzibie spółki, będącej jednocześnie miejscem ich zamieszkania. W zakresie zarzutu naruszenia art. 29 i art. 124 § 1 K.p.a. skarżący kasacyjnie nie przedstawili żadnych przekonywujących argumentów. Nie został również naruszony art. 126 K.p.a. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że w niniejszej sprawie nie mogły być rozważane wady postępowania zażaleniowego albowiem postępowanie nadzorcze obejmowało wyłącznie postanowienie z dnia 19 maja 2014 r.

Naczelny Sąd Administracyjny za niezrozumiały uznał zarzut naruszenia art. 45 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że pismo w postępowaniu sądowym (pismo strony) obejmuje wnioski i oświadczenia stron. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, na czym – jego zdaniem – polegało naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powołanego przepisu i jaki istotny wpływ mogłoby mieć ono na wynik sprawy.

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz przepisami Konstytucji RP, stwierdzić należy, iż jest on niezasadny.

Stosownie do treści art. 865 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego, każdy wspólnik jest uprawniony i zobowiązany do prowadzenia spraw spółki. Każdy wspólnik może bez uprzedniej uchwały wspólników prowadzić sprawy, które nie przekraczają zakresu zwykłych czynności spółki. Jeżeli jednak przed zakończeniem takiej sprawy chociażby jeden z pozostałych wspólników sprzeciwi się jej prowadzeniu, potrzebna jest uchwała wspólników.

W rozpoznawanej sprawie wniesienie przez M.L. wniosku o przyznanie wynagrodzenia i zwrot wydatków związanych z przechowywaniem pojazdów (a więc czynność zmierzająca do przysporzenia), stanowiło czynność nieprzekraczającą zwykłych czynności spółki, wynikającą z obowiązku prowadzenia jej spraw. Do czasu uzyskania przymiotu ostateczności przez postanowienie z dnia 19 maja 2014 r. M.L. nie sprzeciwiła się tej czynności, a więc złożenie wniosku wyłącznie przez M.L. było skuteczne. Nie doszło zatem do naruszenia przepisów Kodeksu cywilnego regulujących umowę spółki, ani też wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów części ogólnej Kodeksu cywilnego dotyczących zdolności prawnej, osób prawnych i przedsiębiorców, jak również przepisów art. 25 i 30 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, które dotyczą wpisu do ewidencji. Także odbiór korespondencji w siedzibie spółki cywilnej przez jednego ze wspólników stanowił czynność nieprzekraczają zakresu zwykłych czynności spółki.

Trudno także przyjąć, na co wskazuje autor skargi kasacyjnej, że poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji za dopuszczalne doręczenia pisma skarżącym, będących małżonkami, w siedzibie spółki w jednym egzemplarzu, zamiast w dwóch, doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP, ustanawiającego zasadę demokratycznego państwa prawnego i art. 32 Konstytucji RP, ustanawiającego zasadę równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji.

Odmowa stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 19 maja 2014 r. nie naruszyła pozostałych powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także wskazanych zasad ogólnych postępowania administracyjnego.

Wobec powyższego, w zaskarżonym wyroku prawidłowo stwierdzono, że postępowanie zakończone postanowieniem z dnia 19 maja 2014 r. było prowadzone w stosunku do wskazanych z imienia i nazwiska wspólników spółki, będących przedsiębiorcami, a nie – jak twierdzili skarżący – że stroną tego postępowania była spółka cywilna "[...]" i że do tej spółki skierowano postanowienie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.