Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2225/11 oddalił skargę E. S. i A. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wywłaszczeniowego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Decyzją z [...] października 2005 r. nr [...] Wojewoda Lubelski ustalił lokalizację drogi ekspresowej nr S-12/S17, na odcinku obwodnicy miasta Lublina od węzła "Lubartów" do węzła "Witosa" (włącznie), na długości 14 km. Lokalizacja inwestycji drogowej obejmowała m.in. zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym nieruchomość położoną w gminie Lublin, obręb P., ozn. w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,1223 ha oraz nr [...] o pow. 0,0066 ha, objętą księgą wieczystą KW nr [...], stanowiącą własność E. S. i A. S..
Wnioskiem z 21 grudnia 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody Lubelskiego o wszczęcie postępowania celem wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości, pismem z dnia 18 stycznia 2011 r. Wojewoda zawiadomił strony o jego wszczęciu. Następnie pismem z 20 maja 2011 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody Lubelskiego o umorzenie postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, że została przygotowana dokumentacja niezbędna do złożenia wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej obejmującej działki, których dotyczy postępowanie.
Decyzją z [...] maja 2011 r. Wojewoda Lubelski, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, jako bezprzedmiotowe.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli E. i A. małżonkowie S. Po rozpoznaniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z [...] września 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] maja 2011 r., gdyż nie znalazł podstaw do dalszego prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, skoro Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z 20 maja 2011 r. wycofał wniosek o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), dalej: specustawa drogowa, oparte jest na zasadzie skargowości i wymaga stosownego wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., zaistniała faktyczna podstawa do obligatoryjnego umorzenia przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego, bowiem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wycofał swój wniosek o wywłaszczenie nieruchomości, co oznacza utratę przez inwestora zainteresowania w uzyskaniu merytorycznego rozstrzygnięcia.
Ustosunkowując się do pisma E. S. z 12 sierpnia 2011 r., stanowiącego zapytanie o możliwość nabycia przedmiotowej nieruchomości na drodze cywilnoprawnej, pomimo umorzenia postępowania wywłaszczeniowego w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., organ wyjaśnił, że w obrocie prawnym nadal pozostaje decyzja lokalizacyjna z [...] października 2005 r., na mocy której przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod inwestycję drogową, czyli nadal istnieje możliwość, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. (w brzmieniu obowiązującym w dniu jej wydania) nabycia nieruchomości przez GDDKiA w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, w celu realizacji tego celu publicznego (budowy dróg).
Jednocześnie Minister podniósł, że jak wynika z treści wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 20 maja 2011 r., w oparciu o znowelizowane przepisy ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, inwestor wystąpił o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, która miałaby objąć również nieruchomość położoną w gm. Lublin, obrębie P., ozn. jako działki nr [...]o pow. 0,1223 ha i nr [...] o pow. 0,0066 ha. Z dniem kiedy decyzja taka stanie się ostateczna nieruchomości nią objęte staną się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa (art. 12 ust. 4 powołanej ustawy), a właścicielom tych gruntów będzie przysługiwało roszczenie o ustalenie odszkodowania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli E. S. i A. S., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 5 ust. 2 ustawy z 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych ustaw, poprzez jego niezastosowanie i art. 16 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (w brzmieniu przed nowelizacją) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż wniosek GDDKiA "wszczyna" postępowanie administracyjne w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości w sytuacji, gdy postępowanie to jest "wszczynane" przez Wojewodę z urzędu.
W konsekwencji wycofanie wniosku nie rodzi skutków prawnych w postaci bezprzedmiotowości postępowania wskazanych w art. 105 § 1 k.p.a. Ponadto zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 105 § 1 oraz art. 7, art. 77 w związku z art. 144 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że stan faktyczny w sprawie jest niesporny. Istotą sporu jest natomiast to, czy wobec cofnięcia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosku o wywłaszczenie wskazanych na wstępie nieruchomości, postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.
Sąd wskazał, że postępowanie o wywłaszczenie nieruchomości przeznaczonych w decyzji o lokalizacji drogi (tu decyzją Wojewody Lubelskiego z [...] października 2005 r.), prowadzone w trybie przepisów "specustawy drogowej" w jej pierwotnym brzmieniu, tj. przed nowelizacją tej ustawy dokonaną ustawą z dnia 18 października 2006 r. – o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 220, poz. 1601), oparte jest na zasadzie skargowości. Oznacza to, że tylko uprawniony podmiot jest jego gospodarzem i od jego woli uzależniony jest byt sprawy administracyjnej. Organ nie może w takich sprawach działać z urzędu, po cofnięciu wniosku traci kompetencje do dalszego prowadzenia postępowania co do istoty. Zarówno treść art. 15 ust. 1 zd. pierwsze, jak i brzmienie art. 16 ust. 1 powołanej ustawy potwierdzają charakter skargowy postępowania.
Nie mają zatem, zdaniem Sądu, racji skarżący, że wniosek stanowi jedynie formę "zawiadomienia" organu o konieczności przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, zaś samo postępowanie prowadzone jest z urzędu. Wniosek, o którym mowa w ww. przepisach określa przedmiot postępowania (wywłaszczenie oznaczonej w nim nieruchomości), a więc kreuje konkretną sprawę administracyjną. Przedmiot ten istnieje więc wyłącznie dopóty aktualne pozostaje zgłoszone przez legitymowany do tego podmiot żądanie wywłaszczenia. Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, niezależnie od tego jakimi motywami uzasadniane, oznacza brak żądania uprawnionego z ustawy podmiotu o rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej.
W konsekwencji czego przestaje także istnieć przedmiot tego postępowania, który w tym wniosku był oznaczony. Odpada zatem jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej, co obliguje organ administracji publicznej do umorzenia postępowania ze względu na jego obiektywną bezprzedmiotowość, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 9 marca 2012 r. I OSK 394/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd I instancji nie podzielił poglądów wyrażonych w przywoływanych przez skarżących nieprawomocnych orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 listopada 2010 r., I SA/Wa 598/10 oraz z 15 lutego 2012 r., I SA/Wa 2242/10, w których sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że skutki cofnięcia przez Generalnego Dyrektora Dróg i Autostrad wniosku o wywłaszczenie nieruchomości, przeznaczonych w świetle decyzji lokalizacyjnych pod drogi, mogą być rozważane ewentualnie na gruncie fakultatywnej przesłanki umorzenia postępowania opisanej w art. 105 § 2 k.p.a. Bez znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji jest istnienie w obrocie prawnym decyzji Wojewody Lubelskiego z [...] października 2005 r. nr [...] o ustalenie lokalizacji drogi ekspresowej i przeznaczeniu tą decyzją nieruchomości skarżących pod wskazaną inwestycję.
Zdaniem Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi, organ właściwie rozpatrzył materiał dowodowy i dokonał prawidłowej oceny zaistnienia przesłanek obligatoryjnego umorzenia postępowania wywłaszczeniowego oraz w sposób należyty uzasadnił zajęte w tym zakresie stanowisko.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. S. i A. S. reprezentowani przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucili:
- I. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych ustaw poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten dotyczy wyłącznie postępowań, w których został złożony i jest podtrzymywany nadal wniosek wywłaszczeniowy, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (w brzmieniu obowiązującym do 15 grudnia 2006 r.), a w konsekwencji jego niezastosowanie polegające na stosowaniu do wywłaszczenia nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej znowelizowanych przepisów "specustawy drogowej", co skutkowało oddaleniem skargi;
- II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1) art. 91 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na telefonicznym zawiadomieniu pełnomocnika skarżących o rozprawie na dzień przed jej terminem, co narusza dyspozycję wskazanego przepisu zarówno co do formy jak i terminu zawiadomienia, co miało wpływ na wynik sprawy;
- 2) art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 105 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie wywłaszczeniowe umorzone zaskarżoną decyzją nie było bezprzedmiotowe a strona przeciwna nie wyraziła zgody na umorzenie, co było konsekwencją błędnej wykładni art. 105 § 1 i 2 k.p.a. polegającej na przyjęciu, że w przypadku wniosku o umorzenie postępowania (cofnięcia wniosku o jego wszczęcie) przez wnioskodawcę postępowania wywłaszczeniowego postępowanie to staje się bezprzedmiotowe oraz na przyjęciu, że art. 105 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania do postępowania, które nie może być wszczęte z urzędu, co miało wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że zawiadomienie o terminie rozprawy wysłane bezpośrednio do skarżących – w sytuacji, w której reprezentowani byli przez pełnomocnika – nie było skuteczne. Zawiadomienie telefoniczne pełnomocnika w dniu 24 maja 2012 r. nastąpiło natomiast z naruszeniem dyspozycji normy prawnej zawartej w przepisie art. 91 § 2 p.p.s.a., zarówno w zakresie formy, jak i terminu tego zawiadomienia.
Ponadto przedstawiono uzasadnienie pozostałych zarzutów kasacyjnych.
W piśmie z dnia 31 lipca 2013 r. pełnomocnik skarżących przedstawił dodatkowe okoliczności uzasadniające zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, dołączając do tego pisma kserokopię wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 stycznia 2011 r., VII SA/Wa 1878/12, którym uchylona została decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r., [...] zezwalająca na realizację inwestycji drogowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Wobec tego, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczyły zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania w pierwszej kolejności wymagały rozważenia zarzuty postawione w oparciu o podstawę zaskarżenia wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Najdalej idącym zarzutem podniesionym przez skarżących jest zarzut naruszenia art. 91 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, zasadność tego zarzutu oceniona być więc musiała na wstępie.
Zgodnie z treścią art. 91 § 2 p.p.s.a.: "O posiedzeniach jawnych zawiadamia się strony na piśmie lub przez ogłoszenie podczas posiedzenia. Stronie nieobecnej na posiedzeniu jawnym należy zawsze doręczyć zawiadomienie na następne posiedzenie. Zawiadomienie powinno być doręczone co najmniej na siedem dni przed posiedzeniem. W przypadkach nagłych termin ten może być skrócony do trzech dni".
Należy mieć na uwadze, że skoro skarżący E. S. i A. S. ustanowili w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnika w osobie radcy prawnego P. W., który przy piśmie procesowym z dnia 7 marca 2012 r. przedstawił stosowne umocowanie, to w dalszym postępowaniu przed tym sądem, stosownie do art. 67 § 5 p.p.s.a. doręczenia przez Sąd korespondencji dokonywane być powinny temu pełnomocnikowi.
Jednakże z akt sądowych wynika, że zawiadomienia o terminie rozprawy wyznaczonej w dniu 28 marca 2012 r. na dzień 25 maja 2012 r. przez przeoczenie wysłane zostały skarżącym – oba zawiadomienia doręczono adresatom w dniu 10 kwietnia 2012 r.
Z treści zarządzenia z dnia 24 maja 2012 r. wynika, że uchybienie przedstawionym wcześniej zasadom dotyczącym doręczania korespondencji sądowej dostrzeżone zostało przez sędziego sprawozdawcę, na zarządzenie którego w tym dniu sekretarz sądowy przeprowadził rozmowę telefoniczną z radcą prawnym P. W. W rozmowie tej pełnomocnik skarżących oświadczył, że termin rozprawy jest mu znany i stawi się w Sądzie (notatka z dnia 24 maja 2012 r. – k. 18 akt). Jednak na rozprawie w dniu 25 maja 2012 r. nieobecni byli zarówno skarżący, jak i ich pełnomocnik. Sąd I instancji przeprowadził rozprawę z udziałem pełnomocnika Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i wydał zaskarżony wyrok.
Powyższe okoliczności wynikające z akt sądowych nie pozostawiają wątpliwości, że w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie doręczenie skarżącym zawiadomienia o rozprawie w dniu 25 maja 2012 r. nastąpiło z uchybieniem art. 91 § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 67 § 5 p.p.s.a. Dla oceny skuteczności zarzutu rozważyć należy, czy stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć – jak tego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżących zamierzał wziąć udział w rozprawie, uzupełniając argumentację przedstawioną przez skarżących w samodzielnie przez nich sporządzonej skardze, dlatego zapewnienie pełnomocnikowi możliwości udziału w rozprawie poprzez odpowiednio wczesne poinformowanie go o terminie rozprawy miało w sprawie niniejszej szczególne znaczenie.
W świetle takiego uzasadnienia zarzutu kasacyjnego należało przyjąć, że powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro zarówno skarżący, jak i pełnomocnik nie byli obecni na rozprawie, a zawiadomienie o rozprawie pełnomocnika nie nastąpiło w odpowiedniej formie i czasie. Regulacja zawarta w art. 91 § 2 p.p.s.a. służy potrzebie zagwarantowania stronie (pełnomocnikowi) możliwości przygotowania się do rozprawy, zarówno co do samego w niej udziału, jak i w zakresie merytorycznym. Niewątpliwie uchybienie tym regułom w powiązaniu z twierdzeniem pełnomocnika skarżących zawartym w skardze kasacyjnej ocenione być musiało jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Uwzględnienie powyższego zarzutu powodowało konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., bez uprzedniego przeprowadzenia kontroli zasadności pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozważanie zasadności dalszych zarzutów na obecnym etapie postępowania nie znajdowałoby uzasadnienia, skoro Sąd I instancji winien ponownie – w innym składzie – rozpoznać skargę z uwagi na stwierdzone w postępowaniu kasacyjnym uchybienie w zakresie doręczenia zawiadomienia o rozprawie.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.