Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 255/14, zobowiązał [...] z siedzibą w Warszawie do rozpatrzenia wniosku I. W. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy:
Wnioskiem z dnia 13 maja 2013 r. I. W. wezwała [...] z siedzibą w Warszawie do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu, dotyczącej posadowionych urządzeń telekomunikacyjnych na działce w Żorach stanowiącej jej własność. Wystąpiła o wypłatę stosownego wynagrodzenia z tytułu bezpodstawnego, bezumownego korzystania z tej nieruchomości w okresie od 13 maja 2003 r. do 13 maja 2013 r. Zwróciła się również o udostępnienie kserokopii wszelkich decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń usytuowanych na przedmiotowej działce, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi I. W. na bezczynność [...] (następca prawny [...]), uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Podniesiono, że w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U z 2015 r. poz. 2058 ze zm., dalej: u.d.i.p.) wskazano jako podmiot zobowiązany m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej", ponieważ zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe, a zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie.
Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. [...] prowadzi działalność telekomunikacyjną, tj. świadczenie usług telekomunikacyjnych, dostarczanie sieci telekomunikacyjnych lub świadczenie usług towarzyszących. Czyni to na użytek publiczny, bowiem dysponuje siecią telekomunikacyjną wykorzystywaną do świadczenia publicznie dostępnych i powszechnych usług telekomunikacyjnych, telefonicznych. Działania te Spółka wykonuje na zasadzie powszechności, a więc nieograniczonego dostępu. Dostęp do środków łączności, w tym telefonicznej, internetowej, jest już tak powszechny, że należy traktować go w kategoriach powszechnej podstawowej potrzeby społecznej. Ważne są również dla funkcjonowania państwa, w tym aspekcie obronności i sytuacji zagrożenia.
Tym samym przedsiębiorstwo telekomunikacyjne jest podmiotem wykonującym zadania publiczne. Podniesiono, że żądane informacje wskazane we wniosku z 13 maja 2013 r. stanowią informacje publiczne. Żądanie dostarczenia "planów z mapkami" jest natomiast nieprecyzyjne, a więc organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego sprecyzowania. Dopiero dookreślenie żądania pozwoli na ustalenie, czy wnioskowana informacja dostępna jest na innych zasadach w innym trybie. Zauważono też, że I. W. nie była stroną ewentualnych postępowań w sprawie lokalizacji i budowy linii telekomunikacyjnej na wskazanych działkach, co umożliwiłoby jej dostęp do dokumentów na podstawie art. 73 § 1 K.p.a. Dodano, że jeśli Orange uznało, iż udostępnienie wnioskowanych nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 5 u.d.i.p., to Spółka powinna odmówić udostępnienia informacji w formie decyzji administracyjnej. Odmowa udostępnienia żądanych dokumentów w drodze pisma nie stanowiło udzielenia natomiast informacji publicznej, a więc nie znosiło stanu bezczynności.
Skargę kasacyjną wniosło [...], żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucono naruszenie art. 4 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ Sąd I instancji uznał, że świadczenie usług telekomunikacyjnych przez [...] jest wykonywaniem zadań publicznych, a tym samym Orange jest podmiotem zobowiązanym do udzielana informacji publicznej. Podniesiono, że telekomunikacja nie jest realizacją prawa obywatela do pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Czym innym jest bowiem sama informacja, jako wiedza i jej posiadanie, a czym innym jest techniczna metoda i sposób jej uzyskiwania. Telekomunikacja nie jest techniczną metodą pozyskiwania informacji, ale jedynie formą jej przesyłu, czyli transmisją. Podkreślono, że podstawowym prawem obywatela jest i powinno być takie dobro, które jest powszechne, tj. wiedza jako informacja. Nie jest nim jednak sama transmisja.
Poprzez transmisję [...] jedynie przekazuje informacje w sposób techniczny. Zauważono, że przyjęcie, iż telekomunikacja jest zadaniem publicznym reglamentowanym i powierzonym przez państwo, rodzi pytanie dlaczego nie wykonuje tego zadania żaden podmiot klasycznie publiczny np. gminy. Dodano też, że żądanie udostępnienia informacji publicznej nie dotyczy w ogóle roszczeń wynikających ze świadczenia usług telekomunikacyjnych opartych na ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. − Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2014 r. poz. 243 ze zm.), a danych związanych z posadowieniem infrastruktury telekomunikacyjnej na nieruchomości I. W.. Realizacja prawa obywatela do uzyskania wynagrodzenia za posadowienie infrastruktury telekomunikacyjnej jest zagwarantowana w art. 305¹ K.c. W drodze sądowego postępowania nieprocesowego obywatel może uzyskać wszelkie niezbędne dokumenty, które operator albo dołącza wprost do wniosku, albo zobowiązany jest przedstawić je na żądanie sądu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. W. wniosła o jej oddalenie wskazując, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły.
Zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm., dalej: u.d.i.p.) należy uznać za niezasadny. Przypomnieć należy, że w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawowy katalog tych podmiotów ma charakter otwarty i wymienia w szczególności: organy władzy publicznej (pkt 1), organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2), podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3), podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5).
W przedmiotowej sprawie podstawę prawną zobowiązującą [...] z siedzibą w Warszawie do udzielenia informacji publicznej (jeżeli taką informację posiada) jest powołany art. 4 ust. 1 pkt 5. Zauważyć należy, że przepis ten nie uzależnia uznania określonego podmiotu za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wyłącznie od kwestii związanych z jego strukturą właścicielską. Wskazuje on na dwa rodzaje podmiotów: reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne inne, niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1-4, które wykonują zadania publiczne, bez względu na to kto jest ich właścicielem oraz te, które dysponują majątkiem publicznym i osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2015 r. poz. 184 ze zm.).
W tym drugim przypadku zobowiązanie nie jest powiązane z charakterem wykonywanych zadań, ale ze strukturą podmiotu lub dysponowaniem majątkiem publicznym. Wskazać trzeba, że Orange nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (brak pozycji dominującej Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego).
Pojęcie zadań publicznych nie jest definiowane w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podzielić należy pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to niepodobna odmówić im przymiotu zadań publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2994/13). [...] realizuje zadania publiczne, a zatem, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
Wskazać należy, że inny jest sposób poszukiwania podstawy prawnej, determinującej charakter wykonywanych zadań przez podmioty niepubliczne, niż w przypadku wykonywania takich zadań przez organy władzy publicznej. Zmiana charakteru zadań tradycyjnie pojmowanych jako prywatne i wykonywanych przez podmioty prywatne, jeżeli następuje po raz pierwszy, może się dokonać wyłącznie na podstawie wyraźnej normy prawnej. W przypadku natomiast zadań, które tradycyjnie były zadaniami publicznymi, o ich publicznym charakterze świadczą te przepisy, które wskazują na oddziaływanie państwa oraz podmiotów publicznych na realizację takich zadań.
Wskazać należy, że działalność w zakresie telekomunikacji (łączności) stanowiła we wcześniejszych regulacjach prawnych domenę państwa. W ustawie z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (Dz.U. z 1995 r. nr 117, poz. 564, ze zm.) ustawodawca nie zdefiniował co prawda pojęcia telekomunikacji publicznej, ale użył określeń z kwalifikatorem "publiczny" m.in. publicznie dostępna sieć telekomunikacyjna, czy publiczna sieć telefoniczna. Przemiany w zakresie prawa telekomunikacyjnego i zniesienie monopolu państwa sprawiają, że pojęcie łączności publicznej i telekomunikacji należy odnosić nie tylko do podmiotów publicznych, ale także prywatnych (por. M. Stahl, Cele publiczne i zadania publiczne, [w:] Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red. J. Zimmerman, Warszawa 2007, s. 110). W obecnie obowiązującym porządku prawnym podstawowym aktem prawnym zawierającym normy prawne wskazujące na to, że państwo nie wyzbyło się odpowiedzialności za wykonywanie zadań z zakresu telekomunikacji i w dalszym ciągu oddziałuje na tego typu działalność jest ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. − Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2014 r. poz. 243 ze zm.).
Ustawa ta zawiera liczne upoważnienia ustawowe dla ministra właściwego do spraw łączności, nakłada na przedsiębiorców telekomunikacyjnych szereg obowiązków o charakterze publicznym, dotyczących m.in. numeru alarmowego, zatwierdzenia cennika lub regulaminu świadczenia usług, przedstawiania rocznych sprawozdań, licznych obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Ponadto ustawa ta uprawnia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do sprawowania nadzoru nad działalnością przedsiębiorców telekomunikacyjnych w szerokim zakresie.
Należy także zwrócić szczególną uwagę na przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 880 ze zm.). Ustawa ta reguluje m.in. kwestie dotyczące zasad wspierania inwestycji telekomunikacyjnych, w tym związanych z sieciami szerokopasmowymi, działalności w zakresie telekomunikacji jednostek samorządu terytorialnego oraz podmiotów wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej, a także prawa i obowiązki inwestorów, właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości, osób, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, zarządców nieruchomości oraz lokatorów, w szczególności w zakresie dostępu do nieruchomości, w celu zapewnienia warunków świadczenia usług telekomunikacyjnych. Celem nadrzędnym tej ustawy jest rozwój społeczeństwa informacyjnego poprzez stworzenie możliwości dostępu do Internetu szerokopasmowego. Ma być on realizowany poprzez zniesienie barier dla inwestycji w infrastrukturę teleinformatyczną, a w szczególności poprzez rozwój sieci regionalnych oraz budowę telekomunikacyjnej infrastruktury przez samorządy.
Przemawia to za tym, że Państwo, przekazując zadania telekomunikacyjne podmiotom prywatnym, nie zrezygnowało z możliwości wpływania na tę sferę, a w konsekwencji, wbrew twierdzeniom [...], zadania z zakresu telekomunikacji nie straciły charakteru publicznego, a zatem Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.