Uzasadnienie
W piśmie z dnia 5 kwietnia 2013 r. M.G. wezwała Telekomunikację Polską S.A. z siedzibą w Warszawie (obecnie Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie) do zawarcia umowy służebności przesyłu oraz wypłaty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości, zwracając się jednocześnie z wnioskiem – w trybie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a/ tiret pierwsze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – o udostępnienie wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń telekomunikacyjnych (w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami), usytuowanych na nieruchomości stanowiącej jej własność, położonej w [...].
W piśmie z dnia 14 maja 2013 r. Telekomunikacja Polska S.A. z siedzibą w Warszawie poinformowała zainteresowaną, że jej sprawa została przekazana do Kancelarii A., celem dalszego prowadzenia i udzielenia stosownej odpowiedzi.
W dniu 19 lipca 2013 r. M.G. zwróciła się do Telekomunikacji Polskiej S.A. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, oczekując odpowiedzi na jej wniosek z dnia 5 kwietnia 2013 r.
W piśmie z dnia 28 sierpnia 2013 r. Telekomunikacja Polska S.A. ponownie poinformowała zainteresowaną, że jej sprawa została przekazana do Kancelarii A., celem dalszego prowadzenia i udzielenia stosownej odpowiedzi.
W dniu 6 grudnia 2013 r. M.G. sformułowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Telekomunikacji Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie, podnosząc, że jej wniosek z dnia 5 kwietnia 2013 r. o udzielenie informacji publicznej nie został rozpatrzony zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie przekazano jej żądanych informacji ani też nie wydano decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, względnie o umorzeniu postępowania. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Spółki do rozpatrzenia jej wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od udzielonego pełnomocnictwa.
W odpowiedzi na skargę Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie wniosła o jej odrzucenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka podniosła, że skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna z powodu braku właściwości sądu administracyjnego, jako że Spółka nie jest objęta działaniem ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie jest bowiem podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, a tym samym także do wydawania decyzji w tym przedmiocie, zważywszy że Spółka nie jest realizatorem zadań publicznych. Orange Polska S.A. jest spółką prawa handlowego, której przedmiot działalności dotyczy prawa prywatnego, nie zaś publicznoprawnego, a Skarb Państwa nie ma w niej pozycji dominującej, w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). Z tego powodu skarga winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r. o sygn. akt II SAB/Wa 186/14 zobowiązał Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie do rozpatrzenia wniosku skarżącej M.G. z dnia 5 kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto stwierdził, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz skarżącej M.G. kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W obszernym uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że żądana informacja ma przymiot informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś Spółka – jako podmiot wykonujący zadania publiczne – jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie. Postawiła w niej dwa zarzuty skarżonemu orzeczeniu.
Po pierwsze, naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1, art. 2 i art. 32 p.p.s.a. powodujące nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez rozpoznanie sprawy niepodlegającej kognicji sądów administracyjnych.
Po drugie, naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego błędną wykładnię, w szczególności poprzez uznanie, że Orange Polska S.A. jest jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne oraz że świadczenie usług telekomunikacyjnych jest wykonywaniem zadań publicznych i skutkiem tego uznaniem Orange Polska S.A. jako podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd dokonał wadliwej interpretacji wskazanego przepisu, niezgodnej z zasadami gramatyki i stylistyki języka polskiego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do zakwestionowania przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że Telekomunikacja Polska S.A. (podmiot obecnie działający pod nazwą Orange Polska S.A.) podlega reżimowi ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą, jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie brak podstaw do zaakceptowania stanowiska, Sądu pierwszej instancji i uznania jej za zobowiązaną do udostępnienia informacji publicznej, gdyż jest ona podmiotem w pełni prywatnym, w stosunku do którego Państwo nie sprawuje w żadnej mierze nadzoru właścicielskiego i nie należy do grupy podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 ustawy.
Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności powołać treść art. 4 ust. 1 ustawy, który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności:
- 1) organy władzy publicznej,
- 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,
- 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,
- 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,
- 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zawarte w art. 4 ust. 1–5 ustawy nie ma charakteru wyczerpującego. Przesądza o tym sformułowanie "w szczególności" zawarte w powyższej regulacji. Wskazuje ono na to, że elementem decydującym o tym, że określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje zadania publiczne. Uszczegółowienie zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 1–5 ustawy ma charakter porządkujący i pozwala na rozstrzygniecie ewentualnych wątpliwości w odniesieniu do podmiotów tam wymienionych. Regulacja ta nie wyklucza natomiast istnienia innych podmiotów nie należących do żadnej z kategorii tam wymienionych, które z uwagi na to, że wykonują określone zadania publiczne pozostają zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, o ile ją posiadają. Struktura własnościowa takich podmiotów nie ma natomiast, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, decydującego znaczenia.
W tej sytuacji rozważyć należy, czy trafna jest dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena, co do tego, że skarżący kasacyjnie podmiot wykonuje zadania publiczne.
Pojęcie zadań publicznych nie jest definiowane w przepisach analizowanej powyżej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela wyrażony niejednokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd w myśl którego, jeśli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to niepodobna odmówić im przymiotu zadań publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2994/13 Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie tym do zadań publicznych zalicza się między innymi wykonywanie funkcji operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego (por. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 102/13 i z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt I OSK 831/13).
Jeśli pojęcie zadania publicznego wiąże się zatem z realizacją określonego celu istotnego z punktu widzenia potrzeb obywateli, to dla ustalenia, czy działalność przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego obejmuje wykonywanie takich zadań, sięgnąć można posiłkowo do przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), który stanowi, że celem publicznym w rozumieniu ustawy jest między innymi (...) budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń transportu publicznego (...) łączności publicznej i sygnalizacji.
Natomiast art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. Nr 647 ze zm.) nakazuje pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak przyjmuje się obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych inwestycją celu publicznego w rozumieniu powyższego przepisu jest zatem budowa urządzeń łączności publicznej takich jak stacje bazowe telefonii komórkowej.
Zatem przedsiębiorcy telekomunikacyjni prowadzący przedsięwzięcia inwestycyjne w zakresie łączności publicznej korzystają, w świetle powołanych przepisów prawa, ze szczególnych, korzystniejszych unormowań z uwagi na to, że ich działanie zmierza do realizacji celu publicznego.
Jak wynika ze złożonego do akt odpisu KRS skarżąca kasacyjnie spółka jest podmiotem gospodarczym, którego przedmiotem działalności jest między innymi wykonywanie usług telekomunikacyjnych, w tym w zakresie telefonii stacjonarnej, telefonii ruchowej, radiokomunikacji itd.
Jest ona przedsiębiorcą telekomunikacyjnym – dostawcą i operatorem publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), zwanej dalej Prawem telekomunikacyjnym. Art. 176 tej ustawy stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny jest obowiązany do wykonywania zadań i obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego w zakresie i na warunkach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych. Kolejne przepisy ustawy konkretyzują nałożone na przedsiębiorców w powyższym zakresie obowiązki.
Nie budzi żadnych wątpliwości to, że we współczesnym społeczeństwie zwanym nie bez przyczyny "informacyjnym", dostęp do usług telekomunikacyjnych polegających na łączności telefonicznej, zwłaszcza telefonii mobilnej oraz dostępu do Internetu ma fundamentalne znaczenie. Bezpieczne i możliwe najpełniejsze zaspokojenie potrzeb obywateli w tym zakresie jest niewątpliwie celem Państwa – porównywalnym z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego. Odzwierciedleniem szczególnej roli usług o charakterze telekomunikacyjnym są powołane powyżej przepisy prawa, określające obowiązki przedsiębiorców telekomunikacyjnych związane z bezpieczeństwem państwa i społeczeństwa, a także szczególne uprawnienia dotyczące prowadzonych przez tych przedsiębiorców inwestycji.
Powyższa ocena odnosi się w pełni do zadań wykonywanych przez skarżącą kasacyjnie spółkę jako przedsiębiorcę telekomunikacyjnego. Zadania te mają zatem charakter zadań publicznych, o ile dotyczą jej działania jako dostawcy i operatora publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych.
Zatem Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisu art. 4 ust. 1 ustawy przez to, że uznał skarżącą kasacyjnie spółkę za podmiot podlegający obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej.
Z przedstawionych powyżej powodów za nietrafny uznać należy także zarzut dotyczący naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 1, art. 2 i art. 32 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy nie należącej do kognicji sądów administracyjnych. Postępowanie o udostępnienie informacji publicznej jest bardzo swoistym, ale jednak postępowaniem administracyjnym. Możliwość wydania decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji publicznej powoduje konieczność stosowania przepisów k.p.a. dotyczących decyzji administracyjnej, a sama decyzja na podstawie art. 21 u.d.i.p. poddana została kontroli sądów administracyjnych. Tym samym takiej kontroli podlega bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W tym stanie sprawy, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 p.p.s.a.