Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 246/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Ld 790/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi A. G. na decyzję

Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] 2015 r. znak: [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] 2015 r nr SKO. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w X, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz art. 1 ust. 3, art. 4, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 8, art. 14, art. 15a, art. 23, art. 23a ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 114) dalej "u.ś.r." - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta X z dnia 25 marca 2015 r. nr [...], uchylającą decyzję Prezydenta Miasta

X z dnia [...] 2012 r. nr [...], w części dotyczącej odmowy przyznania A. G. - w okresie od 1 listopada 2012 r. - prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko S. G. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/2014 na ww. dziecko.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...], organ I instancji odmówił przyznania stronie w okresie od 1 listopada 2012 r.:

1. 1. zasiłku rodzinnego na dziecko S. G.;
2. 2. zasiłku rodzinnego na dziecko P. K.;
3. 3. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/2014 na dziecko S. G.;
4. 4. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/2014 na dziecko P. K. Organ wskazał, że do Centrum Świadczeń Socjalnych w X wpłynęło pismo Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w X - nr [...] z dnia [...] 2015 r. informujące, iż przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w niniejszej sprawie mają zastosowanie na wnioski złożone na okres zasiłkowy 2010/2011, 2011/2012, 2012/2013, na dziecko S. G. W związku z powyższym organem właściwym do wydania decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych jest Marszałek Województwa X. Organ I instancji zobligowany był regulacją zawartą w art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych do wydania decyzji uchylającej decyzję własną z dnia [...] 2012 r. nr [...], w części dotyczącej odmowy przyznania na okres od 1 listopada 2012 r. - prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko S. G. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/2014 na dziecko S. G. Pozostałe rozstrzygnięcia decyzji Prezydenta Miasta X z dnia [...] 2011 r. nr [...] pozostały bez zmian.

SKO stwierdziło, że organem właściwym do wydania decyzji jest w takim przypadku wyłącznie marszałek województwa, który w oparciu o art. 23a ust. 6 u.ś.r.

rozstrzyga zgodnie z art. 21 o świadczeniach rodzinnych od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1 w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

A. G. - matka S. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Łodzi skargę na ostateczną decyzję SKO, podnosząc, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją. Wyjaśniła, że we wrześniu 2014 r. otrzymała wezwanie do Urzędu Świadczeń Socjalnych, gdzie złożyła oświadczenie, iż z R. B. G. nie są małżeństwem od 1994 r., kiedy to został orzeczony rozwód i alimenty na córkę S. Ojciec dziecka jest obywatelem Holandii i nigdy nie przebywał w Polsce na stałe. Skarżąca zwróciła się o skierowanie sprawy do Marszałka Województwa X. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Ld 790/15, stwierdził, że uregulowań zawartych w art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych, co do zasady nie można zaliczyć do norm prawa materialnego. Przepis ten zawarty jest w rozdziale 6 ustawy "Postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych". Dotyczy on reguł postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych w przypadkach, gdy członek rodziny osoby uprawnionej przemieszcza się w obszarze Unii Europejskiej albo objętym Europejskim Obszarem Gospodarczym i podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Norma prawna zawarta w treści ust. 5 art. 23a ustawy bezpośrednio wywiera skutki w sferze 3 uprawnień do świadczenia rodzinnego, nakazuje uchylenie decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, gdy zachodzi przypadek, do którego mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W ocenie Sądu I instancji "ustalenie podlegania ustawodawstwu", o którym mowa w art. 23a ust. 5 ustawy, należy rozumieć jako konieczność wskazania na przepis, który wyraźnie predestynuje pracownika przybywającego z innego państwa członkowskiego jako świadczeniobiorcę albo też jako konieczność wskazania aktu (rozstrzygnięcia, czynności) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie zagraniczne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu. Niezbędnym jest również ustalenie, od kiedy w realiach danej sprawy wchodzą w grę przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Zdaniem WSA w Łodzi w rozpoznawanej sprawie, organy obu instancji na przepis art. 23a ust. 5 ustawy powołały się bez żadnej refleksji, poprzestając wyłącznie na treści pisma Marszałka Województwa X z dnia [...] 2015 r., które nie zawiera żadnego uzasadnienia dla wyrażonego w nim stanowiska.

Oceny wymagała kwestia ewentualnego związania organu, stanowiskiem wyrażonym przez Marszałka, w świetle brzmienia przepisów art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym organem właściwym do ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego jest marszałek województwa. Gdy marszałek województwa ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje decyzję zgodnie z art. 21 (art. 23a ust. 4 u.ś.r.). Gdy marszałek województwa, w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Jeżeli jednak marszałek województwa ustali, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego:

1. 1. przekazuje sprawę organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych - w przypadku, o którym mowa w ust. 1;
2. 2. informuje o tym fakcie organ właściwy - w przypadku, o którym mowa w ust. 2.

Z powyższego nie wynika, w jakiej formie prawnej marszałek województwa ustala, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W praktyce marszałek informuje w formie pisma organ 4 dotychczasowy, że jest on właściwy w danej sprawie. Pismo takie nie może stanowić osobnego przedmiotu zaskarżenia, co wszakże nie oznacza, że stanowisko w nim wyrażone nie podlega żadnej kontroli, a dla organu właściwego pozostaje bezwzględnie wiążące. Kontrola wspomniana dokonywana jest bowiem na etapie rozpoznawania odwołań czy skarg na wydawane w sprawie rozstrzygnięcia, co z kolei obliguje organy do uzasadnienia stanowiska w tym zakresie.

Zdaniem Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie pismo Marszałka Województwa X z dnia [...] 2015 r. nie mogło wywołać żadnego skutku, bowiem organ I instancji - wobec braku spełnienia jakichkolwiek przesłanek z art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc braku jakichkolwiek podstaw do wystąpienia przez organ I instancji do Marszałka Województwa z prośbą o ustalenie, czy przepisy o koordynacji mają w niniejszej sprawie zastosowanie nie miał prawa i obowiązku zwracać się z wnioskiem do Marszałka. Podstawowe przesłanki z art. 23a ust. 1 i 2 organ I instancji mógł i powinien ocenić samodzielnie, a mianowicie zbadać, czy doszło do wyjazdu członka rodziny za granicę i czy miało to miejsce przed, czy po wydaniu decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych.

Art. 23a ust. 5 u.ś.r. ma zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy wyjazd członka rodziny nastąpi już po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie brak jest uzasadnienia dla takiej konkluzji. Żaden z członków rodziny skarżącej po wydaniu decyzji nie wyjechał do państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W ocenie Sądu I instancji byłego męża skarżącej - ojca S. G., pozbawionego władzy rodzicielskiej wyrokiem Sądu Okręgowego w X z dnia [...] 1997 r., sygn. akt [...] nie można traktować jako członka rodziny.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 16 wskazuje, iż do rodziny zalicza się: małżonków (a nie byłych małżonków), rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567). Do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.

W definicji pojęcia rodziny ustawodawca posłużył się zwrotem "odpowiednio", wskazując na różnych członków rodziny. Stosowanie tego pojęcia winno zwrot ten uwzględniać. Rodziną w rozumieniu tego przepisu są m.in. rodzice dzieci, którzy wspólnie te dzieci wychowują.

Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka (art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy).

Beneficjentem świadczenia jest rodzic, a nie dziecko, w odróżnieniu np. od świadczenia alimentacyjnego. W przypadku rozwodu prawo do świadczeń przysługuje wyłącznie temu rodzicowi, któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 23 ust. 1 w zw. z ust. 4 d ustawy).

Zdaniem Sądu I instancji art. 23a ust. 2 u.ś.r. nie może mieć zastosowania, gdyż dotyczy on wyłącznie wypadków, gdy wyjazd za granicę miał miejsce po wydaniu decyzji przyznającej świadczenia, tymczasem jak wynika z oświadczeń skarżącej oraz z informacji RCPS z dnia [...] 2015 r., ojciec S. G. (były mąż skarżącej), zamieszkuje na terenie H. nieprzerwanie od 1994 r. Okoliczność ta była zresztą organom znana w dacie ubiegania się przez skarżącą o świadczenia na przestrzeni lat, nie stanowiąc przeszkody do ich przyznania. W kontrolowanej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w X wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego.

Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. - art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, niepełnej, która to ocena nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego;
2. - art. 23a ust. 5 w zw. z ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez rażąco błędną wykładnię, bowiem to marszałek województwa jest właściwy do ustalenia zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, co wyklucza prowadzenie postępowania przez organ gminy, a w sytuacji wystąpienia koordynacji nakłada na te organy obowiązek uchylenia decyzji przyznającej świadczenia rodzinne niezależnie od wysokości świadczenia, charakteru 6 świadczenia i okresu, na jaki świadczenie zostało uzyskane poza granicami kraju, wymiana zaś danych na tle koordynacji należy do marszałka województwa;
3. - art. 21 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 i art. 2 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 19 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem zakres właściwości marszałka województwa i wójta jest odmienny.

Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji I i II instancji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne, mając na uwadze stanowisko właściwego organu w zakresie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W sprawie prawidłowo został zebrany materiał dowodowy, a także dokonano jego prawidłowej oceny. Brak jest konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, gdyż jest on pełny, a merytoryczna decyzja zostanie wydana przez marszałka województwa. Prawidłowo stwierdzono, że nie może zapaść inne rozstrzygnięcie niż zapadło. Nie wykazano też, że uchybienia miały wpływ na wynik postępowania.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła również Sądowi I instancji niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań, schematyzm uzasadnienia, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak wskazań, co do dalszego postępowania, które sprowadzają się do ogólników oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego.

Zdaniem SKO w X pogląd wyrażony w orzeczeniu Sądu I instancji jest błędny i dowolny. Kontrola Sądu l instancji nosi znamiona dowolnej i nieprzystającej do zebranego materiału dowodowego.

WSA błędnie przyjął, że w sprawie ma miejsce naruszenie zarówno norm prawa materialnego, jak i postępowania. Norma zawarta w art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, może stanowić podstawę do formułowania zarzutu skargi kasacyjnej, bowiem, będąc przepisem ustrojowym, jest bliższa przepisom prawa materialnego niż procesowego.

Zdaniem SKO w Łodzi w niniejszej sprawie ma miejsce niewłaściwe zastosowanie i wykładnia norm prawa materialnego zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z art. 2 pkt 11 u.ś.r. ilekroć w ustawie jest mowa o "organie właściwym" oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Norma zawarta w ust. 3 art. 21 u.ś.r. wyraźnie stanowi, że świadczenia rodzinne przyznawane decyzją wydaną przez marszałka województwa wypłaca organ właściwy.

Ustawodawca jasno określił zakres zadań i właściwości organów uprawnionych w sferze świadczeń rodzinnych w tym do wydania decyzji dotyczących świadczeń rodzinnych. Wójt, burmistrz, prezydent miasta wydaje, co do zasady decyzje dotyczące świadczeń rodzinnych, zaś marszałek województwa wydaje decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Jedynie marszałek województwa jest organem właściwym do wymiany danych w zakresie świadczeń rodzinnych w sprawie, upraszczając koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Do realizacji tego zadania powołano odrębną instytucję, którą jest Regionalne Centrum Polityki Społecznej realizujące powyżej wskazane zadania samorządu województwa.

Sąd I instancji eksponuje w swym wyroku orzecznictwo sądów administracyjnych zapadłe na tle normy zawartej w art. 23a u.ś.r., wywodząc jednocześnie, że norma ta, co do zasady, nie ma charakteru normy prawa materialnego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w X fakt, iż norma art. 23a u.ś.r. zawarta jest w rozdziale "Postępowanie w sprawach przyznania i wypłacania świadczeń rodzinnych" nie oznacza, że nie jest ona normą prawa materialnego, bowiem istnieje wiele norm prawa materialnego, umiejscowionych w regulacjach procesowych. W art. 23a u.ś.r. zawarto przesłanki, których zaistnienie powoduje określone działania właściwych organów, a więc albo marszałka województwa, albo wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.

Brzmienie art. 23a ust. 5 u.ś.r. jest jasne i kategoryczne, w sytuacji gdy marszałek województwa ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Organem właściwym do ustalenia, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, jest wyłącznie i jedynie marszałek województwa.

Organ właściwy (wójt, burmistrz, prezydent miasta), co jest oczywiste, ma obowiązek uchylenia poprzednio wydanej decyzji i to niezależnie od konkretnego świadczenia uzyskiwanego poza granicami kraju, wysokości świadczenia, pokrywania się okresów bądź też nie. Jedynymi przesłankami do wydania decyzji o uchyleniu uprzednio wydanej decyzji o świadczeniach rodzinnych jest ustalenie, że ma miejsce koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego oraz od kiedy dana osoba podlega ustawodawstwu państwa innego w zakresie świadczeń rodzinnych i ustalenie to dokonywane jest przez marszałka województwa.

Ustawodawca nie określił żadnych innych przesłanek, jak i nie wskazał, że wysokość świadczeń uzyskiwanych, np. w X, ma wpływ na byt decyzji w sprawie świadczenia rodzinnego wydanej przez organ właściwy.

Nie sposób przy tym pominąć faktu, iż jedyną instytucją właściwą do ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a w konsekwencji, czy dana osoba podlega ustawodawstwu innego państwa, jest marszałek województwa, co wprost wynika zarówno z art. 21 ust. 1 i ust. 3, jak i art. 23a ust. 1 i ust. 2 i ust. 3 u.ś.r.

"Ustalenie podlegania ustawodawstwu" nie może pozostawać w oderwaniu od przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, bowiem jedno wynika z drugiego.

Brak jest, zdaniem SKO w X, normy prawa materialnego która dawałaby podstawę do zastępowania marszałka województwa przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta w zakresie zarówno wymiany danych o osobach korzystających z różnych systemów zabezpieczenia społecznego, z ustalenia kiedy i czy ma miejsce koordynacja systemów zabezpieczenia w ramach Unii Europejskiej, jak i Europejskiego Obszaru Gospodarczego.

Nawet gdyby podzielić pogląd wyrażony w orzecznictwie, iż "ustalenie podlegania ustawodawstwu", o którym mowa w art. 23a ust. 5 u.ś.r., to konieczność wskazania przepisu, który wyraźnie predestynuje pracownika przebywającego z innego Państwa Członkowskiego jako świadczeniobiorcę albo też konieczność wskazania aktu organu lub instytucji państwa obcego, który przyznaje świadczenia zagraniczne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu, to ustalenie tych okoliczności może nastąpić 9 w oparciu o działanie marszałka województwa a nie wójta, (burmistrza, prezydenta miasta).

Zdaniem Kolegium brak jest podstaw do dokonywania wykładni pojęcia "ustalenie podlegania ustawodawstwu" w taki sposób, jak to jest czynione w orzecznictwie sądów administracyjnych, bowiem żadna norma u.ś.r. na to nie wskazuje. Ponadto przyjmując ten pogląd za słuszny, to przekraczając granice Państwa Członkowskiego, winno się uzyskać zaświadczenia (lub inny akt) w oparciu o konkretną normę, że będąc obywatelem RP podlega się ustawodawstwu tego Państwa. SKO w X stwierdza, iż taki pogląd jest zbyt daleko idący.

W niniejszej sprawie ma zatem miejsce, zdaniem skarżącego kasacyjnie Kolegium, naruszenie wskazanych norm prawa materialnego oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., zdaniem SKO w X, jest recypowaniem na grunt P.p.s.a. normy zawartej w art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn.zm.), zwanej dalej u.n.s.a.

Zastosowanie normy zawartej w art. 22 ust. 2 pkt 3 u.n.s.a. było uzależnione od łącznego spełnienia trzech przesłanek:

1. 1. stwierdzenia naruszenia przepisów procesowych, innych niż dających podstawę do wznowienia postępowania,
2. 2. stwierdzenia, że naruszenie to może oddziaływać na wynik sprawy,
3. 3. uznanie, że rozmiar owych naruszeń posiada walor "istotnego".

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swych orzeczeniach wskazał, iż brzmienie art. 22 ust. 2 pkt 3 u.n.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ma on na uwadze wyłącznie przypadki, w których, gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłyby decyzja innej treści.

Prawidłowe zastosowanie normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. ma miejsce wtedy, gdy mogło zapaść, zważywszy uchybienia proceduralne, inne rozstrzygnięcie w sprawie.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji stwierdził kategorycznie, że zachodzi konieczność uchylenia decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej z uwagi na wskazane powyżej uchybienia, a więc na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i jak można domniemywać, zapadłoby inne rozstrzygnięcie, a nadto materiał dowodowy jest niepełny, koniecznym jest jego uzupełnienie o rozliczne dowody i dokumenty.

Zdaniem SKO w X nie zachodzi w sprawie konieczność uzupełniania materiału dowodowego przez organ administracji, bowiem nie jest on właściwy do dokonywania żadnych ustaleń w zakresie świadczeń uzyskanych czy też uzyskiwanych w Państwie Członkowskim. Organem właściwym w tej sytuacji jest jedynie marszałek województwa. Jakkolwiek wady postępowania w tym przypadku nie miały zatem wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji, w ocenie skarżącego kasacyjnie Kolegium, wybiórczo uzasadnił swe rozstrzygnięcie, sprowadzając wywód do bezkrytycznego powielania stanowiska zaprezentowanego w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. Nie wywiódł w sposób przekonywujący, że ustawodawca w art. 23a ust. 2 i ust. 5 u.ś.r. uzależnił uchylenie decyzji wydanej przez organ właściwy od ustaleń, czy doszło do wyjazdu członka rodziny za granicę.

W zaskarżonym wyroku nie ma też wskazań co do dalszego postępowania, bowiem sprowadzają się one do ogólników, zwłaszcza w zakresie dokonywania przez organ właściwy ustaleń co do koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 21 ust. 1, 3, 4 i art. 2 pkt 11 ustawy w zw. z art. 19 k.p.a., należy zauważyć, że sąd administracyjny nie stosuje bezpośrednio przepisów o postępowaniu administracyjnym, ani też innych przepisów regulujących tryb postępowania organów administracji publicznej, lecz jedynie dokonuje oceny ich prawidłowego zastosowania, czy tez przestrzegania w konkretnej sprawie administracyjnej poddanej jego kontroli.

ii

Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji nie przyjął, jak to zarzucono w skardze kasacyjnej, naruszenia ich przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nie kwestionował właściwości Marszałka Województwa X do ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ani też nie podważał kompetencji Prezydenta Miasta Łodzi do uchylenia własnych decyzji dotyczących przyznania A. G. zasiłku rodzinnego na dziecko S. G. Przede wszystkim przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie była m. in.

kwestia, czy zastosowanie art. 23a ust. 2 i 5 ustawy było uzasadnione, tzn., czy Marszałek Województwa X i Prezydent Miasta X w sposób prawidłowy podjęli działania leżące w obszarze przypisanych im ustawowo kompetencji.

Zgodnie ze wspomnianym wyżej art. 23a ust. 1, 2 i 5 ustawy - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji: "W przypadku gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa" (ust.

1) oraz: "W przypadku wyjazdu członka rodziny do państwa, o którym mowa w ust. 1, po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, organ właściwy występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego" (ust. 2). Stosownie natomiast do art. 23a ust. 5 ustawy: "W przypadku gdy marszałek województwa, w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego". Z powołanych przepisów wynika, że ustawodawca wyróżnił dwie potencjalne sytuacje. W pierwszej z nich objętej hipotezą normy zawartej w art. 23a ust. 1 ustawy, członek rodziny osoby uprawnionej przebywa poza granicami RP, czyli w państwie gdzie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w momencie ustalania dopiero przez właściwy organ prawa do świadczeń. W drugiej sytuacji objętej hipotezą normy zawartej w art. 23a ust. 2 ustawy, członek rodziny osoby uprawnionej wyjechał natomiast do państwa wskazanego w ust. 1, już po wydaniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, Centrum Świadczeń Socjalnych w Łodzi (Prezydent Miasta X) pismem z dnia [...] 2014 r., z powołaniem się na art. 23a ust. 2 ustawy, zwróciło się do Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w X (Marszałek Województwa X) o ustalenie, czy w okresie pobierania świadczeń rodzinnych przez A. G. mają zastosowanie, i od kiedy, przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Tymczasem organowi było wiadome, m.in. z oświadczenia A. G., że jej były mąż R. B. G. od rozwodu w 1994 r. zamieszkuje w X. Potwierdziła to zresztą odpowiedź Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w X z dnia [...] 2015 r. Z tego względu należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że brak było uzasadnionych podstaw do wystąpienia w trybie art. 23a ust. 2 ustawy przez właściwy organ do Marszałka Województwa X o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Inaczej bowiem niż przewiduje to art. 23a ust. 2 ustawy, członek rodziny osoby uprawnionej – R. B. G. nie wyjechał do państwa członkowskiego po wydaniu w dniu 14 kwietnia 2011 r. decyzji przyznającej A. G.n zasiłek rodzinny na córkę S. G. lecz przebywał tam już wcześniej, od 1994 r. Również trafnie Sąd pierwszej instancji zakwestionował potraktowanie R. B. G., byłego męża

A. G., pozbawionego władzy rodzicielskiej wyrokiem Sądu Okręgowego w X z dnia [...] 1997 r., sygn. akt [...], jako członka rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy, któremu mogłyby jako rodzicowi przysługiwać świadczenia rodzinne na dziecko.

W konsekwencji powyższych okoliczności zastosowanie w sprawie przez organy art. 23a ust. 5 ustawy było nieprawidłowe, bowiem nie można uznać, że jedyną podstawą do uchylenia w trybie tego przepisu, decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, w wyniku ustalenia, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego jest wyłącznie stwierdzenie, że (były) członek rodziny osoby uprawnionej przebywa poza granicami RP. Podzielić przy tym trzeba pogląd Sądu pierwszej instancji, że zawarta w tym przepisie norma prawna przewidująca możliwość uchylenia decyzji przyznającej świadczenie rodzinne ma charakter materialnoprawny, gdyż wywiera wpływ na prawa i obowiązki obywatela - świadczeniobiorcy (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 477/10, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie, że wyjeżdżający członek rodziny osoby uprawnionej "podlega ustawodawstwu" obcego państwa w zakresie świadczeń 13 rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego wymaga: a) wskazania na przepis, który wyraźnie predestynuje pracownika przybywającego z innego Państwa Członkowskiego jako świadczeniobiorcę, albo b) wskazania aktu (rozstrzygnięcia, czynności) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie zagraniczne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu.

Dopóki nie zostanie wykazane wystąpienie takiego wyjątku od zasady określonej w art. 1 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dopóty działa domniemanie, że osoba zamieszkująca w RP korzysta ze świadczeń przyznanych ostateczną decyzją wójta w kraju, aż do końca okresu świadczeniowego (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 556/10 publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w podstawach skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., który określa co powinno zawierać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, a ponadto pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu, w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę. Odnośnie podniesionego w skardze kasacyjnej braku wskazań, co do dalszego postępowania zauważyć wypada, że w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wyraźnie stwierdził, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i z tego powodu orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.