Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 246/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt II SA/Po 280/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.L. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] znak [...] (pkt I); zasądził od Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na rzecz skarżącego kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Powiatowy Policji w [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. Dalej w skrócie "K.p.a."), art. 92 ust. 1 i 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.) w związku z § 1, § 3, § 5 i § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm., dalej w skrócie "rozporządzenie"), po rozpatrzeniu oświadczenia mieszkaniowego [...] L.L. z dnia 5 września 2017 r., odmówił przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 12 października 2012 r. do dnia 10 listopada 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji podał, że L.L. w oświadczeniu mieszkaniowym z dnia 5 września 2017 r. zwrócił się do organu o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 12 października 2012 r. do dnia 10 listopada 2016 r. Zainteresowany wyjaśnił, że w tym okresie zajmował wraz z żoną i trójką dzieci lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej [...] m2, położony na [...].

Komendant Powiatowy Policji w [...] ustalił, że po urodzeniu się dzieci M. i W. L., tj. od dnia 12 października 2012 r., mieszkanie wyżej wymienionego policjanta nie spełniało norm zaludnienia. W świetle § 3 cyt. rozporządzenia, ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, przy czym zgodnie z § 5 tego rozporządzenia policjant jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić organ, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. L.L. tego obowiązku nie wypełnił, albowiem nie składał oświadczeń mieszkaniowych w celu ustalenia uprawnień do równoważnika za brak lokalu i wcześniej nie informował organu, że zajmowany przez niego od dnia 12 października 2012 r. lokal nie spełniał norm zaludnienia. Takie oświadczenie złożył on dopiero w dniu 5 września 2017 r.

Następnie organ wyjaśnił, że uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie powstaje z mocy samej ustawy o Policji, lecz na podstawie decyzji administracyjnej wydanej zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji. Wydanie decyzji może nastąpić dopiero po złożeniu oświadczenia mieszkaniowego przez policjanta. Oznacza to, że decyzja w tej sprawie ma charakter konstytutywny, czyli wywołuje ona skutki prawne na przyszłość (ex nunc). Nie może zatem wywołać skutku z datą wcześniejszą, niż data złożenia oświadczenia mieszkaniowego.

Ponadto Komendant Powiatowy Policji w [...] wskazał, że skoro postępowanie w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, to organ nie mógł wszcząć takiego postępowania z urzędu. Brak wniosku strony o przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego powoduje, że prawo do równoważnika nie powstaje. Wniosek taki może być złożony w każdym czasie, ale zawsze będzie dotyczył sytuacji na przyszłość. Wydanie decyzji administracyjnej o przyznaniu uprawnień do równoważnika – która ma charakter konstytutywny – oznacza, że prawo to nie może powstać za okres wsteczny.

L.L. od powyższej decyzji wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 1 w zw. z 92 ust. 1 ustawy o Policji, § 3 rozporządzenia oraz § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczególnych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 28, art. 77 oraz art. 107 K.p.a.

W uzasadnieniu odwołania podał, że decyzja wydana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji i § 3 cyt. rozporządzenia wywiera skutek od daty wystąpienia danego faktu (ex tunc), tj. od daty spełnienia przez uprawnionego policjanta przesłanek nabycia przysługującego mu z mocy ustawy prawa do spornego równoważnika pieniężnego, a nie od daty podjęcia decyzji w tym przedmiocie (ex nunc). Wykładnia systemowa przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji wskazuje, że prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem posiadania przez policjanta odpowiedniego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Przedmiotowy równoważnik przysługuje za okres nieposiadania powyższego lokalu. Ustawa nie formułuje innych przesłanek w tym zakresie i nie wynikają z niej w szczególności limity czasowe, poza okresem przedawnienia, ograniczające realizację prawa do równoważnika pieniężnego. Nie stanowi ona również, aby prawo do omawianego świadczenia policjant nabywał dopiero od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego.

Jednocześnie L.L. zaznaczył, że corocznie w oświadczeniu mieszkaniowym informował o liczbie osób wchodzących w skład jego gospodarstwa domowego oraz o warunkach mieszkaniowych, a zatem organ posiadał wiedzę, że od momentu urodzenia się [...], lokal mieszkalny nie spełniał norm zaludnienia. Przy składaniu oświadczeń mieszkaniowych nie otrzymał on od organu informacji, że oprócz uprawnienia do pobierania równoważnika za remont lokalu na [...], przysługiwało mu również prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Odwołujący wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy.

Komendant Wojewódzki Policji w [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 12 października 2012 r. do dnia 10 listopada 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji podzielił argumentację organu pierwszej instancji. Stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji nie wywiera skutku od daty spełnienia przez policjanta przesłanek do nabycia prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, lecz ma charakter konstytutywny. Świadczenie to może być przyznane najwcześniej od dnia zgłoszenia roszczenia, poprzez złożenie oświadczenia mieszkaniowego. To na dzień złożenia takiego wniosku organ zobowiązany jest bowiem zbadać, czy takie uprawnienie do przyznania świadczenia przysługuje.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w tym samym okresie policjant otrzymywał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W świetle § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (t.j.: Dz. U. z 2014 r. poz. 192 ze zm.), równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie przyznaje się jeżeli policjant lub jego małżonek otrzymuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W rozpoznawanej sprawie policjant uznając, że posiada lokal mieszkalny, dobrowolnie co roku wnioskował o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

Wobec tego nie sposób zgodzić się z zarzutem strony o naruszeniu przez organ pierwszej instancji ogólnych zasad postępowania administracyjnego, poprzez nieinformowanie go o przysługujących mu uprawnieniach w momencie składania oświadczeń mieszkaniowych. To na policjancie spoczywa bowiem obowiązek poinformowania organu o każdej zmianie mającej wpływ na przyznawane świadczenia. W każdej decyzji administracyjnej otrzymanej w sprawach mieszkaniowych zainteresowany był z tym obowiązkiem zapoznawany. Policjant tego nie uczynił, a organ nie miał wiedzy, że posiadany lokal mieszkalny nie zaspokajał należnych norm zaludnienia. Uzupełniające postępowanie dowodowe nie wykazało, aby L.L. kiedykolwiek wcześniej informował, że zajmowany lokal na [...] nie spełniał należnych norm zaludnienia. W latach 2012-2016 wyżej wymieniony policjant składał wyłącznie oświadczenia mieszkaniowe w sprawie ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W składanych oświadczeniach nigdy nie poinformował organu o powierzchni zajmowanego lokalu lub o tym, że powierzchnia mieszkalna jest mniejsza od przysługującej policjantowi według norm zaludnienia.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi L.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację podniesioną w odwołaniu. Dodatkowo wskazał, że był błędnie informowany przez organ pierwszej instancji, iż w składanym przez niego oświadczeniu mieszkaniowym nie należy wypełniać pola dodatkowego, dotyczącego powierzchni zajmowanego lokalu, jako że pole to dotyczy policjantów pełniących służbę w 9 grupie zaszeregowania, podczas gdy skarżący pełni służbę w 3 grupie.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto wyjaśnił, że wprawdzie druk oświadczenia mieszkaniowego w sprawie ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego uwzględnia miejsce na dodatkowe informacje, to jednak nie jest to rubryka dotycząca dodatkowych norm powierzchni mieszkalnej, które mogą przysługiwać policjantowi z innego tytułu. Z uwagi na to, że L.L. nie przysługiwała żadna dodatkowa norma, choćby wynikająca z wyższej grupy zaszeregowania (co najmniej 9 grupy zaszeregowania), pracownicy Komendy Powiatowej Policji w [...] prawidłowo informowali wyżej wymienionego policjanta, że ta rubryka go nie dotyczyła.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia 23 kwietnia 2013 r. wniósł o dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z zeznań [...] na okoliczność praktyki wypełniania oświadczeń mieszkaniowych przez policjantów w Komendzie Powiatowej Policji w [...], w szczególności w zakresie pól dodatkowych w związku z grupami ich zaszeregowania, jak również na okoliczność pouczenia skarżącego o niewypełnianiu pola dodatkowego dotyczącego powierzchni zajmowanego lokalu, z uwagi na pełnienie przez niego służby w 3 grupie zaszeregowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Komendant Powiatowy Policji w [...] zasadnie odmówił L.L. przyznania uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 12 października 2012 r. do dnia 10 listopada 2016 r. Przesądzające stało się zatem rozstrzygnięcie kwestii charakteru decyzji wydawanej dla policjanta w sprawie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy o Policji. Zgodnie z art. 88 ust. 1 tej ustawy, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Potrzeby mieszkaniowe policjanta w pierwszej kolejności powinny być więc zaspokojone poprzez przyznanie lokalu mieszkalnego spełniającego wskazane w przepisach prawa wymogi (odpowiednie położenie lokalu i powierzchnia mieszkalna). W przypadku, gdy wskazane wyżej uprawnienie nie zostanie zrealizowane, policjant może ubiegać się m.in. o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stanowi o tym art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Szczegółowe zasady dotyczące tego równoważnika reguluje – wydane na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy o Policji – rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, którego § 3 określa, że ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia. Wynika z tego, że postępowanie w sprawie przyznania równoważnika jest wszczynane na wniosek, po złożeniu przez policjanta stosownego oświadczenia, a organ nie może przyznać takiego równoważnika działając z urzędu. Organ, rozpoznając taki wniosek, bada uprawnienia policjanta pod kątem przesłanek do jego uzyskania, a przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego następuje w formie decyzji (§ 9 ust. 1 rozporządzenia).

Z przytoczonych przepisów organy rozstrzygające w przedmiotowej sprawie wywiodły, że równoważnik za brak lokalu mieszkalnego można przyznać tylko za okres od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego wraz z wnioskiem o wypłatę tego równoważnika. Z kolei skarżący uważa, że decyzja wydana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji i § 3 rozporządzenia wywiera skutek od daty wystąpienia danego faktu (ex tunc), tj. od daty spełnienia przez uprawnionego policjanta przesłanek nabycia przysługującego mu z mocy ustawy prawa do spornego równoważnika pieniężnego, a nie od daty podjęcia decyzji w tym przedmiocie (ex nunc).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podał, że na tle powyższego zagadnienia w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiła się rozbieżność. Z jednej strony wskazuje się, że decyzja wydawana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji ma charakter konstytutywny, co oznacza, że tworzy ona nowe obowiązki i wywołuje skutki na przyszłość (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 450/11 i wszystkie powołane w tym wyroku orzeczenia). Z drugiej strony wywodzi się, że decyzja w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający wyłącznie istnienie uprawnienia, które policjant nabywa od momentu spełnienia ustawowych przesłanek (por. wyroki NSA z dnia: 10 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1294/14; 31 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2572/16).

Sąd pierwszej instancji za prawidłowy uznał drugi z zaprezentowanych poglądów. Wyjaśnił, że uprawnienie policjanta do spornego świadczenia należy oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy ustawy o Policji, w szczególności o przepisy Rozdziału 8 – Mieszkania funkcjonariuszy Policji. Wykładnia systemowa tej regulacji wskazuje, że prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez policjanta (członków jego rodziny) odpowiedniego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a ponadto, że równoważnik ten przysługuje za okres nieposiadania powyższego lokalu. Ustawa o Policji w tym zakresie nie formułuje wprost innych przesłanek. Takich dodatkowych warunków nie można też wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych. Niedopuszczalne są bowiem wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek, mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia, czy też ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 1996 r., sygn. akt III AZP 23/95, OSN 1996/15/205).

Z ustawy o Policji nie wynikają w szczególności limity czasowe, poza okresem przedawnienia, ograniczające realizację prawa do równoważnika pieniężnego. Użyte w art. 92 ust. 1 sformułowanie "policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny" oznacza, że policjant, spełniający ustawowe warunki przewidziane w tym przepisie, może żądać prawa do równoważnika za cały przysługujący mu okres, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia. Przepis § 3 rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że wniosek policjanta (wraz z oświadczeniem mieszkaniowym) warunkuje jedynie możliwość realizacji przedmiotowego uprawnienia, nie wyznacza natomiast granic okresu, za który świadczenie przysługuje.

Wobec tego, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby stałej lub w miejscowości pobliskiej przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu wspomnianego wniosku mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez policjanta. Zakres delegacji z art. 92 ust. 2 ustawy o Policji nie upoważniał Ministra do powtórnego ukształtowania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego policjanta, w sposób odmienny od przyjętych rozwiązań ustawowych. Stąd też § 3 rozporządzenia nie może stanowić podstawy prawnej w tym zakresie. Oświadczenie mieszkaniowe ma zatem przede wszystkim znaczenie dowodowe, a ponadto inicjuje postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie i skonkretyzowanie uprawnień policjanta do równoważnika.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przedstawił podobieństwo uregulowania uprawnień mieszkaniowych policjantów, strażaków, funkcjonariuszy Służby Więziennej i Straży Granicznej wskazując, że ma to znaczenie przy interpretacji przepisów o równoważniku pieniężnym za brak lokalu mieszkalnego na gruncie ustawy o Policji.

Reasumując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że policjant spełniający ustawowe warunki przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji może żądać przyznania mu równoważnika pieniężnego za lokal mieszkalny za cały przysługujący mu okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia. Stanowi o tym art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Wprawdzie ten przepis został zamieszczony w rozdziale 9 ustawy o Policji zatytułowanym "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów", to jednak ma on zastosowanie do wszelkich świadczeń pieniężnych wynikających z tej ustawy. Przemawia za tym wykładnia literalna tego przepisu, który swoim zakresem obejmuje również "inne świadczenia" związane ze służbą w Policji, w tym także świadczenia wynikające z przepisów niezamieszczonych w rozdziale 9 ustawy o Policji.

Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jest świadczeniem wypłacanym comiesięcznie, co czyni go podobnym do innych dodatków płacowych, które ulegają przedawnieniu. Z kolei złożenie przez policjanta oświadczenia mieszkaniowego, o którym mowa w § 3 rozporządzenia, stanowi czynność podjętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia, która – stosownie do treści art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji – przerywa bieg przedawnienia.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaznaczył, że stosownie do § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego – równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie przyznaje się, jeżeli policjant lub jego małżonek otrzymuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.

W realiach niniejszej sprawy posiadanie przez L.L. przedmiotowego lokalu mieszkalnego było podstawą do otrzymywania przez niego w latach 2010-2016 równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Wobec tego, skoro od dnia 12 października 2012 r. był on uprawniony do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i złożył stosowny wniosek w tym zakresie, to przyznanie mu świadczenia z tego tytułu skutkuje jednoczesnym obowiązkiem zwrotu kwoty otrzymanej z tytułu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu – za ten sam okres.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z zeznań [...] wyjaśnił, że sąd administracyjny może przeprowadzić dowody uzupełniające wyłącznie z dokumentów.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...], albowiem wydano je z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 3 cyt. rozporządzenia, które miało wpływ na wynik sprawy. Organy administracji ponownie rozpoznając sprawę zastosują się do w/w wskazań, zgodnie z art. 153 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania Sąd oparł o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Wojewódzki Policji w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

1. 1. naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. a) art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.) w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że policjantowi z mocy prawa określonego w w/w przepisach przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli spełnia określone w nich przesłanki, od chwili gdy policjant nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, co oznacza, że decyzja administracyjna rozstrzygająca kwestię przyznania tego świadczenia ma charakter deklaratoryjny, gdy tymczasem decyzję przyznającą policjantowi to świadczenie organ Policji wydaje dopiero na jego wniosek, a prawo do świadczenia dopiero kształtuje się w tej decyzji, czyli wywołuje skutki jedynie na przyszłość;
3. b) art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 pkt 2 i § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (t.j.: Dz. U. z 2014 r. poz. 192 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że skoro skarżącemu od dnia 12 października 2012 r. przysługiwał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, to przyznanie mu tego świadczenia skutkuje jednoczesnym obowiązkiem zwrotu kwoty otrzymanej z tytułu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego – za ten sam okres, gdy tymczasem przesłanki zwrotu tego drugiego świadczenia są określone enumeratywnie i organ Policji w tym zakresie nie ma prawa swobodnego uznania;
4. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
5. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że organy Policji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, czyli art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, które miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy Komendant Wojewódzki Policji w [...] działał wyłącznie w granicach ustawy o Policji i dokonał prawidłowej wykładni jej przepisów, ale odmiennej od Sądu pierwszej instancji interpretacji, zgodnej jednak z dominującymi poglądami wyrażonymi w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie odstępując od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;
6. b) art. 134 § 1 P.p.s.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji powinien rozstrzygać w granicach danej sprawy, która dotyczyła tego, czy skarżącemu przysługiwało prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, tymczasem Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nakazał skarżącemu obowiązek zwrotu otrzymanego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego;
7. c) art. 135 w związku z art. 153 P.p.s.a. w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, poprzez zastosowanie w celu usunięcia naruszenia prawa środka prawnego polegającego na zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, gdy tymczasem Sąd nie stwierdził, aby zachodziła którakolwiek z przesłanek obligujących organ Policji do wydania decyzji o zwrocie pobranego świadczenia, co czyni ten wyrok niewykonalnym.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek niektóre z podanych w niej zarzutów są trafne. Zaskarżony wyrok bowiem, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Zarzut naruszenia art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, poprzez ich błędną wykładnię, jest niezasadny. Sprowadza się on do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który dokonując wykładni art. 92 ust. 1 ustawy o Policji i § 3 cyt. rozporządzenia przyjął, że policjant spełniający ustawowe przesłanki określone w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, może żądać przyznania mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za cały przysługujący mu okres, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia, zaś wydana przez organ w oparciu o art. 97 ust. 5 ustawy o Policji decyzja w tym przedmiocie ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający wyłącznie istnienie uprawnienia, które policjant nabywa od daty spełnienia przesłanek ustawowych (ex tunc).

W ocenie autora skargi kasacyjnej, decyzja wydana na podstawie podanych wyżej przepisów ma charakter konstytutywny. Przyznanie policjantowi przez organ uprawnienia do tego świadczenia następuje bowiem na wniosek policjanta, a zatem prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego kształtuje się dopiero w tej decyzji, czyli wywołuje skutki jedynie na przyszłość, tj. od daty wydania decyzji w tym przedmiocie (ex nunc).

Przypomnieć należy, iż na mocy decyzji konstytutywnej dochodzi do powstania, określonej w tej decyzji, sytuacji prawnej. Decyzja ta swoją mocą kształtuje prawa i obowiązki jej adresatów. W odróżnieniu od niej, decyzja deklaratoryjna sama z siebie nie powoduje zmiany prawa, a jedynie potwierdza stan prawny, jaki zaistniał – w określonej dacie – z mocy samego prawa. Decyzja deklaratoryjna stwierdza zatem jedynie istnienie, powstałych wcześniej, określonych praw. Jedną z konsekwencji takiego rozróżnienia jest to, że w przypadku decyzji konstytutywnych (kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania) stosować należy przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych (stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie) – stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie) – por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06.

Z tej zasady można wyprowadzić wniosek, że dla zakresu oddziaływania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej "wstecz", znaczenie ma data spełnienia przez adresata decyzji przesłanek uzasadniających możliwość konkretyzacji jego praw lub obowiązków, a nie data wydania decyzji.

Podany w zarzucie skargi kasacyjnej przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zauważyć należy, iż w odniesieniu do domagania się uprawnień pieniężnych policjanta ze stosunku służby oraz innych należności pieniężnych ustawa o Policji posługuje się pojęciem roszczenia (art. 107). Na gruncie ustawy o Policji uznać należy, iż roszczenie służy urzeczywistnieniu prawa, które obiektywnie istnieje. Nabycie uprawnienia administracyjnego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wynika z okoliczności spełnienia przesłanek do uzyskania owego równoważnika, a nie z faktu złożenia wniosku. Zgłoszenie przez policjanta roszczenia o równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, poprzez złożenie wniosku, prowadzi do zaktualizowania istniejącego prawa poprzez wydanie aktu, co nie oznacza jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów Policji obowiązek realizacji świadczenia.

Wydanie decyzji nie stanowi podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie jej podejmowania już faktycznie istnieje. Złożenie przez policjanta wniosku w tym przedmiocie przerywa natomiast bieg przedawnienia, bowiem uprawnienie policjanta istnieje obiektywnie, a decyzja organu stanowi o potwierdzeniu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za dany okres (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3175/18). Złożenie wniosku przerywa przedawnienie roszczenia, chyba że uprawnienie i zgłoszenie roszczenia do tego uprawnienia nastąpiło równocześnie.

Innymi słowy wskazać należy, iż uprawnienie administracyjne policjanta do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter obiektywny. Jest to jego prawo podmiotowe, którego istnienie jest niezależne od woli organu administracji publicznej, natomiast urzeczywistnienie tego prawa następuje poprzez złożenie przez policjanta stosownego wniosku. Zakres uprawnienia policjanta jest ograniczony terminem przedawnienia, gdyż art. 107 ust. 1 ustawy o Policji określa trzyletni termin przedawnienia. Jednocześnie art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji reguluje kwestię przerwania biegu przedawnienia. Podjęcie przez policjanta czynności przerywającej bieg terminu przedawnienia skutkuje tym, że zachowuje on prawo do powiększonego uposażenia lub innej należności związanej ze stosunkiem służby za trzyletni nieprzedawniony okres. Wydanie decyzji administracyjnej przez organ ma zatem charakter potwierdzający istniejące obiektywnie prawo podmiotowe policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu.

Złożenie przez policjanta oświadczenia mieszkaniowego stanowi natomiast podstawę do podjęcia czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, a więc przerywa bieg terminu przedawnienia.

Podany w zarzucie skargi kasacyjnej § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stanowi, że ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia. Powyższy przepis musi być interpretowany z uwzględnieniem kontekstu systemowego. Jako przepis wykonawczy do ustawy nie może on zniekształcać ani wypaczać istoty uprawnienia administracyjnego określonego w ustawie o Policji. Przedmiotowe rozporządzenie zostało wydane na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 92 ust. 2 ustawy o Policji w brzmieniu: "Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, sposób ustalania wysokości równoważnika, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu, a także sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania".

Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że zakres delegacji nie upoważniał Ministra do powtórnego ukształtowania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego policjanta w sposób odmienny od przyjętych rozwiązań ustawowych. Stąd też § 3 rozporządzenia nie może stanowić podstawy prawnej do łączenia ustawowych przesłanek powstania uprawnienia do równoważnika z datą złożenia tzw. "oświadczenia mieszkaniowego". Dokument ten ma znaczenie dowodowe, ale przede wszystkim inicjuje postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie uprawnień policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione wyżej rozważania prowadzą do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał prawidłowej wykładni art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. i trafnie stwierdzając ich naruszenie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. i uchylił decyzje organów obu instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wprawdzie zarzuty naruszenia art. 134 § 1, art. 135 i art. 153 P.p.s.a. są zasadne, to jednak ich naruszenie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

W sprawie jest niesporne, że przedmiotem niniejszej sprawy była kwestia prawidłowości wydania przez organ Policji decyzji odmawiającej L.L. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 12 października 2012 r. do dnia 10 listopada 2016 r., a nie kwestia związana z wypłacaniem wyżej wymienionemu w tym okresie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Wskazać należy, iż ustawodawca w art. 134 § 1 P.p.s.a. posłużył się zwrotem "w granicach danej sprawy", a w art. 135 P.p.s.a. nakazał stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych lub podjętych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga", jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Zauważyć należy, iż w/w zwroty dotyczą sprawy w ujęciu materialnym. Na "sprawę administracyjną" w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.

Powyższe rozumienie "sprawy administracyjnej" nie dawało Sądowi pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie, dotyczącej odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za podany wyżej okres, uprawnienia do dokonywania imperatywnego stwierdzenia dotyczącego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wiążącego organ Policji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (art. 153 P.p.s.a.). Między obydwoma wymienionymi sprawami nie zachodzi bowiem tożsamość przedmiotowa i właśnie ze względu na odrębność zakresu przedmiotowego, w tym przede wszystkim różną podstawę prawną, nie można uznać, że tworzą one tę samą sprawę w znaczeniu materialnym.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że w realiach niniejszej sprawy posiadanie przez skarżącego przedmiotowego lokalu mieszkalnego było podstawą do otrzymywania przez niego w latach 2010-2016 równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a wobec tego, skoro od dnia 12 października 2012 r. skarżący był uprawniony do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i złożył stosowny wniosek w tym zakresie, to przyznanie mu świadczenia z tego tytułu skutkuje jednoczesnym obowiązkiem zwrotu kwoty otrzymanej z tytułu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu – za ten sam okres – stanowiło naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a., a także w tym zakresie art. 135 P.p.s.a. Oznacza to, że w niniejszej sprawie organ Policji w ponownym postępowaniu administracyjnym nie będzie już związany w tej kwestii oceną prawną i wskazaniem Sądu pierwszej instancji.

Z przedstawionego wyżej powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać merytorycznej oceny zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 pkt 2 i § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego – gdyż jak już podano, ta kwestia nie może być przedmiotem badania w przedmiotowej sprawie.

Jedynie ubocznie, odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczącej braku możliwości przyznania L.L. przez organ Policji równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za wskazany okres, dopóki nie będzie wydana decyzja o zwrocie wypłaconego mu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w tym samym okresie, podać należy, iż § 2 pkt 2 w/w rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. stanowi, że równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie przyznaje się, jeżeli policjant lub jego małżonek otrzymuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Przy czym ustawodawca w stosownych przepisach dotyczących równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przewidział sytuacji odwrotnej, a więc takiej, kiedy to równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się, jeżeli policjant lub jego małżonek otrzymuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Ponadto policjant, z chwilą powstania z mocy prawa uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, posiada roszczenie o ustalenie jego nabycia, a w konsekwencji roszczenie o jego realizację, przez co na tym etapie obowiązek organu Policji istnieje wyłącznie potencjalnie i warunkowo. Uruchomienie przez policjanta jego prawa następuje dopiero poprzez złożenie wniosku, a następnie wydanie stosownej decyzji. Tymczasem przepis § 2 pkt 2 w/w rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. dotyczy sytuacji, kiedy policjant lub jego małżonek "otrzymuje" równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, a więc jego prawo do tego równoważnika zostało już skonkretyzowane i urzeczywistnione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.