Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2463/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 33/15 oddalił skargę M. Ł. i M. Ł.1 na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 18 listopada 2014 r. znak SKO.41/4286/EG/2014 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

M. Ł. i M. Ł.1 (dalej: wnioskodawcy; skarżący), prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A. spółka cywilna, wystąpili do Prezydenta Miasta Lublina (Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie – dalej: ZDiM w Lublinie) z wnioskiem z dnia 6 marca 2014 r. o przyznanie wynagrodzenia i zwrotu wydatków za usunięcie z drogi pojazdu oraz za dozór w okresie od daty usunięcia do daty odbioru pojazdu z parkingu. Wniosek dotyczył pojazdu marki [...] o nr. rej. [...], a podpisał go M. Ł.1.

Postanowieniem z dnia 23 maja 2014 r. znak PA-UP.4110.122.22.2013 Prezydent Miasta Lublina (dalej: Prezydent Miasta) zastępowany przez Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie (dalej: Dyrektor ZDiM w Lublinie), działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta, przyznał wynagrodzenie i zwrot wydatków w kwocie 7 657,50 zł brutto, związanych z dozorem i zwrotem poniesionych koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdu marki [...] o nr. rej. [...]. W komparycji (nagłówku) postanowienia stronę opisano w następujący sposób: "A. s.c., M. Ł., M. Ł.1 ul. [...]". Postanowienie wysłano na adres, pod którym zainteresowani prowadzą działalność; odebrał je w dniu 27 maja 2014 r. M. Ł. W dniu 2 czerwca 2014 r. do organu I instancji wpłynęło zażalenie z dnia 30 maja 2014 r., podpisane przez M. Ł., wskazujące w nagłówku następujących skarżących: "M. Ł. i M. Ł.1 prowadzący działalność gospodarczą A. spółka cywilna ul. [...]". W zażaleniu nie był kwestionowany sposób określenia adresatów przedmiotowego postanowienia z dnia 23 maja 2014 r. ani sposób doręczenia go zainteresowanym.

Z kolei w piśmie procesowym z dnia 4 czerwca 2014 r. M. Ł.1 wystąpiła do Dyrektora ZDiM w Lublinie z wnioskiem o "eliminację zaistniałych czynników, które w następstwie spowodowały niekorzystne i nieuprawnione skutki prawne", wskazując na szereg postanowienie dotyczących wynagrodzenia i zwrotu wydatków za dozór pojazdów, w tym pojazdu wskazanego w postanowieniu organu I instancji z dnia 23 maja 2014 r. W piśmie tym zainteresowana zakwestionowała prawidłowość doręczenia przedmiotowych postanowień, argumentując, że zostały one skutecznie doręczone tylko jednemu wspólnikowi spółki cywilnej, tj. M. Ł., zaś sama zainteresowana ich nie otrzymała i nie była autorem dotychczas złożonych zażaleń na te postanowienia, o czym świadczy brak jej podpisu na tych pismach. Podniosła, że stronami postępowań administracyjnych zakończonych wymienionymi postanowieniami nie była spółka cywilna, lecz są nimi M. Ł.1 i M. Ł. jako osoby fizyczne i dlatego postanowienia powinny być doręczone każdemu z nich.

Dalej argumentowała, że z braku jej podpisu na zażaleniach złożonych przez M. Ł. nie oznacza, że działał on jako pełnomocnik zainteresowanej, co czyni wniesione przez niego pisma wadliwymi z uwagi na treść przepisów art. 63 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a. Wobec tego domagała się przede wszystkim o skutecznego doręczenia przedmiotowych postanowień, celem umożliwienia jej sformułowania zarzutów zażalenia, jak i ich uzasadnienia.

Następnie w piśmie z dnia 17 czerwca 2014 r. (data wpływu do organu: 18 czerwca 2014 r.) zatytułowanym "Zażalenie" M. Ł. i M. Ł.1 wystąpili do Kolegium m.in. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków i wynagrodzenia za dozór i usunięcie pojazdu, w związku z wadliwym skierowaniem postanowień do spółki, w sytuacji, gdy stronami postępowania są M. Ł. i M. Ł.1. W uzasadnieniu wskazano, że spółka cywilna nie może być stroną postępowania, stronami są osoby fizyczne – M. Ł. i M. Ł.1, co miało być już podniesione w piśmie M. Ł.1 z dnia 4 czerwca 2014 r. – zatem postanowienie jest dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 [aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 23], z późn. zm. – dalej: k.p.a.), gdyż zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie. Powyższą argumentację i żądania M. Ł.1 powtórzyła w piśmie z dnia 21 czerwca 2014 r. (data wpływu do organu: 23 czerwca 2014 r.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie postanowieniem z dnia 6 października 2014 r. znak SKO.41/3320/EG/2014 odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora ZDiM w Lublinie z dnia 23 maja 2014 r.

W ocenie Kolegium z treści uzasadnienia postanowienia wynika jednoznacznie, że organ I instancji traktował M. Ł.1 oraz M. Ł. jako przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej; stroną tego postępowania organ nie uczynił spółki cywilnej, jak to sugerują wnioskodawcy występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności postanowienia. Zdaniem organu samo wskazanie w nagłówku kwestionowanego postanowienia nazwy (firmy) spółki cywilnej obok imienia i nazwiska przedsiębiorców nie przesądza o skierowaniu orzeczenia do spółki; tym bardziej, że całe postępowanie toczyło się na podstawie wniosku przedsiębiorcy i nie było wątpliwości, że był on dozorcą uprawnionym do uzyskania odpowiedniego wynagrodzenia na gruncie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 [aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 599], z pózn. zm. – dalej: u.p.e.a.); okoliczność ta wynikała z łączących przedsiębiorcę umów z Gminą Lublin oraz uzasadnienia postanowienia.

Kolegium podkreśliło, że wysłanie wyłącznie jednego egzemplarza postanowienia na adres będący adresem zamieszkania skarżących oraz siedzibą prowadzonej przez nich w formie spółki cywilnej działalności nie może być uznane za kwalifikowaną wadę postanowienia, która jest jednoznaczna ze skierowaniem decyzji do podmiotu nie będącego stroną. Kolegium zaznaczyło, że w sprawie niniejszej adres spółki jest tożsamy z adresem zamieszkania wspólników (przedsiębiorców) będących małżonkami.

W skierowanym do Kolegium wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. Ł.1 i M. Ł. podnieśli, że poprzestanie na oznaczeniu w postanowieniu z dnia 23 maja 2014 r. jedynie nazwy, pod którą jest prowadzona działalność gospodarcza w formie spółki cywilnej, powoduje konieczność przyjęcia, że doszło do naruszenia wymogu prawidłowego oznaczenia strony w postanowieniu. Dodatkowym argumentem w ich ocenie jest fakt wysłania pisma w jednym egzemplarzu i adresowania go na spółkę.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium postanowieniem z dnia 18 listopada 2014 r. utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 6 października 2014 r. Podzielając wcześniejszą argumentację, Kolegium stwierdziło, że kwestionowane postanowienie z dnia 23 maja 2014 r. nie jest dotknięte wadami kwalifikowanymi nieważności, wskazanymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. Ł.1 i M. Ł. wnieśli o uchylenie powyższego postanowienia Kolegium w całości oraz stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia 23 maja 2014 r. Skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., w związku z wymienionymi w tym zarzucie innymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Konstytucji RP – poprzez: 1) zaniechanie przeprowadzenia rozważań w celu ustalenia, że zaskarżone postanowienie "ZDiM w Lublinie" zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, bowiem postępowanie było prowadzone w stosunku do spółki A., nieposiadającej osobowości prawnej. Podniesiono ponadto, że pisma w toku postępowania, w tym kwestionowane postanowienie, były kierowane do podmiotu nieuprawnionego (spółki cywilnej) i doręczane wyłącznie w jednym egzemplarzu w sytuacji, gdy stroną postępowania mogli być wyłącznie wspólnicy spółki i organ był zobligowany do kierowania dwóch egzemplarzy pism do każdego z nich z osobna;

2) błędne uznanie, że zaskarżone postanowienie "ZDiM w Lublinie" zostało skutecznie doręczone stronie postępowania w sytuacji, gdy postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (spółki cywilnej nieposiadającej osobowości prawnej), podczas gdy stroną postępowania są wspólnicy spółki cywilnej.

W uzasadnieniu skargi podniesiono ponadto, że pisma w toku postępowania, w tym kwestionowane postanowienie, były kierowane – również przez Kolegium przed dniem 4 czerwca 2014 r. – do podmiotu nieuprawnionego (spółki cywilnej) i doręczane tej spółce wyłącznie w jednym egzemplarzu w sytuacji, gdy stroną postępowania mogli być wyłącznie wspólnicy spółki i organ był zobowiązany do wysłania dwóch egzemplarzy pism, skierowania po jednym egzemplarzu do każdego z nich z osobna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 33/15, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 [aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718], z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienia, które wydane zostały w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia), są zgodne z prawem. Sąd podniósł, że dla stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) konieczna jest ocena naruszenia prawa jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy.

Sąd podzielił stanowisko organu, że postanowienie, którego stwierdzenia nieważności domagają się skarżący, nie jest dotknięte ani wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do uznania, że organ przeprowadził postępowanie i skierował postanowienie z dnia 23 maja 2014 r. do podmiotu niebędącego stroną postępowania. Wbrew stanowisku skarżących, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 28 i art. 29 k.p.a. odnoszące się do kręgu podmiotów, które mogą być stronami postępowania administracyjnego. Sąd stwierdził, że ustalając strony postępowania w sprawie o zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdu oraz wynagrodzenia za jego dozór, należy bowiem zastosować przepisy szczególne, tj. unormowania wynikające z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Sąd wskazał w tym zakresie, że zgodnie z art. 102 § 2 u.p.e.a. stronami w sprawie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór są, co do zasady, wierzyciel, zobowiązany oraz dozorca, natomiast przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 18 u.p.e.a., należy stosować odpowiednio.

Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia za dozór pojazdu oraz zwrot wydatków z tym związanych wystąpili M. Ł.1 i M. Ł. – wspólnicy spółki cywilnej "A." M. Ł., M. Ł.1; postanowieniem z dnia 23 maja 2014 r. wynagrodzenie i zwrot wydatków zostały przyznane wspólnikom spółki cywilnej "A.", a w nagłówku jako stronę wskazano "A." s.c. M. Ł., M. Ł.1. Postanowienie zostało wysłane na adres, pod którym skarżący prowadzą działalność gospodarczą i który jest jednocześnie ich miejscem zamieszkania, zaś odbiór tego pisma pokwitował M. Ł. w dniu 22 m,aja 2014 r. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, nie istnieją podstawy do przyjęcia, że postępowanie zakończone wydaniem ostatecznego postanowienia z dnia 23 maja 2014 r. było prowadzone wobec podmiotu niebędącego stroną postępowania.

Sąd ponadto wyjaśnił, że nie ulega wątpliwości, iż spółka cywilna nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a.; nie można jednak za trafny uznać poglądu skarżących, że orzeczenie zostało skierowane do spółki cywilnej zamiast do właściwej strony. Sąd wskazał na to, że całe postępowanie toczyło się w oparciu o wniosek przedsiębiorcy (wspólników spółki) i nie było wątpliwości, że był on dozorcą uprawnionym do uzyskania odpowiedniego wynagrodzenia na gruncie art. 102 § 2 u.p.e.a. Wobec tego Sąd uznał zatem, że wymienienie w nagłówku postanowienia nazwy (firmy) spółki cywilnej obok imienia i nazwiska wspólników spółki nie przesądza o skierowaniu orzeczenia do spółki. Nie wystąpiła więc w sprawie wadliwość, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Ponadto Sąd stwierdził, że fakt przesłania wspólnikom spółki cywilnej jednego (zamiast do każdego z nich odrębnie) egzemplarza postanowienia, nie oznacza, że nastąpiło skierowanie postanowienia do podmiotu niebędącego stroną. Wskazał, że w przypadku, gdy w nagłówku postanowienia obok nazwy spółki organ wymienia imiona i nazwiska wspólników i postanowienie to jest kierowane na adres siedziby spółki, będący jednocześnie miejscem zamieszkania wspólników i odebrane jest przez jednego ze wspólników, nie można czynić zarzutu organowi w kwestii braku należytego powiadomienia wszystkich wspólników spółki o treści postanowienia.

Sąd zauważył, że chociaż stroną niniejszego postępowania są wspólnicy spółki cywilnej, to nie może budzić wątpliwości kwestia uprawnień każdego ze wspólników do odbioru pism i przesyłek, są to bowiem czynności z zakresu zwykłych spraw spółki. Zaznaczył ponadto, że wspólnicy przedmiotowej spółki są małżonkami, a doręczenie przesyłki zaadresowanej wspólnie do obojga małżonków do rąk jednego z nich jest skuteczne wobec drugiego małżonka.

Odnosząc się do zarzutu, że w identycznej sprawie o sygn. akt III SA/Lu 191/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 28 września 2010 r. orzekł o nieważności postanowienia, Sąd wyjaśnił, że sprawa ta dotyczyła innego stanu faktycznego i prawnego, skoro jej przedmiotem było stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a skarga została uwzględniona ponieważ organ rozpoznał zażalenie niepodpisane przez jednego ze wspólników spółki cywilnej, naruszając w sposób istotny art. 63 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a., co skutkowało sankcją wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd uznał również za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia przez organ art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. Nie podzielił też stanowiska skarżących, że postanowienie z dnia 23 maja 2014 r. rażąco narusza art. 124 § 1 k.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli M. Ł. i M. Ł.1, reprezentowani przez pełnomocnika procesowego (adwokata), zaskarżając ten wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj.:
2. 1) art. 3 § 1, 45, 133 § 1, 134 § 1, 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6-10, 12, 28-30, 42-45, 77, 107, 124 § 1, 126, 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 18 i art. 102 § 1 i 2 u.p.e.a. w zw. z art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, polegające na poczynieniu sprzecznych z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustaleń, zaniechaniu przeprowadzenia kompleksowej kontroli istotnych aspektów sprawy, w szczególności na zaniechaniu przeprowadzenia rozważań, że "postanowienie ZDiM w Lublinie" zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, albowiem postępowanie prowadzone było w stosunku do nie posiadającej osobowości prawnej spółki cywilnej A., w sytuacji gdy stroną postępowania mogli być wyłącznie wspólnicy tej spółki; jak również konstrukcji uzasadnienia, która nie zawiera wszechstronnego i przekonującego wyjaśnienia stanowiska sądu administracyjnego, co uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku;
3. 2) art. 3 § 1, 45, 133 § 1, 134 § 1, 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 6-10, 12, 28-30, 40, 42-45, 77, 107, 124 § 1, 126, 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 18 i art. 102 § 1 i 2 u.p.e.a. w zw. z art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji – poprzez błędne uznanie, że "postanowienie ZDiM w Lublinie" zostało skutecznie doręczone stronie postępowania, w sytuacji gdy postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i zostało skierowane do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, w sytuacji gdy stroną postępowania są wspólnicy spółki cywilnej;
4. 3) art. 3 § 1, 45, 133 § 1, 134 § 1, 141 § 4, 145 § 1 pkt. 1 lit. b i pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 1-3, art. 64 § 2, 66, 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 6-10, 12, 28-30, 40, 42-45, 77, 124 § 1, 126, 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 18 i art. 102 u.p.e.a. w zw. z art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji – poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy orzekające wymienionych przepisów k.p.a. oraz polegające na milczącym zaakceptowaniu procedowania organu administracji w sytuacji, gdy organ nie mógł przystąpić do rozpoznawania wniosku o przyznanie wynagrodzenia, prowadzić postępowania ani w dalszej kolejności przystąpić do badania terminowości wniesionego zażalenia, skoro nie podjął żadnych czynności w celu prawidłowego określenia stron postępowania, ani zmierzających do uzupełnienia braków formalnych (braków podpisu pod wnioskiem i zażaleniem), co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności postanowienia;
5. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 860 § 1, 863, 865 § 1, 2 i 3, 866, 867, 8, 33, 37, 38, 39, 431 434 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) w zw. z art. 25, 30 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4, 107, 128, 10, 12, 28-30, 42-45, 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 i art. 102 u.p.e.a. w zw. z art. 2 i art 32 ust. 1 i 2 Konstytucji – przez błędną i zawężającą ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji zaniechanie ustalenia, że "postanowienie ZDiM w Lublinie" zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, jednocześnie zostało skierowane do podmiotu nieposiadającego przymiotu strony (do nieposiadającej osobowości prawnej spółki cywilnej A.) w sytuacji, gdy stroną postępowania mogli być wyłącznie wspólnicy tej spółki.

Przy tak sformułowanych zarzutach wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Lublinie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji lub o rozpoznanie skargi kasacyjnej i dokonanie zmiany zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności "postanowienia Prezydenta Miasta Lublin" z dnia 23 maja 2014 r. i postanowień Kolegium z dnia 6 października 2014 r. i 18 listopada 2014 r., "ich uchylenie w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji". W każdym przypadku wniesiono ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto poszczególne zarzuty w niej zawarte, kwestionując również fakt złożenia przez M. Ł.1 wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie o przyznanie wynagrodzenia za dozór pojazdu, który to wniosek złożył samodzielnie M. Ł., nie zaś wspólnie ani w imieniu i na rzecz M. Ł.1.

W toku postępowania kasacyjnego pełnomocnik skarżących w piśmie procesowym z dnia 3 marca 2016 r., stanowiącym "Uzupełnienie uzasadnienia [podstaw] skargi kasacyjnej", wystąpił na podstawie art. 187 p.p.s.a. z wnioskiem o przedstawienie następującego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego:

"1. Czy w sytuacji złożenia wyłącznie przez jednego wspólnika spółki cywilnej (tu: M. Ł., jako jednego z dwóch wspólników spółki cywilnej A.) wniosku/podania o wszczęcie postępowania administracyjnego organ powinien z urzędu prawidłowo oznaczyć strony postępowania i wezwać pozostałych wspólników spółki cywilnej do uzupełnienia braku formalnego w postaci braku podpisu pod wnioskiem i procedować z udziałem wszystkich wspólników,

2. Czy w sytuacji podpisania wyłącznie przez jednego wspólnika spółki cywilnej (tu: M. Ł., jako jednego z dwóch wspólników spółki cywilnej A.) zażalenia/odwołania od wydanego orzeczenia o wszczęcie postępowania administracyjnego organ powinien z urzędu prawidłowo oznaczyć strony postępowania i wezwać pozostałych wspólników spółki cywilnej do uzupełnienia braku formalnego w postaci braku podpisu pod wnioskiem, następnie dopiero dokonać badania terminowości złożonego zażalenia.

3. Czy organ administracji prowadząc postępowanie powinien doręczać każdemu ze wspólników spółki cywilnej z osobna po jednym egzemplarzu pism i orzeczeń wydawanych w toku sprawy; jak również czy brak wywiązania się z powyższego obowiązku oznacza skierowanie pism/orzeczeń do osoby niebędącej stroną w sprawie oraz wydanie decyzji/postanowienia bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa?".

Pełnomocnik podniósł, że w "danej kwestii prawnej pojawiły się w orzecznictwie sądów administracyjnych istotne rozbieżności. Jako przykład należy wskazać dwa zupełnie odmienne i wykluczające się rozstrzygnięcia. Z jednej jest są wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 11/15. dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 12/15 utrzymane w mocy na podstawie wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2015 r. wydanych odpowiednio w sprawach I OSK 2441/15 i I OSK 42/15, których przedmiot rozstrzygnięcia jest tożsamy z przedmiotem rozpoznania niniejszej sprawy. Z drugiej natomiast wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 września 2010 r. wydany w sprawie III SA/Lu 11/10 utrzymany w mocy na podstawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 201) Wydanego w sprawie I OSK 2094/10. W wyroku tym przyjmuje się, że wniosek/podanie oraz zażalenie Jak każde podanie, musi być podpisane przez osobę wnoszącą pismo (art. 63 § 3 kpa).

Jeżeli podanie nie czyni zadość temu wymogowi, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje postawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa)".

W piśmie z 29 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżących przedstawił dodatkowe argumenty na poparcie skargi kasacyjnej. Zaznaczył, że kontrola legalności przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie była pełna. Pominięto miedzy innymi takie kwestie jak badanie naruszeń, których dopuścił się Prezydent Miasta, w kontekście przesłanek wznowienia postępowania. Wreszcie zauważył, że wystąpienie skarżących o stwierdzenie nieważności kwestionowanego postanowienia kwalifikować należało także w kategoriach wystąpienia o wznowienie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 powołanego artykułu. Wobec tego, że w sprawie niniejszej tego rodzaju okoliczności nie wystąpiły, w postępowaniu kasacyjnym sprawa mogła być rozpoznana wyłącznie w granicach zakreślonych przez zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił opisanego powyżej wniosku dotyczącego przedstawienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu, zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości.

Art. 187 § 1 P.p.s.a. daje możliwość przedstawienia przez skład Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu zagadnienia prawnego, które wyłoni się przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej. Jednakże warunkiem wdrożenia procedury przewidzianej w tym przepisie jest wystąpienie w sprawie "zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości".

O poważnych wątpliwościach prawnych będzie można mówić wówczas, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w powołanym wyżej przepisie, będzie również pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W rozpoznawanej sprawie nie pojawiły się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, jak również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie występują rozbieżności.

Przechodząc do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej zaznaczyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w sprawach o sygnaturach akt I OSK 2441/15, I OSK 2442/15, I OSK 2447/15 rozpoznał tożsame z wniesioną w niniejszej sprawie skargi kasacyjne tych samych stron, odnoszące się także do wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oddalających skargi na postanowienia w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia, z tą tylko różnicą, że dotyczące innych pojazdów. W uzasadnieniu wyroków z 8 grudnia 2015 r. oraz z 23 listopada 2016 r. oddalających skargi kasacyjne we wskazanych wyżej sprawach Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że żaden z postawionych przez skarżących zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia miały zdaniem skarżących istotny wpływ na wynik sprawy, na wstępie zauważyć trzeba, że chociaż w tej grupie sformułowane zostały trzy odrębne zarzuty, to poza zarzutem 3, który wskazywał także na naruszenie art. 63 § 1, 2, 3, art. 64 § 2, art. 66 K.p.a., wszystkie one dotyczyły naruszenia tych samych, wymienionych w nich przepisów: K.p.a., u.p.e.a., P.p.s.a. i Konstytucji RP. Wobec tego celowym było łączne ustosunkowanie się do zarzutów dotyczących naruszenia poszczególnych norm, skoro w ich treści nie określono odrębnie na czym polegało naruszenie każdego ze wskazanych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżących co do uchybienia przez Sąd pierwszej instancji przepisowi zawartemu w art. 141 § 4 P.p.s.a., w sposób, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., Pisemne motywy zaskarżonego wyroku sporządzone zostały zgodnie z wymogami określonymi w powołanej normie, zawierają wszystkie przewidziane tam elementy. Stanowisko Sądu wyrażone zostało w sposób jednoznaczny, przekonujący, w pełni umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia. Wbrew przekonaniu wyrażonemu w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji ustosunkował się do wszystkich istotnych zarzutów podniesionych w skardze. Wytknięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pominięcie rozważań w kontekście ewentualnego wystąpienia w sprawie zakończonej ocenianym w trybie nadzorczym postanowieniem przesłanek do wznowienia postępowania na podstawie art. 141 § 1 pkt 4 K.p.a. jest chybione.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności i postępowanie wznowieniowe to dwa odrębne, nadzwyczajne tryby weryfikacji orzeczeń przewidziane w K.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności i przesłanki wznowieniowe podlegają ocenie w odrębnych postępowaniach. Z tego względu nie zasługiwały również na uwzględnienie powiązane z tym zarzutem kolejne zarzucane uchybienia dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Ponadto zauważyć trzeba, że w niniejszym postępowaniu zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. mógłby być podniesiony w odniesieniu do pominięcia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w tym przepisie okoliczności dotyczących zaskarżonego postanowienia, a nie ocenianego w trybie nadzorczym postanowienia z 19 maja 2014 r. Skoro w sprawie nie zostało wykazane wystąpienie w stosunku do zaskarżonego postanowienia okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., to również ten zarzut nie był uzasadniony.

Wskazując na naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. skarżący nie podali, poza wcześniej omówioną kwestią, jakie inne konkretne, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały przez Sąd pominięte w zaskarżonym wyroku, dlatego również ten zarzut nie mógł być skuteczny.

Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, pod którym to pojęciem rozumiany jest cały materiał zgromadzony w danym postępowaniu i taka też była podstawa faktyczna zaskarżonego wyroku.

Stosownie do art. 45 P.p.s.a. "Pismo w postępowaniu sądowym (pismo strony) obejmuje wnioski i oświadczenia stron". W skardze kasacyjnej nie przedstawiono na czym polegało uchybienie przez Sąd powołanemu przepisowi i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć to uchybienie, co czyni zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wymienionego przepisu niezrozumiałym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przeprowadził w stosunku do zaskarżonego postanowienia kontrolę pod względem jego zgodności z prawem; natomiast fakt że wynik tej kontroli nie spełniał oczekiwań strony skarżącej nie daje podstaw, aby twierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 18 u.p.e.a.: "Jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". Stwierdzenie przez Sąd, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 28 i art. 29 K.p.a. (jak należy rozumieć chodziło o stosowanie wprost) odnoszące się do kręgu podmiotów, które mogą być stronami postępowania administracyjnego powiązane zostało z dalszym stwierdzeniem, że ustalając strony postępowania w sprawie o zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdu oraz wynagrodzenia za jego dozór należy stosować przepisy szczególne, tj. unormowania wynikające z art. 102 § 2 u.p.e.a., dalej zaś podano, że przepisy K.p.a. należy stosować odpowiednio. Tym zasadom nie uchybiono w rozpoznawanej sprawie.

Dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki do uznania, że postanowienie wydane 19 maja 2014 r. przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie rażąco narusza prawo jako dotknięte wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. jest w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadniona.

Sąd pierwszej instancji podniósł w zaskarżonym wyroku, że nie ulega wątpliwości, że spółka cywilna nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. Sąd uznał prawidłowo za nietrafny pogląd skarżących, że orzeczenie zostało skierowane do spółki cywilnej zamiast do właściwej strony, podkreślając, że umieszczenie w nagłówku postanowienia nazwy (firmy) spółki cywilnej obok imienia i nazwiska wspólników spółki, nie przesądza o skierowaniu orzeczenia do spółki, skoro nie było wątpliwości, że postępowanie toczyło się w oparciu o wniosek przedsiębiorcy (wspólników spółki), będących dozorcą uprawnionym do uzyskania odpowiedniego wynagrodzenia na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. Stroną postępowania nie była w sprawie firma "A." spółka cywilna. Zawarte w skardze kasacyjnej stwierdzenie, że w postanowieniu z 19 maja 2014 r. poprzestano jedynie na oznaczeniu nazwy spółki nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy, bowiem podane tam zostały także imiona i nazwiska obojga skarżących jako stron postępowania.

Stwierdzenie zaś, że postępowanie na podstawie art. 102 § 3 u.p.e.a. toczyło się na wniosek obojga przedsiębiorców, w okolicznościach niniejszej sprawy, w której przedsiębiorców łączyły z Miastem stosowne umowy i w ich wykonaniu wniosek o przyznanie stosownego wynagrodzenia podpisany został przez jednego z nich, który jednocześnie nie poinformował, że działa wyłącznie we własnym imieniu, przyjęcie domniemania, że wniosek został złożony w imieniu obojga przedsiębiorców nie mogło być oceniane jako rażące naruszenie wskazanych w zarzutach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nietrafny jest także zarzut nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji poglądu prawnego wynikającego z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 28 września 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 191/10. Postępowanie w tamtej sprawie dotyczyło bowiem stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, a Sąd stwierdził nieważność postanowienia, ponieważ organ rozpoznał zażalenie niepodpisane przez jednego ze wspólników spółki cywilnej. Zatem przedmiot i zakres tamtego postępowania był całkowicie inny niż w rozpoznawanej sprawie, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest bowiem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 1 sierpnia 2014 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia (czyli dotyczące kwestii formalnych), w którym argumenty wynikające z powyższego wyroku mogłyby być ewentualnie podnoszone, ale postanowienie wydane w trybie nadzwyczajnym, zainicjowane wnioskiem obojga wspólników i do nich adresowane, dotyczące odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia przyznającego wynagrodzenie i zwrot wydatków za przechowanie pojazdów.

Wskazane przez skarżących ewentualne wady postępowania zażaleniowego, wobec tego, że postępowanie nadzorcze obejmowało wyłącznie postanowienie z 19 maja 2014 r., nie mogły być w sprawie niniejszej rozważane. Nie było zatem podstaw do wydania z tego powodu rozstrzygnięcia w oparciu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., co zarzucali skarżący kasacyjnie.

Także zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. nie mógł zostać uznany za trafny w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że postępowanie toczyło się w stosunku do obojga wspólników, a korespondencja była doręczana właściwie w siedzibie spółki, będącej jednocześnie miejscem zamieszkania wspólników.

W skardze kasacyjnej nie przedstawiono przekonujących argumentów co do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 29 i art. 124 § 1 K.p.a. W sprawie nie został też naruszony art. 126 K.p.a. Wskazane przez skarżących wady postępowania zażaleniowego, wobec tego że postępowanie nadzorcze obejmowało wyłącznie postanowienie z 19 maja 2014 r. nie mogły być w sprawie niniejszej rozważane.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że doręczenie postanowienia z 19 maja 2014 r. w jednym egzemplarzu w siedzibie spółki (będącej jednocześnie miejscem zamieszkania wspólników, którzy są małżonkami) jednemu ze wspólników nie narusza przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących doręczenia. Chociaż stroną postępowania są wspólnicy spółki cywilnej, to nie może budzić wątpliwości kwestia uprawnień każdego ze wspólników do odbioru pism i przesyłek w siedzibie spółki, są to bowiem – w świetle art. 865 k.c. - czynności z zakresu zwykłych spraw spółki. Niewątpliwie wspólnik spółki, będąc uprawnionym do prowadzenia spraw spółki i jej reprezentowania, jest tym samym uprawniony do odbioru korespondencji kierowanej do wspólników na adres spółki. W tym względzie nadal zachowało aktualność stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 25 czerwca 1998 r., sygn. akt SA/Bk 1302/97, a także w późniejszym orzecznictwie powołanym w zaskarżonym orzeczeniu.

Także złożenie wniosku o przyznanie wynagrodzenia i zwrot wydatków związanych z przechowywaniem pojazdów (a więc czynność zmierzająca do przysporzenia), w realiach rozpoznawanej sprawy uznane być może jako czynność nieprzekraczająca zwykłych czynności spółki, wynikająca z obowiązku prowadzenia jej spraw. Do czasu uzyskania przymiotu ostateczności przez postanowienie z dnia 19 maja 2014 r. M. Ł.1 nie sprzeciwiła się tej czynności, zatem złożenie wniosku wyłącznie przez M. Ł. było skuteczne. Nie doszło zatem do naruszenia przepisów Kodeksu cywilnego regulujących umowę spółki, ani też wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów części ogólnej k.c. dotyczących zdolności prawnej, osób prawnych i przedsiębiorców, jak również przepisów art. 25 i 30 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, które dotyczą wpisu do ewidencji.

Trudno także uznać, na co wskazuje autor skargi kasacyjnej, że poprzez uznanie za dopuszczalne przez Sąd pierwszej instancji doręczenia pisma skarżącym będących małżonkami, w siedzibie spółki w jednym egzemplarzu, zamiast w dwóch, doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP, ustanawiającego zasadę demokratycznego państwa prawnego i art. 32 Konstytucji RP, ustanawiającego zasadę równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji.

Odmowa stwierdzenia nieważności postanowienia z 19 maja 2014 r. nie naruszyła pozostałych powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także wskazanych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, nie naruszono też art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, co zasadnie stwierdzono w zaskarżonym wyroku.

Wobec tego, że słusznie w zaskarżonym wyroku przyjęto, iż postępowanie zakończone postanowieniem z 23 maja 2014 r. było prowadzone w stosunku do wskazanych z imienia i nazwiska wspólników spółki, będących przedsiębiorcami, a nie – jak twierdzili skarżący – że stroną tego postępowania była spółka cywilna "A." i że do tej spółki skierowano postanowienie, wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego uznane być musiały za nieuzasadnione.

Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.