Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 697/19 oddalił skargę D.G. reprezentowanego przez kuratora – adwokat J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt w rodzinie zastępczej.
Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżoną decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania D.G. reprezentowanego przez kuratora –adwokat J.B., na podstawie art. 193 ust. 1, ust. 1a, 194 ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1111 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.w.r.", oraz § 3 ust. 1 i ust. 2 uchwały Nr XVI11/100/12 Rady Powiatu w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty, odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dzieci i osób pełnoletnich w pieczy zastępczej (Dz.Urz. Województwa Lubelskiego z 2012 r. poz. 1707), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "uchwała", utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] o odmowie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka – S.G. w rodzinie zastępczej niezawodowej u I.Ż. i R.M.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie wyroku Sądu Rejonowego [...]z siedzibą w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. sygn. akt [...] S.G. przebywa w rodzinie zastępczej u I.Ż. i R.M. Aktualnie miejsce pobytu ojca dziecka – D.G. nie jest znane. Postanowieniem Sądu Rejonowego [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. sygn. akt [...] dla J.G. ustanowiony został kurator – adwokat J.B. w celu reprezentowania go w prowadzonym z urzędu postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia opłaty za pobyt w rodzinie zastępczej. Organ w skazał, że kurator w dniu [...] listopada 2018 r. złożyła wniosek o odstąpienie od ustalenia przedmiotowej opłaty wyjaśniając, że nie ustaliła miejsca pobytu D.G., a więc nie było możliwe ustalenie jego możliwości zarobkowych. Organ podniósł, że w związku z tym, iż nie udało się ustalić aktualnego miejsca pobytu D.G., brak było podstaw do odstąpienia od ustalenia opłat ze względu na dochód, czyli na podstawie przesłanek określonych w § 1 ust. 1 pkt 1 – 3 uchwały.
Organ stwierdził ponadto, że nie zachodzą przesłanki wskazane w § 3 ust. 2 uchwały, gdyż D.G. nie jest osobą małoletnią, ani ubezwłasnowolnioną, a jego syn w rodzinie zastępczej przebywał dłużej niż 5 dni. Dodatkowo organ I instancji podniósł, że rodzice nie mogą przenosić całego ciężaru utrzymania własnego dziecka na jednostkę samorządu terytorialnego. D.G. porzucił swoje dziecko i nie wykazuje żadnego zainteresowania nim, co nie zasługuje na aprobatę i nie jest społecznie akceptowane.
Wskutek odwołania wniesionego przez kuratora D.G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium, organ I instancji odmawiając odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej podjął wyczerpujące działania zmierzające do ustalenia miejsca pobytu D.G. celem ustalenia jego sytuacji dochodowej. Również działaniom kuratora nie można zarzucić bierności. W związku z tym, że wszelkie podjęte czynności okazały się nieskuteczne i nie dało się ustalić sytuacji dochodowej strony, nie było możliwe stwierdzenie, iż zachodzą okoliczności uzasadniające odstąpienie od opłaty za pobyt w rodzinie zastępczej na podstawie § 3 ust. 1 uchwały. Kolegium wskazało, że organ I instancji zasadnie uznał, że w sprawie nie zachodzą także przesłanki z § 3 ust. 2 uchwały.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła adwokat J.B. – kurator nieznanego z miejsca pobytu D.G. domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Zarzuciła naruszenie art. 61 § 1 w związku z art. 6 i art. 8 § 1 K.p.a.; art. 194 ust. 3 u.w.r. w związku z art. 6, art. 7 i art. 11 K.p.a.; art. 7 w związku art. 8 § 1, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., a także § 3 ust. 1 – 2 uchwały i art. 81a K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę podnosząc, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w rodzinie zastępczej i postępowanie w przedmiocie odstąpienia od ustalenia takiej opłaty to dwa różne postępowania. Sąd wskazał, iż organ wykonując swoje obowiązki wynikające z art. 194 ust. 1 u.w.r. prawidłowo wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt małoletniego S.Ż. w rodzinie zastępczej, a przepis § 3 uchwały pozwala staroście na wszczęcie z urzędu takiego postępowania. Za przekonujące Sąd uznał stanowisko organu w zakresie spełnienia wszystkich wymagań wynikających z art. 107 § 3 K.p.a., pozwalających na przyjęcie, że organ nie przekroczył granic przysługującego mu uznania administracyjnego wskazując, iż odstąpienie od opłaty byłoby nieusprawiedliwione.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła adwokat J.B. – kurator dla nieznanego z miejsca pobytu D.G. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:
- 1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61 § 1 w związku z art. 6 i art. 8 § 1 K.p.a. przez uznanie, iż zaskarżona decyzja jest efektem wniosku kuratora z dnia [...] listopada 2019 r. o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka, podczas gdy wniosek ten był jedynie wyrazem stanowiska przedstawionego przez kuratora, wyrażonym już w toku toczącego się postępowania, wszczętego z urzędu przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w [...], zakończonego decyzją znak [...], a tym samym naruszone zostały zasady wzbudzania zaufania uczestników postępowania do organu;
- 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 194 ust. 3 u.w.r. w związku z art. 6, art. 7 i art. 11 K.p.a. przez przyjęcie, że nie było podstaw uzasadniających uwzględnienie ani na wniosek, ani z urzędu przesłanek do odstąpienia od ustalenia opłaty, przy jednoczesnym przeniesieniu odpowiedzialności wykazania tych przesłanek na odwołującego;
- 3. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w związku z art. 8 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji rozpoznanie sprawy wbrew podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, a w szczególności obowiązku organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, wyrażające się w szczególności w:
- a) wydaniu decyzji na niekorzyść odwołującego pomimo niemożności wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, tj. sytuacji materialno-bytowej D.G. oraz powodów jego nieobecności;
- b) odmowie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka zgodnie z § 3 ust. 1 – 2 uchwały, pomimo faktu, iż w niniejszej sprawie istniały podstawy do odstąpienia od ustalenia opłaty z urzędu;
- 4. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 81a K.p.a. przez nierozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości w zakresie stanu majątkowego odwołującego na jego niekorzyść.
W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznanie wynagrodzenia w związku z pełnieniem funkcji kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od wskazania, iż nie jest oparty na prawdzie zarzut, że wydana w niniejszej sprawie decyzja o odmowie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej nie była następstwem wniosku kuratora. W piśmie kuratora z dnia [...] listopada 2018 r. zawarty jest jednoznaczny wniosek o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt w rodzinie zastępczej zarówno S.G., jak i S.Ż. Treść pisma wskazującego: "Jednocześnie wnoszę o odstąpienie od ustalenie opłaty za pobyt w rodzinie zastępczej (...)", nie pozwala podważyć tego kto jest podmiotem inicjującym przedmiotowe postępowanie. Skoro zatem przepis art. 194 ust. 3 u.w.r. pozwala staroście orzekać o odstąpieniu od ustalenia przedmiotowej opłaty na wniosek lub z urzędu, to nie można potwierdzić w okolicznościach badanej sprawy zasadności zarzutu naruszenia art. 61 § 1 K.p.a. Uznanie, iż to kurator nieznanego z miejsca pobytu rodzica dziecka wniósł o odstąpienie od ustalenia przedmiotowej opłaty oparte jest na jednoznacznych okolicznościach faktycznych sprawy, nie można zatem doszukać się naruszenia zarówno zasady praworządności (art. 6 K.p.a.), jak i zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.).
Powyższego stanowiska nie podważa w szczególności fakt zgłoszenia powyższego wniosku już w toku postępowania o ustalenie opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej (art. 194 ust. 1 u.w.r.). W okolicznościach sprawy nie jest kwestionowane, iż kurator dla nieznanego z miejsca pobytu ojca dziecka wyznaczony został w trakcie toczącego się postępowania o ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Dostrzegając powyższe Sąd I instancji trafnie argumentował o istnieniu dwóch odrębnych podstaw prawnych do rozstrzygania o ustaleniu opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej (art. 194 ust. 1 u.w.r.) oraz o odstąpieniu od ustalenia tejże opłaty (art. 194 ust. 3 u.w.r.). Specyfika powyższych uregulowań, wynikająca chociażby z tego, że ustawodawca wprowadził instytucję odstąpienia od ustalenia opłaty, a nie odstąpienia od jej pobrania, nakazuje dostrzec, iż w toku postępowania zmierzającego do ustalenia przedmiotowej opłaty został złożony wniosek o odstąpienie od jej ustalenia.
Jakkolwiek rozstrzyganie o odstąpieniu od ustalenia opłaty może nastąpić także z urzędu, gdy organ w trakcie postępowania o ustalenie opłaty dojdzie do przekonania, że występują przesłanki uzasadniające odstąpienie od jej ustalenia, to jednak okoliczności badanej sprawy jednoznacznie wskazują, iż organ z urzędu nie wszczynał postępowania o odstąpienie od ustalenia opłaty, a nastąpiło to na wyraźny wniosek kuratora. Powyższy wniosek, wszczynając postępowanie w sprawie odstąpienia od ustalenia przedmiotowej opłaty, prowadził do swoistej konwersji dotychczasowego postępowanie zmierzającego do ustalenia opłaty, w postępowanie dążące do odstąpienia od jej ustalenia. Relacja obu powyższych postępowań powoduje, że byt prawny postępowania o ustalenie opłaty uzależniony jest od losów postępowania dotyczącego odstąpienia od jej ustalenia (vide: S.Nitecki, A.Wilk, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
Komentarz, WK 2016 r., uwagi do art. 194). Tylko odmowa odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzić będzie obowiązek jej ustalenia w trybie art. 194 ust. 1 u.w.r. Ustalenie owej opłaty może natomiast stanowić podstawę dla pozostałych rozstrzygnięć, o których mowa w art. 194 ust. 3 u.w.r., tj. umorzenia opłaty w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu jej płatności lub rozłożenia na raty.
Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów kasacyjnych wypada skonstatować, iż przepis art. 194 ust. 3 u.w.r., stanowiąc podstawę prawną do orzekania o odstąpieniu od ustalenia przedmiotowej opłaty, wyraźnie odwołuje się do konieczności uwzględnienia uchwały rady powiatu określającej szczegółowe warunki w tym zakresie. Rozstrzyganie na gruncie powyższego przepisu następuje w ramach uznania administracyjnego. Kwestie te trafnie dostrzegł Sąd I instancji akcentując, iż § 3 ust. 2 pkt 1 uchwały statuuje "nieznane (...) miejsce pobytu osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty" jako samodzielną przesłankę odstąpienia od ustalenia opłaty. Pomimo wypełnienia owej przesłanki, organy – rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego – odmówiły odstąpienia od ustalenia opłaty, a to z uwagi na interes społeczny, który w ich ocenie nie pozwala uwzględnić wniosku złożonego w tym zakresie. Tym samym organy doszły do przekonania, iż w okolicznościach niniejszej sprawy interes społeczny winien być wyżej wartościowany niż słuszny interes strony (art. 7 K.p.a.).
Powyższe zrekapitulowanie istoty rozstrzygnięcia wydaje się konieczne w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia art. 194 ust. 3 u.w.r. w związku z art. 6, art. 7 i art. 11 K.p.a. przez przyjęcie, że w okolicznościach sprawy nie było podstaw do odstąpienia od ustalenia opłaty, a jednocześnie zarzucono, że na stronę skarżącą przeniesiono odpowiedzialność za wykazanie tych podstaw, pomimo niemożności wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych, tj. sytuacji materialno-bytowej D.G. oraz powodów jego nieobecności. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów należy dostrzec, iż pomijają one ocenę poprawności procedowania organów, a w szczególności poprawności rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 K.p.a.), w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, stanowiących podstawę decyzji podjętej w ramach uznania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż w sprawach rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego sąd administracyjny nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ wybór rozstrzygnięcia jest słuszny.
Sąd nie jest zatem uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) podjętej decyzji. Rozstrzygnięcie o odstąpieniu od ustalenia opłaty lub o odmowie odstąpienia należy wyłącznie do organów administracyjnych. Decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego podlega natomiast nieskrępowanemu badaniu przez sąd administracyjny w zakresie jej zgodności z przepisami proceduralnymi (vide: wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA/Kr 1227/97, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z powyższego punktu widzenia nie można potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 194 ust. 3 u.w.r. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. Postępowanie wyjaśniające toczyło się z aktywnym udziałem kuratora nieznanego z miejsca pobytu, którego podstawowym zadaniem jest poszukiwanie osoby nieobecnej. Nieustalenie miejsca pobytu D.G., pomimo działań samego kuratora, jak i organów administracji, jest kluczową okolicznością determinującą oceną powyższych zarzutów. W ramach realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) organ powinien podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ jest zatem zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale strona nie jest zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, mając w szczególności prawo do inicjowania postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie.
Przyjmuje się, że wnioskodawca powinien aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1560/10; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1291/12; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nieustalenie miejsca pobytu D.G., pomimo wysiłków organu i samego kuratora, a w następstwie tego brak kontaktu z nim nie pozwala w badanym postępowaniu zasadnie czynić zarzutu niewyjaśnienia okoliczności sprawy związanych z jego sytuacją materialno-bytową, czy też powodami nieobecności. Autorka kasacji stawiając ów zarzut nie wskazuje zresztą źródeł dowodowych mogących przyczynić się do wyjaśnienia powyższych okoliczności. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. W konsekwencji niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 6, art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a., stawiane jako następstwo zarzucanej wadliwości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.
Konsekwencją powyższych uwag jest uznanie prawidłowości tych ustaleń, które zostały poczynione w toku postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Wśród nich kluczowe znaczenie ma ustalenie, że miejsce pobytu D.G. nie jest znane, a także skonstatowanie porzucenia przez ww. żony wraz z dwójką małoletnich dzieci, zaniechanie uczestniczenia w wychowaniu i utrzymaniu dzieci oraz zaprzestanie interesowania się nimi. Ustalone okoliczności sprawy nie dotyczą natomiast powodów porzucenia rodziny i jego nieobecności, a także jego aktualnej sytuacji socjalno-bytowej. Te bowiem nie zostały ustalone, w szczególności wobec braku możliwości nawiązania kontaktu z D.G.
W tym stanie rzeczy bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 7 w związku z art. 8 § 1 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. wskutek nierozstrzygnięcia sprawy na podstawie § 3 ust. 1 uchwały rady powiatu. Brak możliwości dokonania ustaleń w powyższym zakresie uniemożliwiał subsumpcję do powyższej normy prawnej.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 81a § 1 K.p.a. (doprecyzowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej). Przedmiotem badanego postępowania jest odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, a zatem przyznanie stronie określonego uprawnienia (zwolnienie z obowiązku). Rozstrzyganie na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, o którym mowa w art. 81a § 1 K.p.a., odnajduje natomiast zastosowanie w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Przepis ten nie znajduje zatem zastosowania w badanej sprawie, a zarzut kasacyjny podniesiony na jego podstawie jest nieadekwatny do okoliczności sprawy.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.
Wniosek o przyznanie wynagrodzenia kuratorowi nieznanego z miejsca pobytu nie podlega rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stosunek prawny kreujący kuratora ma swoje źródło w orzeczeniu sądu powszechnego, a jego elementem jest obowiązek wykonania przez kuratora czynności w charakterze przedstawiciela osoby nieobecnej (art. 34 § 1 K.p.a.). Z powyższym obowiązkiem wiąże się rzecz jasna prawo kuratora do uzyskania wynagrodzenia za dokonane czynności, podjęte w obronie interesów strony, dla której został ustanowiony. Wynagrodzenie to nie stanowi jednak kosztów postępowania sądowoadministracyjnego uregulowanych w Dziale V P.p.s.a. Przyznawane jest natomiast przez organ administracji, który wnioskował o wyznaczenie przedstawiciela, w drodze aktu kwalifikowanego jako akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 r. sygn. akt III CZP 117/88, OSNC 1990/1/11; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2748/12; H.Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019, uwagi do art. 34).