Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2464/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wr 158/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia w całości od żądania zwrotu wydatków z tytułu opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta G. ustalił M. H. obowiązek odpłatności za pobyt matki – Z. H. w Domu Pomocy Społecznej w G., w wysokości [...] zł miesięcznie, począwszy od [...] listopada 2008 r.

Rozpoznając sprawę – w trybie instancji odwoławczej - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W dniu [...] maja 2009 r. M. H., powołując się na art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) o pomocy społecznej, wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z wnioskiem o odstąpienie w całości od żądania zwrotu wydatków za pobyt matki w domu pomocy społecznej.

W wyniku kolejnego rozpoznania sprawy, Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] – działając na zasadzie art. 105 w związku z art. 104 k.p.a. - umorzył postępowania w sprawie, jako bezprzedmiotowe.

Na skutek wniesionego przez M. H. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta G. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, stwierdzając brak podstaw do umorzenia postępowania.

W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta G. - powołując się na art. 104 ust. 4 w związku z art. 106 ustawy o pomocy społecznej - odmówił odstąpienia w całości od żądania zwrotu wydatków z tytułu opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, ustalonej decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że - mając na uwadze – wysokość ustalonego, w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, dochodu rodziny oraz ogólną jej sytuację materialno-bytową, nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku.

Ponadto, Prezydent Miasta G. wskazał również, że dwukrotnie zwracał się do M. H. (w dniu [...] czerwca 2011 r. oraz [...] lipca 2011 r.) o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, jednak zainteresowany odmówił jego przeprowadzenia. Organ wskazał zatem, że brak współpracy wnioskodawcy w celu sporządzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego uniemożliwił pozytywne rozpoznanie wniosku.

W odwołaniu powyższej decyzji, M. H. m. in. podnosił, że Dyrektor MOPS w G., występując dnia [...] czerwca 2011 r. i [...] lipca 2011 r. do Dyrektora MOPS w L. z wnioskiem o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych, naruszył przepisy prawa materialnego, z powodu braku podstawy do takiego wystąpienia. Ponadto twierdził, że decyzja organu I instancji naruszała granice uznania administracyjnego.

Decyzją z dnia z [...] stycznia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) przewiduje, iż pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Zasady odpłatności określają natomiast art. 61-63 ustawy. Odstąpienie od żądania, od osoby zobowiązanej, zwrotu wydatków poniesionych z tytułu opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej jest szczególną formą ochrony zobowiązanego do ponoszenia tej opłaty, której przesłanki zostały określone w art. 104 ust. 4 ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem, w przypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy, właściwy organ, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu.

Użyte przez ustawodawcę w art. 104 ust. 4 ustawy określenie "organ może odstąpić" oznacza więc, że decyzja podejmowana jest w ramach tzw. "uznania administracyjnego", a zatem organ nie ma obowiązku, lecz ma prawo odstąpienia od żądania zwrotu świadczenia, jego umorzenia lub rozłożenia na raty.

Nadmierne obciążenie – jak wywodziło Kolegium - związane jest zwykle z trudną sytuację materialną zobowiązanego. Z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej zwalniają go niskie dochody, nieprzekraczające kryteriów ustawowych (art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy). Ponadto, zaniechanie żądania można także uzasadnić sytuacją rodzinną lub życiową a poza tym, z uprawnienia określonego w art. 104 ust. 4 ustawy, organ może skorzystać również w innych, szczególnych przypadkach.

Podkreślono też, iż ochrona podmiotu zobowiązanego może przyjąć postać całkowitego zaniechania zwrotu świadczenia lub ograniczenia zwrotu.

Odnosząc powyższe do analizowanego stanu faktycznego, Kolegium wskazało, że w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ pomocy społecznej przeprowadził z odwołującym się w dniu [...] czerwca 2009 r. wywiad środowiskowy, a w dniu [...] marca 2010 r. dokonał jego aktualizacji. W wyniku powyższych czynności ustalono, że sytuacja dochodowa rodziny skarżącego, kwalifikowała go do ponoszenia odpłatności za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej. Organ I instancji ustalił, że rodzina skarżącego składa się z trzech osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe. Starszy syn D. H. podjął zatrudnienie i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Młodszy syn P. H., orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] kwietnia 2008 r. został zaliczony do osób niepełnosprawnych o znacznym stopniu niepełnosprawności na trwałe. Żona skarżącego nie pracuje, opiekuje się niepełnosprawnym dzieckiem. Skarżący jest emerytowanym wojskowym i z tego tytułu otrzymuje emeryturę w wysokości [...] zł. Ponadto jest zatrudniony w W., gdzie uzyskuje wynagrodzenie w wysokości [...] zł.

W związku z odmową skarżącego udzielenia dodatkowych informacji w zakresie sytuacji dochodowej rodziny, organ z urzędu ustalił, że od [...] marca 2010 r. młodszemu synowi została przyznana stała renta socjalna w wysokości [...] zł miesięcznie. Zatem łączny miesięczny dochód rodziny wynosi [...] zł. Organ dodał też, że rodzina ponosi znaczne wydatki, związane z utrzymaniem domu około [...] zł, w tym miesięczna rata kredytów zaciągniętych na remont i modernizację domu stawowi kwotę około [...] zł. Natomiast podwyższone koszty utrzymania niepełnosprawnego dziecka to kwota wynosząca około [...] zł miesięcznie, związana głównie z zakupem leków.

W ocenie składu orzekającego Kolegium w przedmiotowej sprawie brak było zatem podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji Prezydenta Miasta G. Organ ten bowiem – jak zaakcentowało Kolegium - prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i w oparciu o poczynione ustalenia orzekł w sprawie, nie przekraczając granicy uznania administracyjnego.

Ponadto organ odwoławczy wskazał również, że choć - co do zasady - podmiotem odpowiedzialnym za przeprowadzenie postępowania dowodowego na gruncie postępowania administracyjnego jest organ administracji i wszelkie uchybienia w tym zakresie obciążają ten organ, tym niemniej w sytuacji, w której strona ubiega się o przyznanie jakichś praw względnie o zwolnienie jej z obowiązków, na tę okoliczność zobligowana jest do przedłożenia stosownych dowodów. W związku z powyższym, ponieważ w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o odstąpienie w całości od żądania zwrotu opłaty z tytułu pobytu członka rodziny w domu pomocy społecznej wstąpił odwołujący się, zatem na nim spoczywał ciężar udowodnienia, że zachodzą podstawy do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Z uwagi na powyższe, M. H. był obowiązany umożliwić przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i jego kolejnej aktualizacji oraz przedstawić wszystkie dowody, które pozwoliłby na ocenę wniosku.

Tymczasem, skarżący powołując się na brak podstawy prawnej, odmówił przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, co - w ocenie Kolegium – stanowiło nieuzasadnione obarczenie przez stronę postępowania organu I instancji zarzutem bezczynności organu oraz pozorności, a także niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy mogących mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Kolegium akcentowało, że w prowadzonym postępowaniu, rolą organu była ocena, czy zachodził szczególny przypadek, upoważniający do odstąpienia od żądania zwrotu wydatków, w szczególności zaś, czy żądanie to stanowić będzie dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też zniweczy skutki udzielonej pomocy. Nie można zatem było zgodzić się z zarzutem strony, że w decyzji organu I instancji brak było spójności pomiędzy jej elementami. Powyższy brak spójności, w ocenie strony, wynikał zaś z faktu, że w rozstrzygnięciu przywołany został art. 104 ust. 4 ustawy, natomiast z uzasadnienia decyzji wynikało, że rozstrzygnięcie oparto na art. 64 pkt 2-3 i art. 11 ust. 2 ustawy. Zdaniem Kolegium, podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, który nie określa szczegółowych przesłanek stanowiących podstawę do odstąpienia od żądania zwrotu, pozwalając organowi na podejmowanie decyzji w ramach tzw. uznania administracyjnego.

Zatem na organie spoczywał obowiązek dokonania oceny stanu faktycznego sprawy w oparciu o przyjęte przez siebie kryteria. Organ I instancji, nie znajdując w materiale dowodowym, szczególnych okoliczności, o jakich mowa w art. 104 ust. 4 ustawy, dokonał oceny sytuacji materialno - bytowej rodziny oraz okoliczności związanych z faktem, że członkiem rodziny jest osoba niepełnosprawna, co - wbrew ocenie strony - nie daje podstaw do stwierdzenia, że podstawą rozstrzygnięcia były przesłanki określone w art. 64 pkt 2-4 i art. 11 ustawy o pomocy społecznej.

Wyżej przedstawiona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] stycznia 2012 r. stała się przedmiotem skargi, którą M. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze skarżący zarzucił organowi niedostateczne i nieprawidłowe wyjaśnienie okoliczności faktycznych, istotnych do rozstrzygnięcia sprawy.

W szczególności podnosił, że podjęte z urzędu działania organu, w celu ustalenia sytuacji dochodowej jego rodziny, po terminie złożenia przez niego wniosku, należało określić, przynajmniej jako przekroczenie ustawowego upoważnienia, bowiem zgodnie z ust. 3 wskazanego przepisu za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony.

Według skarżącego, organ I instancji swoim postępowaniem "zmusił" go też do życia na kredyt, tj. zadłużania kart, w efekcie czego w październiku 2009 r. skarżący musiał dokonać konsolidacji trzech kredytów oraz spłacić karty poprzez nowy kredyt gotówkowy. W rezultacie podał, że w ciągu [..] miesięcy prowadzenia przez organ pomocowy postępowania w tej sprawie, spłacił ok. [...] zł rat kredytów i ok. [...] zł odsetek i opłat kart kredytowych, a zadłużenie skarżącego z tego tytułu wzrosło o ok. [...] zł.

Poza tym skarżący akcentował, że w dniu [...] maja 2011 r. organ I instancji wydał decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania, a zatem nie posiadał podstawy prawnej do kierowania wystąpień z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz z dnia [...] lipca 2011 r. celem sporządzenia wywiadu środowiskowego. Skarżący wskazał w tym miejscu, że odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2011 r. wniósł w dniu [...] czerwca 2011 r., co wiązało się z określonymi skutkami prawnymi (art. 130 § 1-2 k.p.a.) a Kolegium dopiero w dniu [...] lipca 2011 r. uchyliło w/w decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.

Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz - na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wstrzymało wykonanie w/w decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 2017 ze zm.) zwanej dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Sąd na wstępie przytoczył treść art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej i zauważył, że przepis ten, ani też żaden inny powołanej ustawy, nie definiuje "przypadku szczególnego", o którym mowa w tym przepisie. W potocznym zaś tego słowa znaczeniu – to sytuacja, przypadek wyjątkowy, wyróżniający się od normy. Ustawa nie określa również metody zbadania powyższej przesłanki a zgodnie z orzecznictwem i doktryną, skorzystanie z uprawnienia, przewidzianego powyższym przepisem, wymaga zbadania sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej osoby zainteresowanej w drodze wywiadu środowiskowego.

W toku postępowania, które – jak Sąd Wojewódzki akcentował - trwało od dnia wniesienia wniosku tj. od dnia [...] maja 2009 r. do chwili wydania zaskarżonych decyzji, czyli [...] roku – przeprowadzono dwa wywiady środowiskowe – pierwszy w dniu [...] czerwca 2009 r., drugi dnia [...] marca 2010 r. (aktualizacja wywiadu). Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę, w dniu [...] czerwca 2011 r. podjął próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W pisemnym oświadczeniu z dnia [...] czerwca 2011 r. wnioskodawca odmówił jednak przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez pracownika MOPS w L., właściwego ze względu na miejsce zamieszkiwania zainteresowanego. Nie zareagował też na wniosek organu z dnia [...] lipca 2011 r., w którym wyjaśniono konieczność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Opisana wyżej sytuacja dawała zatem - wg Sądu - podstawę do stwierdzenia, że - wobec toczącego się przez długi okres postępowania oraz daty sporządzonego ostatnio wywiadu środowiskowego z dnia [...] czerwca 2009 r., aktualizowanego dnia [...] marca 2010 r. - w dacie wydania ostatniej decyzji przez organ I instancji, wobec treści art. 107 ust. 4 ustawy, przewidującego aktualizację wywiadu nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych organ miał obowiązek przeprowadzić aktualny wywiad środowiskowy.

Sąd, odwołując się w tym miejscu do orzecznictwa, podkreślił rolę wywiadu środowiskowego w sprawach pomocowych i stwierdził, iż ustawodawca wskazał na wagę tego środka dowodowego poprzez sformułowanie zawarte w art. 11 omawianej ustawy, przewidujące sankcję za odmowę współpracy wnioskodawcy z organem.

Ponadto, Sąd podniósł też, że orzecznictwo sądów administracyjnych formułuje pogląd, iż sam fakt odmowy podjęcia współdziałania z organem poprzez uniemożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego zobowiązuje ten organ do merytorycznego, negatywnego załatwienia sprawy.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd Wojewódzki zatem uznał, że "zachowanie" skarżącego, dotyczące przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i faktycznie uniemożliwienie jego przeprowadzenia w 2011 r., niewątpliwie uzasadniało stwierdzenie dokonane przez organy o braku współpracy.

Część dokumentów – jak zaznaczył przy tym Sąd - organ zgromadził jednak działając z urzędu (do czego był upoważniony na podstawie art. 77 k.p.a. w zw. z art. 14 ustawy). Z ustaleń tych wynikało zaś, że P. H. otrzymuje od [....] marca 2010 r. rentę socjalną w kwocie [...] zł miesięcznie.

W rezultacie wiec, Sąd Wojewódzki przyjął, że stan faktyczny, oparty w większości na dokumentach, był niesporny. Rodzina wnioskodawcy składała się bowiem z trzech osób, które prowadziły wspólne gospodarstwo domowe. Żona skarżącego nie pracowała bo opiekowała się niepełnosprawnym synem – P. H., który legitymował się orzeczeniem Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] kwietnia 2008 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności na trwałe (wskazanie m.in. konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współdziałania na co dzień opiekuna osoby niepełno-sprawnej w procesie jej uczenia, rehabilitacji i edukacji). Wnioskodawca był emerytowanym wojskowym i otrzymywał emeryturę w wysokości [...] zł, ponadto - z tytułu zatrudnienia - otrzymywał wynagrodzenie w kwocie [...] zł miesięcznie. Łączny dochód miesięczny rodzinny wraz z rentą socjalną otrzymywaną przez syna skarżącego wynosił [...] zł.

Ustalono także, że rodzina ponosiła znaczne wydatki, związane z utrzymaniem domu – około [...] zł, w tym miesięczna rata kredytów zaciąganych na remont i modernizację domu w kwocie około [...] zł. Podwyższone koszty utrzymania niepełnosprawnego dziecka to kwota około [...] zł miesięcznie związana z zakupem leków.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, Sąd Wojewódzki zauważył, że wywiad środowiskowy, przeprowadzony w dniu [...] marca 2010 r., nie dotyczył świadczeń, których przyznanie uzależnione jest od kryterium dochodowego. Rozważany art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nie zawiera bowiem takiego kryterium (dlatego też organy nie posiłkowały się art. 8 ustawy). Gdyby przepis ten miał zastosowanie w niniejszej sprawie, to organy, mając na uwadze, że kryterium dochodowe na 1 członka w rodzinie wynosi 351 zł (a na trzy osoby w rodzinie 1053 zł) mogły oddalić wniosek skarżącego z jednozdaniowym uzasadnieniem, że dochód skarżącego czterokrotnie przekracza kryterium dochodowe rodziny.

Utrwalony jest również pogląd doktryny i orzecznictwa – jak wywodził Sąd - że podstawą do orzekania jest stan faktyczny i prawny z daty orzekania (chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej - w tym przypadku takiego przepisu nie ma).

Ostatecznie, mając na uwadze ustalenia w zakresie stanu majątkowego, rodzinnego i osobistego skarżącego, Sąd Wojewódzki przyjął, że brak było w omawianym stanie faktycznym szczególnych okoliczności dających podstawę do uwzględnienia wniosku. Zwrot wydatków, w sytuacji majątkowej skarżącego, nie stanowił nadmiernego obciążenia, nie zachodziły również okoliczności szczególne uzasadniające uwzględnienie wniosku. Należało przy tym zgodzić się z organem, że taką okolicznością w sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącego, nie była choroba dziecka strony, gdyż w tym przypadku renta socjalna uzyskiwana przez niego pokrywała podwyższone koszty jego leczenia i nie wpływała w sposób istotny na sytuację materialną rodziny. Zasadnicze koszty, które obciążały budżet domowy, dotyczyły utrzymania a także remontu i modernizacji domu. Ogólne koszty z tego tytułu ponoszone przez zainteresowanego to [...] zł miesięcznie, w tym kredyty zaciągnięte na w/w cel w kwocie [...] zł.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, spłata jednak w/w kredytu, nie stanowiła ważniejszego obowiązku od kosztów utrzymania osoby bliskiej, korzystającej z opieki w domu pomocy społecznej. W sytuacji, gdy zasadnicze wydatki skarżącego dotyczyły remontu i modernizacji domu, trudno było – wg Sądu - uznać, że społeczeństwo winno ponosić koszty związane z opieką nad matką strony oraz, że taka sytuacja ma charakter szczególny, uzasadniający zwolnienie od zwrotu wydatków ponoszonych przez państwo (społeczeństwo).

W okolicznościach analizowanej sprawy Sąd Wojewódzki uznał zatem, że organy I i II instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawidłowo zinterpretowały właściwie przywołane przepisy. Nie przekroczyły również uznania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. H. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania, których naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności: art. 145 § 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 134 w zw. z art. 151 oraz w zw. z art. 3 § 2 P.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji publicznej niezgodnie z obowiązującą je procedurą, bezzasadne oddalenie skargi wskutek niestwierdzenia istotnych naruszeń przepisów postępowania mających wpływ na treść decyzji (w toku postępowania administracyjnego będącego przedmiotem skargi podlegającej rozpoznaniu), w szczególności:
2. - art. 6 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania dowodowego po zakończeniu postępowania w instancji,
3. - art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całości materiału dowodowego, a w szczególności poprzez uwzględnienie dowodów zebranych przed uchyleniem decyzji Dyrektora MOPS w G. z dnia [...] maja 2011 r., a zatem dowodów, których nie ma w aktach sprawy, w tym z pism Dyrektora MOPS w G. z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz [..] lipca 2011 r. oraz pisma skarżącego [...] czerwca 2011 r. oraz dokonywanie na ich podstawie ustaleń istotnych do rozstrzygnięcia sprawy,
4. - art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego z urzędu, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego,
5. - art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny dowodów na podstawie niekompletnego materiału dowodowego,
6. - art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego;
7. 2. prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, a także niestwierdzenie naruszenia (w toku postępowania administracyjnego będącego przedmiotem skargi podlegającej rozpoznaniu) przepisów prawa materialnego oraz poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie:
8. - art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez błędną zwężającą interpretację, że na ocenę sytuacji majątkowej, rodzinnej i osobistej, a tym samym czy w sprawie zachodzi szczególny przypadek w rozumieniu tego przepisu, wpływ mają tylko niektóre wydatki ponoszone przez skarżącego,
9. - poprzez błędne uznanie, że odmowa przyznania świadczenia obejmuje odstąpienie od żądania zwrotu wydatków, z tytułu opłat za, pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej, o którym mowa w art. 103 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, M. H. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że wprawdzie w sprawie było bezsporne, że skarżący omówił w dniu [...] czerwca 2011 r. oraz [...] lipca 2011 r. przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego, ale okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na treść decyzji. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Prezydent Miasta G. umorzył postępowanie, wywołane wniesieniem przez skarżącego wniosku z dnia [...] maja 2009 r. Tym samym zatem w dniu [...] maja 2011 r. organ I instancji formalnie zakończył postępowanie i nie powinien potem podejmować żadnych kroków, w przedmiocie prowadzenia postępowania dowodowego.

W tym miejscu skarżący akcentował, iż w dniu [...] czerwca 2011 r. wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2011 r., które zostało rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w dniu [...] lipca 2011 r. (decyzja nr [...] uchylającą decyzję z dnia [...] maja 2011 r. i przekazującą sprawę organowi I instancji celem ponownego rozpoznania). W związku z powyższym, wnioski Prezydenta Miasta G. o aktualizację wywiadu środowiskowego (z dnia [...] czerwca 2011 r. i [...] lipca 2011 r.) miały miejsce w toku postępowania odwoławczego, po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a przed rozstrzygnięciem organu II instancji a takie działanie, było niedopuszczalne. Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] maja 2011 r. utworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy.

W rezultacie – zdaniem autora skargi kasacyjnej - odmowa skarżącego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie mogła być traktowana jako odmowa współpracy z organem i w związku z tym organy administracji nie mogły wywodzić z tego faktu negatywnych dla skarżącego skutków prawnych.

Podnoszono też, że wydając decyzję z dnia [...] października 2011 r., organ I instancji oparł się na wywiadzie przeprowadzonym w marcu 2010 r. a z zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Zasadnym zatem – wg skarżącego - był zarzut, że organy administracji nie podjęły wszelkich możliwych czynności zmierzających do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, zaniechały podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, co doprowadziło, że materiał dowodowy, jako niekompletny nie mógł być podstawą dokonania prawidłowej swobodnej oceny zgromadzonych dowodów.

Tym samym, organy administracji publicznej, prowadzące niniejszą sprawę dopuściły się szeregu uchybień proceduralnych, to jest naruszyły w szczególności: art. 6 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania dowodowego po zakończeniu postępowania w instancji, art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całości materiału dowodowego, art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny dowodów na podstawie niekompletnego materiału dowodowego i art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego. Sąd Wojewódzki zaś nie zauważył wskazanych wyżej, ewidentnych naruszeń przez organy administracji publicznej, czym naruszył art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1P.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu materialnoprawnego, skarżący kasacyjnie podzielał wprawdzie pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że przepis art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nie definiuje przypadku szczególnego, ale zwracał uwagę, iż organy administracji publicznej, dokonując oceny jego sytuacji materialnej, rodzinnej i osobistej uznały, że kredyty w kwocie ok. [...] zł miesięcznie, zaciągnięte na budowę domu, stanowią wprawdzie duże obciążenie budżetu rodziny skarżącego, jednakże nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia wydatków w sprawie o odstąpienie od żądania zwrotu z tytułu opłat za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej, wobec której jest skarżący jedynym zstępnym. Podczas, gdy takie rozumowanie było błędne i bezpodstawne, gdyż zobowiązania kredytowe skarżącego powstały jeszcze przed umieszczeniem jego matki w domu pomocy społecznej. Skarżący nie zaciągnął zatem tych zobowiązań w toku postępowania, aby celowo pogorszyć swoją sytuację majątkową a zaciągnął je dla dobra rodziny.

Z prostego też rachunku po zestawieniu dochodów rodziny skarżącego i jej miesięcznych wydatków wynikało, że na wydatki związane z żywnością, ubraniem i lekami pozostawała kwota [...] zł miesięcznie.

W sytuacji zatem, gdy na podstawie decyzji z dnia [...] marca 2009 r. skarżący został obciążony opłatą w wysokości [...] zł miesięcznie, jej uiszczenie oznaczałoby, że na zakup żywności, ubrań, leków i innych podstawowych przedmiotów dla trzyosobowej rodziny pozostałaby kwota niecałe [...] zł miesięcznie, co powodowało, że żądanie zwrotu wydatków z tytułu opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej stanowiło w okolicznościach niniejszej sprawy, nadmierne obciążenie dla skarżącego bo zagrażało egzystencji jego rodziny. W tym stanie rzeczy – jak wywodzono w skardze kasacyjnej – w omawianym przypadku zachodził szczególny przypadek, o którym mowa art. 104 ust. 4 ustawy pomocy społecznej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który - w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji - nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpatrując zatem, w tym kontekście sprawę należało uznać, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów o charakterze procesowym trzeba stwierdzić, że nie tylko nie były one uzasadnione, ale nie zostały również w sposób poprawny sformułowane. Wskazać w tym miejscu trzeba, że skarga kasacyjna - ze względu na omówioną wyżej zasadę orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny - musi dokładnie precyzować wszystkie zarzuty w niej zawarte. Tymczasem w analizowanej sprawie, wymienienie przez autora skargi kasacyjnej poszczególnych zarzutów przy jednoczesnym zastrzeżeniu, że są to zarzuty zgłoszone jedynie (cyt.) "w szczególności", takiego warunku nie spełniało.

Zwrócić też trzeba uwagę, że zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jedynie istotne naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę kasacyjną. Przez istotne naruszenie, w rozumieniu w/w przepisu, należy zaś rozumieć sytuację, w której, gdyby nie doszło do naruszenia procedury to najprawdopodobniej zapadł by wyrok odmiennej treści. Zatem nie chodzi w tym przypadku o naruszenie przepisów procesowych w ogólności, ale o ich naruszenie w sposób – jak wyżej wspomniano - istotny. Taki stan faktyczny zaś w rozpatrywanej sprawie nie zachodził.

Rzeczą bezsporną było, że pisma z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. (z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz [...] lipca 2011 r.) dotyczące uaktualnienia z M. H. wywiadu środowiskowego, zostały wysłane w trakcie trwania postępowania międzyinstancyjnego, jakie toczyło się w okresie, w którym istniała jeszcze w obrocie prawnym decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 2011 r. o umorzeniu postępowania, gdyż jeszcze nie było rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. odwołanie skarżącego. Z punktu widzenia zatem czystości procesowej, należy faktycznie przyznać rację skarżącemu, że w tym okresie czasu organ I instancji nie powinien prowadzić w tej sprawie żadnego postępowania dowodowego.

Powyższe nie oznacza jednak, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z ustaleń dokonanych przez Sąd Wojewódzki oraz akt administracyjnych wynikało bowiem, że organ I instancji przeprowadził – już w toku postępowania administracyjnego (bo po wydaniu decyzji przez Kolegium uchylającej decyzję o umorzeniu postępowania) – postępowanie dowodowe, które pozwalało, nawet przy bierności skarżącego, na stwierdzenie, czy w rozpatrywanym przypadku zachodziły przesłanki szczególne, o których mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Dokonane zatem w tym zakresie ustalenia faktyczne były wystarczające do podjęcia decyzji merytorycznej.

Z tej przyczyny zarzuty skarżącego, dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 w zw. z art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 § 1, art. 80 i 136 k.p.a. nie były uzasadnione.

Oparcie zaś wyroku na przepisie art. 151 P.p.s.a. (a nie – jak sugerował skarżący – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) było natomiast konsekwencją stwierdzenia właśnie przez Sąd Wojewódzki, braku występowania w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, istotnych uchybień proceduralnych. Jak podkreślił bowiem Sąd I instancji (cyt.): "Materiał dowodowy to wywiady środowiskowe jak również dokumenty dotyczące osiąganych przez skarżącego dochodów i obciążeń, a także stanu zdrowia młodocianego syna wnioskodawcy P. H. Część dokumentów – organ zgromadził działając z urzędu – do czego jest upoważniony na podstawie art. 77 k.p.a. w zw. z art. 14 ustawy" o pomocy społecznej.

Zarzut zaś naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a. był całkowicie chybiony, gdyż przepis ten wymienia jedynie sytuacje, w których jest możliwa kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny. Wydanie natomiast wyroku, nieodpowiadającego oczekiwaniom skarżącego, nie oznacza, że taka kontrola nie miała miejsca. Wręcz przeciwnie, orzeczenie sądu w postaci wyroku, dowodzi że Sąd dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów merytorycznych, należy stwierdzić, że podstawą prawną zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji był przepis art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.

W myśl tego przepisu, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.

Z powyższej regulacji wynika zatem, że warunkiem skorzystania przez stronę z dobrodziejstwa odstąpienia przez organ od żądania zwrotu całości należności, w tym wypadku wydatków poniesionych z tytułu pobytu matki skarżącego w domu pomocy społecznej, jest nie tylko wystąpienie sytuacji uzasadniającej tego rodzaju postępowanie, ale sytuacji szczególnie to uzasadniającej a zatem wyjątkowej. Trafnie przy tym zarówno Sąd Wojewódzki, jak i organy zwracały uwagę, że pojecie "szczególnie uzasadnionego przypadku", o jakim mowa w omawianym przepisie, nie posiada definicji ustawowej.

W związku z tym, w poszczególnych stanach faktycznych organ musi określić sam, czy z takim przypadkiem ma do czynienia, czy też przypadek taki nie zachodzi a stanowisko w tej mierze musi być uzasadnione. Rozstrzygnięcie bowiem oparte na przepisie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej ma charakter decyzji uznaniowej.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, trzeba zgodzić się zarówno z organami jak i Sądem Wojewódzkim, że w analizowanym przypadku nie zachodziła owa szczególna sytuacja, uzasadniająca odstąpienie od żądania od M. H. zwrotu wydatków poniesionych z tytułu pobytu jego matki w domu opieki społecznej.

Jak wskazał Sąd Wojewódzki, rodzina skarżącego składa się z trzech osób, a dochód jej wynosi miesięcznie [...] zł. Wprawdzie znaczna część środków jest przeznaczana na spłatę kredytu zaciągniętego na remont i modernizację domu (ok. [...] zł miesięcznie), ale nie można podzielić stanowiska – jak domaga się tego skarżący - że zaciągnięcie na powyższy cel kredytu i obowiązek jego spłaty, mogłoby oddziaływać na treść decyzji wydanej w przedmiocie ustalenia M. H. obowiązku odpłatności za pobyt jego matki – Z. H. w domu pomocy społecznej. Przyjęcie bowiem poglądu, że zaciągnięcie kredytu na modernizację domu stanowi wystarczającą przesłankę do przeniesienia kosztów utrzymania matki z dorosłego i osiągającego niemałe dochody syna na ogół podatników, oznaczałoby - w realiach niniejszej sprawy - nieuzasadnione przeniesienie obowiązku praktycznie o charakterze alimentacyjnym. Sytuacja ta prowadziłaby zaś do zachwiania jakichkolwiek proporcji a tym samym, wypaczałaby cele pomocy społecznej.

Podkreślić należy, że M. H. miał wprawdzie w pełni prawo rozporządzać swoimi aktywami – zgodnie z własnym uznaniem i oceną potrzeb - ale zaciągając zobowiązania winien mieć również na uwadze ciążące na nim przez cały czas ustawowe obowiązki względem rodziny najbliższej.

Powyższe skutkowało więc przyjęciem, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia, dotyczącego braku współpracy skarżącego z organem pomocowym (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej), odpowiadał jednak prawu, co z kolei uzasadniało oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej – na zasadzie art. 184 P.p.s.a.