Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 238/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę "T." Sp. z o.o. w likwidacji w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Decyzją Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] ustalono opłatę adiacencką w wysokości 7.347,71 zł z tytułu stworzenia warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy [...] w Poznaniu. Do wniesienia tak ustalonej opłaty zobowiązano "T." Sp. z o.o. z siedzibą w P. oraz określono termin i sposób wniesienia opłaty.
Rozpoznając odwołanie Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Wnioskiem z dnia 15 czerwca 2015 r. Spółka wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] marca 2014 r., wskazując że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015 r., poz. 1774 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.", gdyż nie został dochowany trzyletni termin od momentu stworzenia warunków do korzystania z drogi do momentu wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu z dnia [...] marca 2014 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie ewentualne naruszenie prawa wynika z interpretacji przepisu art. 145 ust. 2 u.g.n., który w sposób niejednoznaczny określa zachowanie terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej i tym samym wymaga stosowania wykładni innej niż gramatyczna. W orzecznictwie organów administracyjnych i sądowych niniejsza kwestia była różnie rozstrzygana i stanowisko w jaki sposób liczyć ów termin podlegało znacznej ewolucji. Do niedawna dominował pogląd, że określony w powyższym przepisie 3-letni termin dotyczy wydania decyzji o opłacie adiacenckiej przez organ I instancji, różnie też interpretowano samo pojęcie "wydanie" decyzji i jeśli decyzja organu I instancji została wydana i doręczona stronie przed upływem tego terminu, to fakt upływu tego terminu w przypadku ponownego rozpoznania sprawy, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania.
Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie tak rozumiany termin został dochowany, gdyż decyzja organu I instancji zapadła po raz pierwszy [...] sierpnia 2012 r., zaś stworzenie warunków do korzystania z drogi nastąpiło 15 września 2009 r. Obecnie pojawił się pogląd, że trzyletni termin wynikający z art. 145 ust. 2 u.g.n. należy rozumieć jako termin do określenia wysokości należnej opłaty a nie jako termin do wyrażenia przez organ zamiaru skorzystania ze swoich uprawnień. A więc w tym terminie powinien ustać stan niepewności nie tylko co do samego obowiązku nałożenia opłaty, ale również co do jej wysokości.
Wobec powyższego do zachowania terminy określonego w przepisie musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej przed upływem 3 letniego okresu. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął 3 letni termin, powoduje, że organ traci uprawnienia do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej.
SKO podkreśliło, że rozumienie przepisu budzi wątpliwości, którego treść ustalana jest w końcu za pomocą zabiegów interpretacyjnych. Zatem chybiony jest zarzut, jakoby podczas orzekania na podstawie tego przepisu doszło do rażącego naruszenia prawa. Nie ma tym samym podstaw, wobec niewystąpienia przesłanki nieważnościowej, do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła "T." Sp. z o.o. w likwidacji w P. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając argumenty w niej zawarte.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "T." Sp. z o.o. w P. w likwidacji zarzuciła naruszenie art. 145 ust.
- 2. u.g.n.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę podzielił stanowisko organów, że decyzja z dnia [...] marca 2014 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności. W ocenie Sądu nie można bowiem stwierdzić, że kwestionowana przez skarżącego decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, aby treść tegoż rozstrzygnięcia pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczność z treścią przepisu i aby charakter naruszenia powodował, iż nie może być ona akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Sąd podkreślił, że nie może budzić wątpliwości istnienie w przeszłości zróżnicowanej wykładni art. 145 ust. 2 u.g.n. Okoliczność, że w momencie rozpoznawania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dominująca okazała się wykładnia przepisu odmienna niż przyjęta w kwestionowanej decyzji nie może zatem skutkować przyjęciem zaistnienia przesłanki nieważnościowej.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła "T." Sp. z o.o. w likwidacji w P., podnosząc zarzuty, że zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał:
- 1) naruszenia przepisów prawa materialnego oraz;
- 2) naruszenia przepisów postępowania, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:
- 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku albo
- 2) zmianę w całości zaskarżonego wyroku;
- 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu, powołując się na przepisy art. 4 pkt 11, art. 145 ust. 1 i 2, art. 148b ust. 1 u.g.n. oraz art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), skarżąca kasacyjnie spółka wskazała, że trzyletni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zaczął biec w dniu 16 września 2009 r., co oznacza, że upłynął on z dniem 16 września 2012 r. Stąd też, zdaniem strony, wydanie przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu decyzji z dnia [...] marca 2014 r. nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. Upływ powyższego terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro przedmiotową decyzję GEOPOZ wydał po upływie trzyletniego okresu - to uczynił to z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - wymaga, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na kontroli zarzutów sformułowanych przez skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również uprawniony do samodzielnego uzupełniania czy korygowania zarzutów wadliwie sporządzonej skargi kasacyjnej. Powinnością Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest też poszukiwanie domniemanych intencji strony i domyślanie się, z jakich przyczyn zamierzała ona zakwestionować sposób wykładni czy zastosowania każdego z powołanych przepisów, ani też dlaczego nie zarzuciła naruszenia innych norm mogących mieć istotne znaczenie dla danej sprawy. Pełną argumentację mającą potwierdzać zasadność zarzutów stawianych wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu musi przytoczyć sam skarżący kasacyjnie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt I OSK 492/17 oraz z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 559/17; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie w zarzutach skargi kasacyjnej nie zostały powołane żadne przepisy prawa jakich naruszenia dopuścić miał się Sąd I instancji wydając zaskarżone orzeczenie. Poza ogólnymi zarzutami naruszenia "przepisów prawa materialnego" oraz "przepisów postępowania" nie przywołano aktów prawnych wraz ze wskazaniem konkretnych przepisów i właściwych jednostek redakcyjnych, a zatem, mając na uwadze powyższe rozważania, zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w sposób wadliwy. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej przytoczył co prawda treść art. 4 pkt 11, art. 145 ust. 1 i 2, art. 148b ust. 1 u.g.n. oraz art. 54 ustawy Prawo budowlane, zmierzając do wykazania że wydanie przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu decyzji z dnia [...] marca 2014 r. nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n., jednakże zarzuty te również nie mogły doprowadzić do ich uwzględnienia.
Należy bowiem zwrócić uwagę, że przedmiotem kontroli przez Sąd I instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r., wydaną w postępowaniu nadzorczym, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu z dnia [...] marca 2014 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Tak więc przedmiotem kontroli była decyzja wydana w postępowaniu nadzorczym. Powyższa uwaga ma istotne znaczenie, gdyż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki nieważności. Organ nie jest natomiast władny w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy, w tym nie jest władny ponownie merytorycznie rozważać sprawę, jak w trybie zwykłym.
Argumentacja przytoczona przez autora skargi kasacyjnej w uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej nie została tymczasem powiązana z zarzutem naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którego prawidłowość zastosowania przez organ nadzoru badał Sąd I instancji. Zarzuty uzasadnienia skargi kasacyjnej w całości koncentrują się na wadliwości decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu z dnia [...] marca 2014 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej i nie odnoszą się do ewentualnej wadliwości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu. Brak zarzutu dotyczącego naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uniemożliwia wobec powyższego merytoryczną weryfikację oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wyrażoną w tym przedmiocie.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił.
Na podstawie art. 156 § 1 i § 3 P.p.s.a. sprostowano oczywistą omyłkę w wyroku Sądu I instancji, polegającą na błędnym oznaczeniu strony skarżącej. Ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że firma, pod którą działa skarżąca spółka to "T." Sp. z o.o. w likwidacji, a nie "T." Sp. z o.o. w likwidacji.