Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 15 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Op 91/05 oddalił skargę D. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organy obu instancji spełnia wymogi wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a organ I instancji właściwie przeprowadził postępowanie dowodowe.
W drodze aktualizacji wywiadu środowiskowego organ ustalił sytuację materialną, rodzinną i bytową strony, uzupełniając tak poczynione ustalenia o dowody z dokumentów. Poczynione przez organ ustalenia znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji przyznającej stronie zasiłek okresowy od 1 września 2004 r. do 30 października 2004 r. Ustalenia te były wyczerpujące i nie są dowolne. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie strony nie ograniczył się do oceny zarzutów odwołania, badając sprawę ponownie przestrzegając zasady dwuinstancyjności z art. 15 kpa. Decyzje organów obu instancji wskazują także na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. W myśl art. 38 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 34 poz. 543 z późn. zm.) zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego (...) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Z ustępu 2 tego artykułu wynika dalej, że w przypadku rodziny zasiłek okresowy ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Przywołując poza tym przepisem normy ustawy dotyczące kryterium dochodowego i dochodu rodziny, zwrócono także uwagę na mający w sprawie zastosowanie przepis przejściowy ustawy, a to art. 147 ust. 1 pkt 2 określający minimalną wysokość zasiłku okresowego w 2004 r. Odnosząc te przepisy materialne do ustaleń faktycznych dotyczących rodziny skarżącego organy wykazały prawidłowo wysokość zasiłku okresowego, do której D. A. jest uprawniony, a to kwoty 127,52 zł. Sąd wywody te podzielił. Zarzut skarżącego zawarty w skardze, iż wysokość świadczenia ogranicza jedynie art. 3 ust. 4 ustawy jest chybiony. W myśl tego przepisu potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Norma ta należy do ogólnych przepisów ustawy określających m.in. cele pomocy społecznej. Nie może być ona samodzielnie podstawą roszczenia w odróżnieniu od cytowanych zapisów art. 38 ust. 1 i 2 ustawy. W toku postępowania sądowego skarżący podniósł także zarzut wadliwości decyzji wobec nieuwzględnienia uchwały Rady Miasta [...] opartej na przepisie art. 38 ust. 6 ustawy przewidującym uprawnienie rady gminy do podwyższenia minimalnych kwot zasiłku okresowego. Z informacji Urzędu Miasta [...] z 30 września 2005 r. wynika, że Rada Miasta nie podjęła uchwały w trybie art. 38 ust. 6 ustawy. Ustawa nie obliguje organu gminy do wydania takiego aktu prawa miejscowego. Daje jedynie uprawnienie, które może być realizowane w praktyce stosownie do możliwości budżetowych gminy. Zdaniem Sądu brak takiej uchwały nie jest przejawem dyskryminacji członka wspólnoty gminnej uprawnionego do świadczeń pomocy społecznej z mocy ogólnych przesłanek wyrażonych w art. 7 i 8 w związku ze szczególnym przepisem art. 38 ustawy. Takie podjęcie uchwał przez Radę Miasta [...] w oparciu o inne delegacje ustawy (np. w trybie art. 43 ust, 1 i 10 ustawy czy art. 96 ust. 4 ustawy) nie stanowi podstaw, nie może być argumentem na korzyść skarżącego, starającego się wykazać obligatoryjność wydawania aktów prawa miejscowego z mocy art. 38 ust. 6 ustawy.
Zdaniem Sądu brak podjęcia przez radę gminy uchwały nie narusza art. 32 Konstytucji. Przepis ten nie stanowi podstawy do wywiedzenia samoistnego roszczenia o wyższy zasiłek okresowy, gdyż wysokość takiego świadczenia pomocy społecznej reguluje ustawa lub fakultatywna uchwała podjęta w trybie art. 38 ust. 6 ustawy (por. wyrok SN z 14 marca 2002 r., MRN 141/01, OSNP 2002/24/584).
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł D. A. reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu adwokata J. K. zaskarżając wyrok ten w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 "pkt" lit. c w związku z art. 39 i art. 102 § 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593) – poprzez jego niezastosowanie w sprawie, w konsekwencji czego skarżącemu nie przyznano zasiłku celowego pomimo spełnienia przesłanek warunkujących jego nabycie, 2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, w związku z art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a polegające na wydaniu wyroku w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, w związku z czym Sąd I instancji nie wziął pod uwagę całokształtu okoliczności rozpoznawanej sprawy w celu ustalenia, czy na etapie postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa materialnego i czy miało ono wpływ na wynik sprawy.
W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Uzasadnienie decyzji M.O.P.S. z [...] wskazuje, iż została ona wydana w związku z wnioskiem skarżącego z 30 sierpnia 2004 r. a dotyczącego ewentualnej refundacji zakupu okularów leczniczych. W aktach administracyjnych brak jest tego wniosku. W ocenie skarżącego powinnością Sądu I instancji było uzupełnienie materiału dowodowego tak, aby możliwa była weryfikacja prawidłowości rozstrzygnięć wydanych w toku postępowania administracyjnego pod kątem ich zgodności z przepisami prawa materialnego. Co więcej uzasadnienie decyzji organu I instancji wskazuje, że decyzja ta została wydana z urzędu, co dziwić musi, skoro w tej samej decyzji organ powołuje się na wniosek skarżącego. Jeżeli więc organ wydał decyzję z urzędu o przyznanie skarżącemu świadczenia okresowego, to w jaki sposób został rozstrzygnięty jego wniosek o przyznanie refundacji zakupu okularów. W ścisłym związku z tym pozostaje zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez niezastosowanie wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów ustawy i w konsekwencji nieprzyznanie skarżącemu zasiłku celowego, o który wnosił. Podanie skarżącego właśnie taki miało cel. M.O.P.S. działając z urzędu przyznał zainteresowanemu świadczenie okresowe, o którym mowa w art. 36 "pkt" lit. b ustawy z czym skarżący co do zasady zgadza się, gdyż jest to zgodne z treścią art. 102 § 2 ustawy. Niemniej jednak D. A. działając zgodnie z treścią art. 102 § 1 ustawy domagał się przecież czegoś innego, co nie znalazło odzwierciedlenia w decyzji organu administracji I instancji, więc zachodzi domniemanie rozstrzygnięcia negatywnego w zakresie wniosku D. A.. Innymi słowy organy administracji obu instancji, a w ślad za nimi także WSA w Opolu naruszyły dyspozycję art. 36 pkt 1 lit.c w związku z art. 39 ustawy poprzez jego niezastosowanie i odmowę udzielenia – niezależnie od zasiłku okresowego – także zasiłku celowego na zakup okularów, pomimo tego, że skarżący niewątpliwie spełniał przesłanki warunkujące przyznanie tego rodzaju świadczenie, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W ustawie brak przecież przepisu wykluczającego kumulację świadczeń z pomocy społecznej. Przeciwnie – art. 3 ust. 4 ustawy stanowi wyraźnie, że "potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej". Natomiast art. 39 ustawy wyraźnie przewiduje, że zasiłek celowy przyznaje się m.in. na potrzeby związane z zaspokojeniem niezbędnej potrzeby życiowej, przykładowo wskazanej w § 2 tegoż przepisu, tj. m.in. "na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu a także kosztów pogrzebu". Obowiązkiem organów, a także Sądu I instancji było dokonanie wykładni ww. przepisu celem ustalenia, czy na jego podstawie możliwe było pokrycie kosztów okularów leczniczych niezbędnych skarżącemu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Dokonując oceny zasadności wniesionej przez D. A. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 15 listopada 2005 r., o którym wyżej mowa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty zawarte w podstawach kasacyjnych skargi kasacyjnej wniesionej przez D A nie pozostają w związku z przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zapadł zaskarżony wyrok. Przedmiotem oceny legalności dokonanej przez Sąd I instancji w wyroku z 15 listopada 2005 r. była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] utrzymująca w mocy decyzję Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinom w [...] z [...] przyznającą skarżącemu świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. Postępowanie w sprawie przyznania D. A. tego rodzaju zasiłku zostało wszczęte przez organ pomocy społecznej z urzędu. Zgodnie z art. 102 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 64, poz. 593 z późn. zm.) pomoc społeczna może być udzielona na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu. Postępowanie w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej jest postępowaniem administracyjnym (w którym zgodnie z art. 14 omawianej ustawy stosuje się w sprawach nieuregulowanych w ustawie odpowiednio przepisy kpa, chyba że ustawa stanowi inaczej) kończącym się wydaniem przez organ odpowiedniej decyzji administracyjnej (art. 106 ust. 1 ww. ustawy). Ustawa o pomocy społecznej nie określa momentu wszczęcia postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Zatem będą tu miały odpowiednie zastosowanie przepisy zawarte w Dziale II – Postępowanie, Rozdziale I kpa zatytułowanym "Wszczęcie postępowania", a zwłaszcza art. 61 kpa. Z dokumentacji sprawy, a w szczególności z Aktualizacji wywiadu z 23 września 2004 r. oraz uzasadnienia decyzji organu I instancji z [...] wynika, że D. A. zwrócił się do organu pomocy społecznej z wnioskiem z 30 sierpnia 2004 r. o przyznanie mu zasiłku celowego specjalnego na pokrycie kosztów zakupu okularów leczniczych. Wniosek ten stosownie do postanowień art. 61 § 3 kpa wszczął postępowanie w przedmiocie wnioskowanego świadczenia, które jak wynika z akt sprawy nie zostało zakończone w prawem przewidzianej formie. Organ bowiem niezależnie od wzmiankowanego wniosku złożonego przez D. A. wszczął z urzędu postępowanie dotyczące przyznania zainteresowanemu świadczenia w postaci zasiłku okresowego i świadczenie takie mu przyznał. W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji nie stwierdził, że świadczenie to zostało przyznane skarżącemu w związku z jego wnioskiem z 30 sierpnia 2004 r. – w odpowiedzi na to żądanie – a podał, iż uczynił to z urzędu uznając, że jest on "uprawniony do otrzymania w pierwszej kolejności pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego". Tak więc przy takim sformułowaniu należało oczekiwać, że w następnej kolejności zostanie rozpoznany wniosek z 30 sierpnia 2004 r., w związku z którym toczyło się już postępowanie administracyjne. W toku postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego skarżący nie kwestionował zasadności przyznania mu zasiłku okresowego, domagał się tylko zwiększenia jego wysokości. Tak więc Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z zarzutami skierowanej doń skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], o której wyżej mowa ustosunkował się tylko do decyzji przyznającej D. A. zasiłek okresowy natomiast nie rozważał – bo nie mógł – kwestii specjalnego zasiłku celowego bo była ona przedmiotem odrębnego postępowania (jak dotąd niezakończonego). Powyższe wskazuje, że toczyły się przed organem pomocy społecznej dwa odrębne postępowania administracyjne. Jedno wszczęte przez organ z urzędu w przedmiocie zasiłku okresowego, a drugie wszczęte wnioskiem strony z 30 sierpnia 2004 r. o przyznanie zasiłku celowego specjalnego.
Ponieważ postępowanie, którego dotyczy zaskarżony wyrok dotyczyło zasiłku okresowego, a przyznanie tego świadczenia wnoszący skargę kasacyjną nie kwestionuje, przeto skargę kasacyjną jako niepozostającą w związku z przedmiotem zaskarżonego wyrok należało uznać za bezpodstawną i na zasadzie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalić.