Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 222/14 oddalił skargę L.P. na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 5 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrównania uposażenia.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
L.P. raportem z dnia 1 października 2013 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] o wliczenie do stażu pracy udokumentowanego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców od dnia 5 kwietnia 2013 r. oraz o wyrównanie zaległej kwoty dodatku stażowego za okres trzech lat wstecz.
Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] decyzją z dnia 15 października 2013 r. nr [...], na podstawie art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie "K.p.a.") art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o PSP"), odmówił [...] L.P. wypłaty wyrównania dodatku stażowego z tytułu zaliczenia do pracowniczego stażu okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym za okres trzech lat wstecz.
W uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o PSP, zwiększenie kwoty uposażenia z tytułu zaliczenia do stażu służby okresu pracy w gospodarstwie rolnym następuje według stanu na dzień wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej zasadność wniosku. Wymagalność roszczenia z tytułu prawa do uposażenia ma swój bieg na przyszłość, a nie wstecz, stąd prośba zawarta w raporcie strażaka z dnia 1 października 2013 r. nie może być uwzględniona.
Na skutek wniesienia przez L.P. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawał Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, który decyzją z dnia 5 grudnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 92 ust. 2 ustawy o PSP, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji powołując treść art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy o PSP oraz § 3.1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 37, poz. 212) stwierdził, że w niniejszej sprawie przedmiotowe roszczenie stało się wymagalne w dacie złożenia przez wyżej wymienionego strażaka stosownych dokumentów, potwierdzających okres jego pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Żądanie roszczenia wstecznego jest bezzasadne, bowiem wymagalność powstaje w chwili złożenia stosownych dokumentów do komórki właściwej do spraw kadr.
Powyższa decyzja stałą się przedmiotem skargi L.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżonej decyzji zarzucił błędną wykładnię przepisów prawa materialnego i wniósł o jej uchylenie. W ocenie skarżącego, decyzja w zakresie ustalenia dodatku z tytułu wysługi lat ma charakter deklaratoryjny. Nie kształtuje nowego stanu faktycznego i prawnego, a jedynie potwierdza, że skarżący spełnia przesłanki do uzyskania tego dodatku i jego wysokości.
Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozważając na tle art. 111 a ustawy o PSP kwestię właściwości rzeczowej sądu do rozpoznania niniejszej sprawy, powołując art. 85-91 odnoszące się do uposażenia strażaka oraz art. 93 wymieniający świadczenia pieniężne uznał, że sądy administracyjne są właściwe nie tylko w zakresie ustalenia uposażenia i ich dodatków, ale również w zakresie roszczenia z tytułu zaległego uposażenia, w tym dodatku stażowego.
Stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie niekwestionowana jest okoliczność, że organ zaliczył skarżącemu okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do okresu służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Istota sporu sprowadza się do ustalenia czy organ powinien wyrównać skarżącemu uposażenie za okres trzech lat wstecz, tj. od dnia złożenia przez niego stosownego wniosku wraz z dokumentami potwierdzającymi jego pracę w gospodarstwie rolnym.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, decyzja w przedmiocie ustalenia dodatku z tytułu wysługi lat ma charakter konstytutywny a nie deklaratoryjny. Ustala uprawnienie na przyszłość. Będzie ono przysługiwało skarżącemu dopiero od daty jego ustalenia przez organ w drodze decyzji. W niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie zaliczenia skarżącemu pracy w gospodarstwie rolnym do okresu służby było prowadzone w oparciu o rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 37, poz. 2012 ze zm.). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, okresy służby, pracy i inne okresy zaliczane do okresu służby, od których zależy prawo do wzrostu uposażenia i jego wysokość, zalicza się na podstawie dokumentów, potwierdzających te okresy, złożonych przez strażaka w komórce właściwej do spraw kadr. A zatem dopiero po ustaleniu, że wszystkie przesłanki i warunki określone w w/w rozporządzeniu zostały spełnione organ był uprawniony na nowo ukształtować i ustalić prawo skarżącego do wzrostu uposażenia i jego wysokości z tytułu wysługi lat po zaliczeniu pracy w gospodarstwie rolnym. Przepis art. 88 ust. 4 ustawy o PSP zawiera bowiem sformułowanie "do okresu służby, od którego zależą prawo do wzrostu uposażenia i jego wysokość, zalicza się".
Wypłata uposażenia w podwyższonej wysokości jest skutkiem decyzji, na mocy której powstaje prawo do wzrostu uposażenia (decyzja kształtująca to prawo).
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uwzględnienie przez organ żądania skarżącego sprowadzałoby się do uznania wymagalności roszczenia sprzed daty jego zgłoszenia, czyli przed zaistnieniem okoliczności mogących mieć wpływ na wzrost uposażenia. Przyznanie świadczenia z mocą wsteczną byłoby możliwe tylko w sytuacji, gdy stanowił o tym przepis prawa, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł L.P., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 37, poz. 2012 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż:
- - dla powstania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, wymagają one decyzji administracyjnej,
- - decyzja ta ma charakter konstytutywny,
- - przepisy te wykluczają dochodzenie roszczeń finansowych obejmujących okres przed udokumentowaniem okresów zaliczanych do wysługi lat.
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm., dalej w skrócie "P.u.s.a."), poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie z wymogami określonymi w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sposób sporządzenia uzasadnienia wyroku uniemożliwia ocenę czy rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji oparte było na właściwych przesłankach i czy stanowiło prawidłową kontrolę legalności decyzji administracyjnej. Część rozważań Sądu jest sformułowana w sposób niepełny, bez wyjaśnienia jakie przesłanki zdecydowały o uznaniu konstytutywnego charakteru decyzji w przedmiocie zaliczenia okresów wysługi lat, z pominięciem obowiązujących przepisów prawa.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, w przypadku stwierdzenia jedynie naruszeń prawa materialnego, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia 5 grudnia 2013 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 15 października 2013 r. nr [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W przypadku uznania, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., gdyż w tej sprawie droga przed sądem administracyjnym była niedopuszczalna - art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Z art. 1 P.p.s.a. wynika, że ustawa Prawo o postępowaniu administracyjnym normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Z kolei art. 2 P.p.s.a. ustala właściwość w zakresie rozstrzygania spraw sądowoadministracyjnych, wskazując, że do ich rozpoznawania powołane są sądy administracyjne.
W rozpoznawanej sprawie niezbędne było rozważenie, czy sprawa L.P. o wyrównanie uposażenia z tytułu zaliczenia pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do stażu pracy, od którego zależy prawo do wzrostu uposażenia i jego wysokość, należy do właściwości sądu pracy czy też sądu administracyjnego. W tej kwestii niezbędne było wskazanie na treść art. 111a ustawy o PSP. Przepis ten stanowi, że sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaków rozstrzygają sądy pracy. Przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, dotyczące skutków niewykonania zobowiązań, stosuje się odpowiednio.
Dla rozstrzygnięcia tego zagadnienia istotna jest wykładnia użytego w powołanym przepisie pojęcia "roszczeń o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaków", a mianowicie czy obejmuje ono wyłącznie świadczenia pieniężne określone w art. 93 cyt. ustawy czy również uposażenie, o którym mowa w art. 85 – 91 tej ustawy.
Zauważyć należy, iż ustawodawca umieścił art. 111a ustawy o PSP w rozdziale 9 zatytułowanym "Uposażenia i inne świadczenia pieniężne strażaków". Zgodnie z zawartym w tym rozdziale art. 85 ust. 2, " z tytułu służby strażak otrzymuje uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie". Definicję uposażenia zawiera art. 86 ustawy, zaś art. 93 ust. 1 wymienia świadczenia pieniężne przysługujące strażakowi, a art. 93 ust. 2 - świadczenia pieniężne przysługujące członkom rodziny zmarłego strażaka. Przepis art. 111a ustawy nie odnosi się - jak przepis art. 85 ust. 2 - do konkretnego podmiotu ("strażak otrzymuje"). Z brzmienia zdania pierwszego art. 111a "sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaków", w zestawieniu z przepisami art. 85 ust. 2 oraz art. 93 ust. 1 i 2 ustawy, wynikać może, że normuje on właściwość sądu pracy w sprawach dotyczących roszczeń o te świadczenia pieniężne strażaków i członków rodzin zmarłych strażaków, które zostały enumeratywnie wskazane w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w art. 111a ustawy o PSP określenie "sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaków" jest bardzo ogólne i pozwala na nadanie mu szerszego kontekstu normatywnego. Niewątpliwie, w ramach roszczeń majątkowych zawierają się także roszczenia finansowe o wypłatę wyrównania uposażenia. Przyjęcie poglądu, że niewymienienie w powołanym przepisie roszczeń majątkowych o uposażenie oznaczałoby skierowanie spraw o te roszczenia na drogę postępowania przed sądem administracyjnym. W konsekwencji skutkowałoby rozdzieleniem właściwości rozpoznania spraw dotyczących roszczeń majątkowych funkcjonariuszy państwowej straży pożarnej wynikających ze stosunku służbowego między sądownictwo powszechne i administracyjne.
Ponadto zauważyć należy, iż treść normy wskazującej na właściwość sądu pracy w odniesieniu do funkcjonariuszy państwowej straży pożarnej w ujęciu systemowym jest zbliżona do norm odnoszących się do funkcjonariuszy służby celnej czy służby więziennej, które stanowią o roszczeniach ze stosunku służbowego tych funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w wyszczególnionych w nich przepisach (art. 189 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1404 ze zm. oraz art. 220 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej – tj.: Dz. U. z 2014 r., poz. 173).Przy czym zawartej w tych przepisach różnicy między określeniami "roszczenia o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego" i "roszczenia ze stosunku służbowego" nie należy przypisywać istotnego znaczenia normatywnego. Z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 100, poz. 836; dalej: "ustawa zmieniająca"), wprowadzającej przepis art. 111a ze skutkiem od dnia 1 lipca 2005r. r. wynika, że "proponowana zmiana ma na celu zrównanie pod tym względem [możliwości dochodzenia na drodze sądowej roszczeń strażaków przeciwko Skarbowi Państwa o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego] praw strażaków z prawami pracowników, przez umożliwienie dochodzenia roszczeń przed sądami pracy" (Sejm RP IV kadencji, druk nr 3527, pkt 54).
Co prawda w uzasadnieniu tym wskazano jednocześnie na świadczenia pieniężne przyznane w trybie administracyjnoprawnym, jednakże takiego zastrzeżenia rozważany przepis nie zawiera.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że przez użyte w art. 111 a ustawy o PSP określenie roszczenia majątkowe o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaka, należy rozumieć wszelkie roszczenia o świadczenia pieniężne, w tym o wyrównanie uposażenia wynikające ze stosunku służbowego. Do rozpoznania spraw dotyczących tak rozumianych roszczeń właściwy jest sąd pracy, a nie sąd administracyjny.
W niniejszej sprawie konsekwencją błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kognicji sądowoadministracyjnej jest nieważność postępowania sądowoadministracyjnego (art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a.), której stwierdzenie skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 §1 pkt 1 P.p.s.a. i odrzuceniem skargi.
Ubocznie wskazać należy, iż w świetle art. 88 ust. 2 i 3 ustawy o PSP wysługa lat jest elementem kształtującym wysokość uposażenia zasadniczego funkcjonariusza Straży Pożarnej a nie dodatkiem do uposażenia. Nie została ona bowiem wymieniona w art. 87 cyt. ustawy. Oznacza to, że kwestia weryfikowania prawidłowości wzrostu wysokości uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat następuje poprzez zaskarżenie przez strażaka decyzji organu w przedmiocie uposażenia zasadniczego.