Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 września 2011r. (Sygn. akt II SA/Ke 454/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] maja 2011r. w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. Kierownik Rejonu Opiekuńczego "[...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Kielcach działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Kielce przyznał A. T. pomoc społeczną w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego w łącznej wysokości 300 zł z przeznaczeniem na zakup żywności w okresie od 01 stycznia do 31 marca 2011r. (100 zł miesięcznie). W uzasadnieniu podano, iż A. T. spełnia kryteria określone w ustawie z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", a wniosek jest uzasadniony z uwagi na konieczność stosowania przez stronę diety.
Odnosząc się do wysokości przyznanej pomocy odwołano się do tabeli wysokości zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności stanowiącej załącznik nr 1 do zarządzenia nr 28/2010 Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Kielcach z dnia 22 września 2010r.
Od decyzji tej odwołał się A. T., kwestionując wysokość przyznanej mu pomocy i argumentując, że w poprzednich okresach były mu przyznawane wyższe zasiłki celowe. Podniósł, iż obecne zmniejszenie przyznanej pomocy przesądza o jego dyskryminacji – jako osoby niepełnosprawnej.
Decyzją z dnia [...] maja 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości przedstawione w niej ustalenia faktyczne i podstawę prawną. Wskazano, że A. T. spełnia przesłanki uprawniające go do otrzymania zasiłku celowego na dożywianie. Ustosunkowując się do wysokości przyznanego świadczenia – o charakterze uznaniowym – organ odwoławczy przytoczył art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, podkreślając, że wysokość zasiłków celowych uzależniona jest od ograniczonej ilości środków, jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej. W tym zakresie powołano się na zarządzenie wewnętrzne Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kielcach, zgodnie z którym osobom samotnie gospodarującym, których dochód mieści się w przedziale 300 zł – 450 zł przysługuje pomoc z przeznaczeniem na zakup żywności w wysokości 100 zł miesięcznie. Podniesiono ponadto, iż A. T. jest objęty stałą i regularną pomocą ze strony Ośrodka. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, iż granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł A. T., zarzucając iż Kolegium nie odpowiedziało merytorycznie na podniesione w odwołaniu zarzuty, a zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasad sprawiedliwości społecznej, jak również przepisów ustawy o wieloletnim programie "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Podał, iż zmuszony był do odmowy przyjęcia pomocy w formie kartek żywnościowych w barze na kwotę 210,80 zł, zaproponowanej przez pracownika socjalnego, gdyż ma problemy z poruszaniem się. W związku z tym otrzymał "rekompensatę" w wysokości 100 zł, co stanowi niespełna 50% wartości proponowanej kartki żywnościowej.
W ocenie skarżącego świadczy to o dyskryminacji strony, będącej osobą niepełnosprawną. W rezultacie tabela wysokości zasiłku celowego nie jest stosowana do wszystkich osób korzystających z pomocy społecznej w taki sam sposób. Skarżący podniósł ponadto, że przyznawana mu dotychczas pomoc społeczna (szczepienia, szlafrok, piżama, środki czystości) była związana z przygotowaniami do operacji i wymogami stawianymi przy przyjęciu do szpitala.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w treści zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, iż stosownie do art. 39 ust. 2 w ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany m. in. na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności osobie samotnie gospodarującej, jeżeli dochód tej osoby nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Podano, iż podobną treść ma art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29.12.2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", zgodnie z którym pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie m. in. osobom ubogim, bezrobotnym i niepełnosprawnym (art. 7 pkt 1, 4, 5 ustawy), jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.
Wskazano, iż nie ulega wątpliwości, że sytuacja finansowa i życiowa, w jakiej znajduje się skarżący odpowiada wszystkim wyżej wymienionym przesłankom. A. T. jest bowiem samodzielnie gospodarującą osobą bezrobotną o orzeczonym umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, której przysługuje jedynie zasiłek stały w wysokości 444 zł.
Wskazano jednak, iż od spełnienia przedstawionych powyżej warunków uzależnione jest jedynie przyznanie zasiłku celowego, natomiast sama jego wysokość została pozostawiona przez ustawodawcę uznaniu organu pomocy społecznej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do wniosku takiego prowadzi treść art. 39 ust. 1 ustawy oraz art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", zgodnie z którymi zasiłek celowy a także pomoc w zakresie dożywiania jedynie mogą (a nie muszą) zostać przyznane. Element uznaniowości nie oznacza, że wydanie decyzji w tym zakresie polega na zupełnej dowolności działania organu. Rozstrzygnięcia wydawane w oparciu o uznanie administracyjne podlegają bowiem kontroli sądowej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. W takim wypadku zbadania wymaga, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne, a jeżeli tak, to czy przy wydawaniu decyzji nie przekroczono granic tego uznania, a także czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy.
Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza bowiem – jak wynika z art. 7 k.p.a. – załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków.
Podniesiono, iż organ przy udzielaniu pomocy społecznej kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi na gruncie powyższych regulacji, dotyczącymi wymogu dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej), przy jednoczesnym ograniczeniu uwzględniania potrzeb osób i rodzin korzystających z pomocy do sytuacji, gdy potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Ratio legis tych postanowień polega na rozdzieleniu funduszy, jakimi dysponuje właściwy organ w taki sposób, aby pomoc dotarła do wszystkich osób uprawnionych w formie i wysokości adekwatnej do zgłaszanych przez nie potrzeb i zasobów finansowych organów pomocy społecznej. Z tych względów uzasadnienie decyzji przyznającej świadczenie z zakresu pomocy społecznej powinno zawierać ustalenia organu dotyczące możliwości płatniczych ośrodka pomocy społecznej.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie opisane powyżej możliwości finansowe organu I instancji zostały odzwierciedlone w tabeli wysokości zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności, stanowiącej załącznik nr 1 do zarządzenia Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Kielcach z dnia 22 września 2010r. Przedmiotowa tabela różnicuje wysokość przysługującego zasiłku w zależności od dochodów osiąganych przez beneficjenta pomocy, zgodnie z zasadą, że im wyższy osiągany dochód, tym mniejsze świadczenie jest przyznawane. Nie ma bowiem możliwości zaspokojenia przez ośrodek pomocy społecznej wszystkich potrzeb osób potrzebujących w zgłaszanej przez nie wysokości. Wobec sprecyzowania kwot przedmiotowego zasiłku celowego oddzielnie dla każdej grupy docelowych świadczeniobiorców – różniących się od siebie osiąganymi dochodami – organ zabezpieczył rozdzielenie posiadanych środków w sposób najbardziej efektywny, tak aby pomoc w największej wysokości dotarła do osób rzeczywiście najbardziej jej potrzebujących.
Nie może bowiem budzić wątpliwości, że osoba, która – w przeciwieństwie do skarżącego – nie osiąga żadnego dochodu, winna dostać większe wsparcie ze strony ośrodka pomocy społecznego. Wskazano, iż w niniejszej sprawie wykazano, że wysokość przyznanych A. T. świadczeń była uzależniona od środków, jakie przeznaczone były w tym okresie na zasiłki celowe z przeznaczeniem na zakup żywności dla najuboższych. W związku z tym organ I instancji, orzekając o przyznaniu przedmiotowego zasiłku celowego nie przekroczył granic przyznanego mu w tym zakresie uznania administracyjnego.
Dodatkowo podniesiono, iż zakwestionowane przez A. T. świadczenie nie jest jedynym, które otrzymuje z pomocy społecznej, jako że oprócz zasiłku stałego w kwocie 444 zł miesięcznie, w marcu 2011r. został mu przyznany zasiłek celowy na zakup szlafroka, bielizny osobistej i środków czystości w kwocie 200 zł, a w kwietniu 2011r. – zasiłek celowy na zakup leków i szczepionki w kwocie 150 zł. Nie podzielono także zarzutu skargi o dyskryminacji strony z uwagi na jej umiarkowaną niepełnosprawność, czy też o naruszeniu zasad sprawiedliwości społecznej. Oferowane skarżącemu bony obiadowe, których przyjęcia odmówił z uwagi na chorobę zwyrodnieniową stawów, uniemożliwiającą mu udanie się do baru celem ich zrealizowania, stanowią bowiem zupełnie inną kategorię niż środki pieniężne z przeznaczeniem na zakup żywności. Stąd też nie można utożsamiać tych dwóch świadczeń, a w szczególności ich wysokości. Zgodnie bowiem z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności jest przyznawana w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną.
Z taką sytuację mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jako że skarżący, nie dość że ma zalecenia stosowania odpowiedniej diety, to w związku ze swoimi schorzeniami nie może skorzystać z obiadów w barze.
Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł A. T. reprezentowany przez radcę prawnego. Zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyznanie zasiłku niezgodnie z tym przepisem i niepodanie przyczyn przyznania zasiłku w określonej wysokości, a także nieuprawdopodobnienie iż wysokość zasiłku jaką otrzymywał skarżący w ubiegłym roku i jaką powinien otrzymywać w roku bieżącym nie mieści się w możliwościach finansowych organu. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezastosowanie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej środka określonego w art. 145 § 1pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pomimo, że zebrany materiał dowodowy nie został rozpatrzony w wyczerpujący sposób w wyniku czego stan faktyczny nie został prawidłowo ustalony, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach.
Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej, pełnomocnik skarżącego podniosła, iż wprowadzona tabelą wysokość zasiłku nie wyczerpuje dyspozycji art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Organ winien bowiem kierować się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy oraz uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy. Uznanie administracyjne - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - obejmuje również prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalić w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na pomoc społeczną. Odnoszenie wysokości świadczenia tylko do dochodu bez uwzględniania sytuacji materialnej i zdrowotnej osób korzystających z pomocy społecznej przeczy istocie i celom pomocy społecznej.
Zarzucono ponadto nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego. Wskazano, iż skarżący kasacyjnie w roku ubiegłym otrzymywał zasiłek na żywność w wysokości ok. 200 zł miesięcznie, a jego sytuacja bytowa i materialna nie uległa zmianie w tym roku. W związku z tym organ przyznając pomoc nie opierał się na materiale dowodowym, lecz na tabeli wprowadzonej przez Dyrektora MOPS, która stała się jedynym wyznacznikiem otrzymania pomocy. Podniesiono przy tym, iż skoro tabela została wprowadzona od 1 października 2010r. to wysokość świadczeń od tego miesiąca winna być przyzwana zgodnie z tą tabelą, a tak nie było, gdyż skarżący za miesiące październik – grudzień 2010r. otrzymywał zasiłek w wysokości po około 200 zł. Zatem miał prawo oczekiwać, ze taką samą kwotę będzie otrzymywał w 2011r., skoro jego sytuacja nie uległa poprawie. Organ przyznając zasiłek w niższej wysokości nie uzasadnił tego ograniczeniem czy pogorszeniem swoich możliwości finansowych, tylko ustaloną przez siebie tabelą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia w granicach skargi kasacyjnej.
Nie ulega wątpliwości, iż świadczenie z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego przyznawane w oparciu o ustawę z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267 poz. 2259 ze zm.) ma charakter uznaniowy. W takim przypadku organ ma zatem obowiązek przeprowadzić wszechstronne postępowanie wyjaśniające i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, tak aby rozstrzygnięciu nie można zarzucić dowolności. Organ nie ma jednak obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy. Zatem kontrola sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy wszystkie te wymogi zostały zachowane.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znajduje uzasadnienia. Nie można bowiem podzielić twierdzenia skarżącego kasacyjnie, iż nie wzięto pod uwagę jego sytuacji, a oparto się jedynie na tabeli wprowadzonej przez Dyrektora MOPS. Słusznie przy tym podnosi skarżący kasacyjnie, iż wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej organ winien kierować się przesłankami ustawowymi, w tym między innymi wskazaniami zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.), stanowiącymi iż rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.
W związku z tym zarządzenie wewnętrzne organu pomocy nie może być jedynym kryterium przyznawania świadczeń. Jednakże z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby powołana tabela - wprowadzona przez Dyrektora MOPS – stanowiła podstawę wydanej decyzji. Jak wskazano bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedmiotowa tabela umożliwia jedynie organowi pomocy racjonalne rozdysponowanie środków finansowych pozostających w jego dyspozycji, tak aby pomoc trafiła do osób rzeczywiście najbardziej jej potrzebujących. Wobec bowiem ograniczonych środków finansowych organ nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc w zgłaszanej przez nie wysokości. Musi zatem przyjąć obiektywne kryteria, według których dokonuje rozdziału środków finansowych.
Natomiast ustalając wysokość świadczenia przyznanego skarżącemu kasacyjnie uwzględniono także rozmiar pomocy dotychczas mu udzielonej, wskazując iż jest to kolejna forma pomocy kierowana do skarżącego. Przy czym wskazać należy, iż nieuzasadnione jest twierdzenie zwarte w skardze kasacyjnej, iż przy niezmienionej sytuacji bytowej skarżącego kasacyjnie mógł on oczekiwać, iż otrzyma pomoc w takiej samej wysokości, jak w roku poprzednim. Należy bowiem wyjaśnić, iż każdy wniosek o przyznanie prawa pomocy wszczyna nową sprawę, w której organ ma obowiązek na nowo ustalić stan faktyczny i przyznać pomoc w granicach, o których mowa wyżej. Zatem skarżący kasacyjnie nie może skutecznie domagać się przyznania takiej samej kwoty, jaką otrzymywał wcześniej.
Z powyższych względów na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 - 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.