Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 9 kwietnia 2015 r., III SA/Lu 1133/14 oddalił skargę J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że przedmiotem kontrolowanego postanowienia jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wykonanego postanowienia Burmistrza Miasta Ś. (prawdopodobnie ustnego i zawierającego rygor natychmiastowej wykonalności – ogłoszonego przed dniem 28 listopada 2011 w dacie dziennej bliżej nieokreślonej) o eksmisji rzeczy stanowiących własność K. S. i J. S. (oraz powierzonych przez inne osoby) z działki prawomocnie wywłaszczonej na rzecz Gminy Ś., nr ew. [...] (ujawnionej w księdze wieczystej nr [...]). W ocenie Sądu, wniosek skarżących z 4 lipca 2014 r. stanowi w istocie powielenie wniosku z 4 października 2012 r. o stwierdzenie nieważności czynności egzekucyjnych.
Z art. 156 § 1 k.p.a. wynika uprawnienie organu administracji publicznej do stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej wadami wymienionymi enumeratywnie w tym przepisie. Stosownie do art. 126 k.p.a., instytucja stwierdzenia nieważności znajduje również zastosowanie do postanowień, na które służy zażalenie oraz postanowień określonych w art. 134 k.p.a., tj. stwierdzających niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminowi do jego wniesienia. Nie jest natomiast dopuszczalne stwierdzenie nieważności innych aktów, w tym stwierdzenie nieważności czynności egzekucyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2013 r., V SA/Wa 1684/13).
Również wśród przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji brak jest normy prawnej uprawniającej organy do stwierdzenia nieważności czynności egzekucyjnych. Za tego rodzaju normę nie może być uznany art. 18 u.p.e.a., który nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a., w sprawach które nie zostały uregulowane w u.p.e.a. Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym musi uwzględniać odrębność celów tych postępowań i nie może prowadzić do nadania przepisom k.p.a. na gruncie postępowania egzekucyjnego znaczenia odmiennego od tego jakie mają w postępowaniu administracyjnym ogólnym. Skoro przepisy k.p.a. dotyczące stwierdzenia nieważności mają zastosowanie do aktów administracyjnych, to nie można ich odpowiednio stosować do innych form działania organu właściwych dla postępowania egzekucyjnego, gdyż prowadziłoby to poszerzenia zakresu przepisów k.p.a. regulujących stwierdzenie nieważności aktów administracyjnych.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, drugi zaś postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Przesłanką odmowy wszczęcia postępowania jest także skierowanie podania o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej formy działania organów administracji, do której nie odnosi się instytucja stwierdzenia nieważności. W konsekwencji należało uznać, że wniosek J. S. i K. S. z 4 lipca 2014 r. o stwierdzenie nieważności wykonanego postanowienia Burmistrza Miasta Ś. o eksmisji rzeczy stanowiących własność K. S. i J. S. z działki prawomocnie wywłaszczonej na rzecz Gminy Ś., nr ew. [...] (ujawnionej w księdze wieczystej nr [...]), nie mógł skutecznie zainicjować postępowania nieważnościowego z uwagi na brak możliwości przypisania tym czynnościom jednej z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Tym samym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, odmawiając wszczęcia postępowania, nie dopuściło się naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła J. S., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy organ administracji bezpodstawnie zastosował przepis art. 6la § 1 k.p.a. w sytuacji istnienia przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 i 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 - 5 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., gdyż postanowienie nie zostało doręczone stronie skarżącej na piśmie oraz zostało wydane bez uwzględnienia wymagań określonych w art. 124 § 1 i 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 - 5 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że powyższe uchybienie miało istotne znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy, gdyż spowodowało przyjęcie, że SKO w Lublinie nie dopuściło się naruszenia art. 6la § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) i 7) k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 i 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 - 5 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.
Zaskarżone orzeczenie jest błędne, ponieważ postanowienie Burmistrza Miasta Ś. o eksmisji rzeczy stanowiących własność K. S. i J. S. z działki nr ew. [...] (kw. Nr [...]) nigdy nie zostało doręczone stronie skarżącej na piśmie oraz zostało wydane bez uwzględnienia wymagań określonych w 124 § 1 i 2 oraz art. 107 § 3 - 5 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Stan powyższy wypełnia hipotezę z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., gdyż postanowienie Burmistrza Miasta Ś., zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa oraz zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa z uwagi na niezachowanie formy pisemnej oraz całkowite pominięcie wymogów, o których mowa w z art. 124 § 1 i 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 - 5 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Stan taki pozwala na przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia wskazanych wyżej przepisów regulujących postępowanie (z uwagi na ich pominięcie), a w konsekwencji postanowienie Burmistrza Miasta Ś. o eksmisji rzeczy stanowiących własność K. S. i J. S. z działki nr ew. [...] (kw. Nr [...]) zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy – p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Wprawdzie złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesione w niej zarzuty naruszenia art. 6la § 1 k.p.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. i w zw. z art. 124 § 1 i 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 - 5 k.p.a. i art. 126 k.p.a. nie mają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy.
Z akt rozpoznawanej sprawy jednoznacznie wynika, że wbrew twierdzeniu skarżącej, w ogóle nie doszło do wszczęcia egzekucji administracyjnej. Wszczęcie tej egzekucji wymaga bowiem wystawienia tytułu wykonawczego (art. 26 § 1 lub 4 u.p.e.a.) i następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 u.p.e.a.). Jak wynika z akt sprawy, żadna ze wskazanych wyżej czynności nie miała miejsca, a więc nie można mówić, że doszło do wszczęcia egzekucji obowiązku charakterze niepieniężnym, polegającym na usunięciu rzeczy ruchomych z budynku gospodarczego położonego na działce nr [...].
Powyższa okoliczność stanu faktycznego oraz dokumenty znajdujące się w aktach sprawy prowadzą do wniosku, że twierdzenie skarżącej, iż doszło do wydania "postanowienia Burmistrza Miasta Ś. (prawdopodobnie ustnego i zawierającego rygor natychmiastowej wykonalności – ogłoszonego przed dniem 28 listopada 2011 w dacie dziennej bliżej nieokreślonej) o eksmisji rzeczy stanowiących własność K. S. i J. S. (oraz powierzonych przez inne osoby) z działki prawomocnie wywłaszczonej na rzecz Gminy Ś., nr ew. [...] (ujawnionej w księdze wieczystej nr [...])" jest gołosłowne. Wniosek ten znajduje dodatkowe uzasadnienie w fakcie, że treść wskazanego wyżej "postanowienia" jest całkowicie domniemywana przez skarżącą kasacyjnie, przy czym nie jest ona w stanie podać ani jednego elementu treści tego postanowienia, który poddawałby się weryfikacji w drodze postępowania wyjaśniającego.
Trafnie zatem Sąd I instancji ocenił, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia egzekucyjnego miało podstawę prawną w art. 61a k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., ponieważ postępowanie to nie mogło być wszczęte z powodu braku przedmiotu zaskarżenia, co stanowi inną uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61a k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.