Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 278/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę S. B. na akt Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie odmowy zwrotu zatrzymanego dowodu rejestracyjnego.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że S. B. pismem z dnia 23 lutego 2017 r. wezwał Prezydenta Miasta Częstochowy o zwrot zatrzymanego przez Policję dowodu rejestracyjnego pojazdu nr rej. [...] oraz jednocześnie odrębnym pismem z tej samej daty wezwał ww. organ do usunięcia naruszenia prawa, powołując się na art. 132 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 128 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.r.d.".
Prezydent Miasta Częstochowy pismem z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] poinformował, że Policja zatrzymała dowód rejestracyjny z powodu danych zawartych w dowodzie rejestracyjnym niezgodnych ze stanem faktycznym. Ostatniego wpisu w dowodzie rejestracyjnym diagnosta dokonał 18 marca 2011 r., oznaczając datę kolejnego badania na 18 marca 2012 r. Gdy właściciel w ciągu jednego miesiąca nie zgłosi właściwemu staroście zmiany stanu faktycznego odnoszącego się do daty kolejnego badania technicznego, istnieje podstawa do zatrzymania dowodu rejestracyjnego przez Policjanta, lecz nie w związku z brakiem badań technicznych, a w związku z faktem, że dane w nim zawarte nie odpowiadają stanowi faktycznemu. W przesłanym przez Policję dowodzie rejestracyjnym diagnosta od 5 lat nie dokonywał wpisów, z uwagi na brak miejsca.
Skargę na czynność materialno – techniczną w przedmiocie odmowy zwrotu dowodu rejestracyjnego wniósł S. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucając skargę wskazał, że skarżący kwestionuje odmowę zwrotu dowodu rejestracyjnego w trybie art. 132 ust. 6 p.r.d. Ta przybrała formę zmaterializowaną w piśmie Prezydenta Miasta Częstochowy z [...] marca 2017 r. Zatem strona nie kwestionuje czynności zatrzymania dowodu rejestracyjnego przez Policjanta, a bezprawne zachowanie Prezydenta Miasta Częstochowy.
Zdaniem Sądu skoro Prezydent formalnie odmówił zwrotu dowodu rejestracyjnego pismem z dnia [...] marca 2017 r., to należy uznać, że jest to akt będący przedmiotem rozpoznania, a nie ewentualna nieformalna, ustna odmowa z 23 lutego 2017 r., o której wspomina się w skardze, dokonana przez bliżej niesprecyzowanego "pracownika organu skarżonego". Taka ustna odmowa tym bardziej nie podlegałaby weryfikacji przez Sąd administracyjny i podlegałaby odrzuceniu.
Sąd, powołując się na treść art. 52 § 1, 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) zwrócił uwagę, że wezwanie do usunięcia prawa miało datę wcześniejszą niż akt Prezydenta z [...] marca 2017 r., stanowiący formalną odmowę zwrotu dowodu rejestracyjnego, a była to data 23 lutego 2017 r. (zbieżna z dniem złożenia wniosku o zwrot dokumentu). Przy tym Prezydent, w piśmie stanowiącym odmowę zwrotu dowodu rejestracyjnego z dnia [...] marca 2017 r., wyraźnie zaznaczył, że odpowiedź jego dotyczy zarówno wniosku o zwrot dowodu rejestracyjnego, jak i wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, w świetle powyższego, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powinno być złożone po wydaniu zaskarżonego aktu. Skoro takie wezwanie po [...] marca 2017 r. nie zostało złożone, stąd nie można mówić o wyczerpaniu trybu pozwalającego na skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł S. B., zarzucając naruszenie:
- 1) prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 3 § 2 pkt 4 i art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 P.p.s.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zastosował przepis zawarty w art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i przez to odrzucił skargę uznając wniesienie skargi za niedopuszczalne. Zastosowanie przez Sąd przepisu z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a było błędne i nie powinno mieć miejsca z uwagi na fakt, że powołana przez Sąd podstawa zastosowania tego przepisu, czyli art. 52 § 3 P.p.s.a., nie ma w swojej dyspozycji obowiązku złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa po wydaniu pisemnego aktu, a jedynie po momencie w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu, co miało miejsce w przypadku skarżącego, co miało bezpośredni istotny wpływ na wynik sprawy;
- b) art. 3 § 2 pkt 4, art. 106 § 4 oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie zastosował przepis z art. 133 § 1 P.p.s.a. i przez to nie wydał wyroku na podstawie akt sprawy, pomijając w rozpoznaniu fakt ustnego wykonania aktu o odmowie wydania dowodu rejestracyjnego, który był udokumentowany w aktach sprawy. Mając na uwadze, że na podstawie art. 166 P.p.s.a. przepisy o wyrokach stosuje się do postanowień, Sąd zgodnie z obowiązkiem z art. 141 § 4 P.p.s.a. nie wyjaśnił dlaczego ustne wydania aktu nie może być uwzględnione przez Sąd, a jedynie zasygnalizował, że nie pozwala na to treść art. 3 § 2 P.p.s.a.;
- c) art. 3 § 2 pkt 4, oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie zastosował przepis z art. 133 § 1 P.p.s.a. i przez to nie wydal wyroku na podstawie akt sprawy, pomijając w rozpoznaniu fakt, że odpowiedź organu skarżonego z dnia [...] marca 2017 r. nie jest wydaniem aktu o odmowie wydania dowodu rejestracyjnego. Pismo to jest tytułowane odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz wniosek o zwrot dowodu rejestracyjnego i odmowy nie zawiera. W treści tego pisma nie ma odmowy wydania dowodu rejestracyjnego a jedynie informacja, że zwrot jest związany z wymianą i nastąpi po uiszczeniu opłat. Wyżej wskazane pismo nie zawiera odmowy. Odmowa nastąpiła wcześniej w formie ustnej. Zauważyć bowiem należy, że zwrot dowodu rejestracyjnego jest czynnością materialno-techniczną w związku z tym odmowa jego wydania przybiera formę ustną, tak samo jak w przypadku faktycznego zwrotu dowodu rejestracyjnego, kiedy następuje fizyczny zwrot dokumentu bez dodatkowego pisma w tym zakresie. Powyższe doprowadziło do niezasadnego odrzucenia skargi;
- 2) przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię, tj.:
- a) art. 52 § 3 P.p.s.a., polegające na tym, że Sąd I instancji przeprowadził błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten reguluje termin początkowy do wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa zamiast uznać, że przepis ten reguluje jedynie termin końcowy do wezwania do usunięcia naruszenia prawa ("czternaście dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu"). Sąd poprzestał na wykładni literalnej a dla prawidłowej wykładni tego przepisu niezbędne jest zastosowanie również wykładni systemowej i funkcjonalnej ponieważ wykładnia literalna nie prowadzi do jednoznacznych wyników. Z uwagi na niewłaściwą wykładnię powołanego przepisu Sąd uznał, iż nie został wyczerpany tryb pozwalający na skuteczne wniesienie skargi.
W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o:
- - uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;
- - rozpoznanie na rozprawie;
- - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych, w tym kosztów ustanowionego w sprawie pełnomocnika, kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne sprowadzało się zatem wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. O tym, czy skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na względzie okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej, nie zaistniała konieczność przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Należy także zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 P.p.s.a., która pozwala na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (wówczas zgodnie z jego § 3 w składzie trzech sędziów), gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przyjmuje się jednak, że art. 182 § 2 P.p.s.a. dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków. Natomiast w niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie, zatem zastosowanie miał art. 182 § 1 w zw. z art. 182 § 3 P.p.s.a.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, należy w pierwszej kolejności zbadać jej dopuszczalność, w tym zachowanie wymogów przewidzianych w art. 52 P.p.s.a. Zgodnie z § 1 tego artykułu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia przez S. B. skargi, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Stosownie natomiast do art. 52 § 2 P.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.
Ponadto skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 P.p.s.a.). Powołane przepisy jednoznacznie wskazują, że ustawodawca uzależnił dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego - w zależności od rodzaju skarżonego działania organu administracji publicznej - od wyczerpania przysługujących stronie środków zaskarżenia, bądź wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa.
W rozpoznawanej sprawie przed wniesieniem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na akt Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] marca 2017 r. skarżący nie wezwał skutecznie organu do usunięcia naruszenia prawa, stosownie do art. 52 § 3 P.p.s.a., co czyniło jego skargę niedopuszczalną. Właściwie przy tym Sąd I instancji obliczając termin do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, za początek jego biegu przyjął doręczenie skarżącemu powołanego pisma z dnia [...] marca 2017 r. Pismo to, udzielone w odpowiedzi na wniosek strony o zwrot dowodu rejestracyjnego, stanowiło bowiem akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Właściwie Sąd I instancji ocenił przy tym, że za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wyczerpujące przesłankę świadczącą o dopuszczalności skargi z art. 52 § 3 P.p.s.a., nie można było uznać pisma z dnia 23 lutego 2017 r. Pismo to zostało bowiem skierowane do organu przed podjęciem zaskarżonej czynności. Jak natomiast wynika z brzmienia art. 52 § 3 P.p.s.a. przewidziane w nim wezwanie powinno być złożone po podjęciu danej czynności przez organ administracji publicznej. Termin do jego złożenia liczony jest bowiem od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu tej czynności. W tej sytuacji wezwanie zawarte w piśmie z dnia 23 lutego 2017 r., jako przedwczesne, nie mogło odnieść zamierzonego skutku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska strony skarżącej, że odmowa zwrotu zatrzymanego dowodu rejestracyjnego nastąpiła w formie ustnej w dniu 23 lutego 2017 r. Zgodnie bowiem z zasadą ogólną wyrażoną w art. 14 § 1 k.p.a., sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r., poz. 1114), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Wyjątkowo procedura administracyjna w art. 14 § 2 k.p.a. dopuszcza formę ustną, ale w formie ograniczonej treścią tego przepisu, według którego sprawa może być załatwiona ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.
Należy także wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych zastosowanie przepisu art. 14 § 2 k.p.a. jest wykluczone, gdy przepisy prawa określają pisemną formę decyzji lub gdy strona nie wyraża zgody na ustne załatwianie sprawy albo gdy stanowiska strony i organu są rozbieżne (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 1981 r., sygn. akt II SA 345/81, publ. ONSA 1981, nr 2, poz. 96 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1247/97, publ. OSP 1999, z. 2, poz. 25). W rozpoznawanej sprawie stanowiska strony i organu były rozbieżne, a zatem ustnej informacji udzielonej w dniu 23 lutego 2017 r. przez pracownika organu o odmowie zwrotu dowodu rejestracyjnego nie można było potraktować jako aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Z tych względów niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 4, art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 P.p.s.a. oraz art. 106 § 4 i art. 133 § 1 P.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie naruszył także art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. Podkreślić należy, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego postanowienia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 czerwca 2017 r. zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów odrzucił skargę, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.