Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 728/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi A. K., zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku F. Spółka Akcyjna z dnia 13 stycznia 1999 r. o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], w części dotyczącej gruntu pochodzącego z nieruchomości hipotecznej nr [...] i nr [...], oznaczonego obecnie jako działki nr [...] z obrębu [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wnioskiem z dnia 13 stycznia 1999 r. (uzupełnionym pismem z dnia 2 kwietnia 1999 r.) spółka F. S.A. wniosła o zwrot nieruchomości o pow. 10346 m2, położonej w W. przy ul. [...], hip. nr [...] i [...], objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Decyzją z dnia [...] maja 2004 r., Nr [...], Prezydent [...]odmówił wnioskodawczyni ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W., przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działki nr [...] - część oraz [...] z obrębu [...], uznając, że brak jest dowodów potwierdzających złożenie przez Z. S. wniosku opatrzonego datą 14 marca 1946 r. o przyznanie prawa własności czasowej do opisanego gruntu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...], uchyliło powołaną decyzję Prezydenta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...], ponownie odmówił F. S.A. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działki nr [...] - część oraz [...] z obrębu [...], wobec niezłożenia w ustawowym terminie wniosku o przyznanie tego prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], uchyliło decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. uznając, że wnioski o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu zostały złożone w dniach 14 marca 1946 r., 7 lipca 1948 r. i 5 listopada 1948 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1374/09, po rozpatrzeniu skargi S. w W., uchylił powołaną decyzję organu odwoławczego z dnia 16 czerwca 2009 r., jednakże Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 613/10, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1374/09 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sytuacji stwierdzenia przez organ zaginięcia akt postępowania wywołanego wnioskiem z dnia 7 lipca 1948 r., organ zobowiązany był do odtworzenia tego dokumentu, gdyż ma on fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 898/11, oddalił skargę S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2009 r., stwierdzając, że organ I instancji zobowiązany był do odtworzenia zaginionego wniosku dekretowego z dnia 7 lipca 1948 r. Prezydent [...], decyzją z dnia [...] września 2012 r., Nr [...], umorzył postępowanie w sprawie odtworzenia zaginionych akt postępowania administracyjnego w sprawie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. nr [...] i [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 717/13, stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji podnosząc, że organ pierwszej instancji powinien rozpoznać wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego.
Ponadto w ramach prowadzonego postępowania do organu należy ewentualna rekonstrukcja akt sprawy administracyjnej przy użyciu środków dowodowych wskazanych w kpa. Pismem z dnia 20 stycznia 2014 r. A. K. - spadkobierca spółki F. S.A. - wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z zażaleniem na nierozpoznanie wniosku z dnia 13 stycznia 1999 r. przez Prezydenta [...] w terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...], zobowiązało Prezydenta [...] do rozpoznania powołanego wniosku i wydania decyzji w terminie do dnia 30 maja 2014 r. Prezydent [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...], rozpoznając ponownie wniosek z dnia 13 stycznia 1999 r., odmówił A. K. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] - część z obrębu [...], dla którego prowadzone były księgi hipoteczne pod nazwami "Nieruchomość w [...] W. pod nr [...]" i "Nieruchomość w [...] W. pod nr [...]" oraz stwierdził, że rozpoznanie wniosku z dnia 13 października 1999 r. odnośnie pozostałej części gruntu pochodzącego z nieruchomości hip. nr [...] i nr [...], oznaczonego obecnie w ewidencji gruntów jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], nastąpi w odrębnej decyzji po ustaleniu wszystkich stron postępowania – użytkowników wieczystych przedmiotowego gruntu.
Pismem z dnia 25 lipca 2014 r. A. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...], ponieważ w jej ocenie, organ pierwszej instancji nie wykonał obowiązku nałożonego postanowieniem Kolegium w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej dotyczącego ustanowienie prawa użytkowania wieczystego działki ew. [...],[...] oraz [...] z obrębu [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...], uchyliło w całości decyzję Prezydenta [...]z dnia [...] czerwca 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. pełnomocnik skarżącej – adwokat A. G. oświadczyła, że skarga dotyczy bezczynności organu w przedmiocie nierozpoznania wniosku z dnia 13 stycznia 1999 r. w zakresie działki ewidencyjnej nr ewid. [...] oraz nr ewid. [...] z obrębu [...].
Uwzględniając skargę A. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku z dnia 13 stycznia 1999 r. o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], w części dotyczącej gruntu pochodzącego z nieruchomości hipotecznej nr [...] i nr [...], oznaczonego obecnie jako działki nr [...] z obrębu [...]. Z tego względu, Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia opisanego wniosku w powyższym zakresie, w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Jednocześnie Sąd stwierdził, iż zaistniała w sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować, jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Sytuacja taka, w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie zaszła. Od dnia 17 maja 2011 r. organ podejmował czynności, warunkowane albo rozstrzygnięciem organu odwoławczego albo sądu administracyjnego. W sprawie były wydawane kilkakrotnie decyzje w kwestii rozpoznania wniosku z dnia 13 stycznia 1999 r., które następnie były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W..
Kilkakrotnie podlegały również badaniu przez sądy administracyjne rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Ponadto, wynikła kwestia uzupełnienia materiału dowodowego poprzez ewentualne odtworzenie zaginionych akt, co niewątpliwie wpłynęło na wydłużenie czasu postępowania w sprawie, jednakże fakt ten przez Prezydenta [...], w ocenie Sądu, nie był zawiniony. Trzeba bowiem mieć na uwadze skomplikowany charakter postępowań dotyczący gruntów warszawskich, gdzie stan prawny nieruchomości jest złożony, natomiast ustalenia stron czasochłonne.
W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 728/14, A. K. zarzuciła naruszenie:
- - art. 149 § 1 zd. 2 w zw. z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz że istnieje potrzeba odtworzenia akt, co bez wnikliwej analizy akt sprawy, mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowym postępowaniu poprzez uznanie, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,
- - art. 149 § 1 zd. 2 ppsa poprzez błędną wykładnię pojęcia "bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa" i uznanie, iż wydawanie decyzji formalnych, uchylanych następnie przez organy wyższego stopnia lub sąd oznacza, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy powołane pojęcie oznacza wydawanie decyzji (podejmowanie działań) celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku strony, nie zaś pozorowanych decyzji, takich jak podejmowane w przedmiotowej sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano poglądy wyrażane w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych, że dla rozstrzygania na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 ppsa znaczenie ma nie tylko sam fakt formalnego skorzystania przez organ z instytucji uregulowanej w art. 36 kpa, lecz to, czy wyznaczanie przez organ administracji kolejnych terminów załatwienia sprawy było usprawiedliwione konkretnymi, obiektywnymi przeszkodami uniemożliwiającymi terminowe zakończenie postępowania. W sytuacji gdy w świetle art. 149 § 1 zd. 2 ppsa konieczna jest ocena, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyjaśnione powinny być wszystkie istotne okoliczności dotyczące przyczyn zwłoki w zakończeniu postępowania, w szczególności te, które zostały przedstawione przez organ administracji.
Sąd w ogóle nie wziął pod uwagę, że Prezydent m.st. Warszawy nie wyjaśnił, dlaczego przekroczył ustawowe terminy załatwienia sprawy, ani nie wyznaczył kolejnych terminów załatwienia sprawy. Oceniając, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd ograniczył się jedynie do wskazania, iż w sprawie zapadły w toku prowadzonego postępowania liczne decyzje, zmieniane i uchylane kolejno wyrokami sądów administracyjnych, co - w ocenie Sądu - uzasadnia ocenę, iż w przedmiotowej sprawie nie można mówić o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Całościowa analiza wydanych w sprawie decyzji prowadzi jednak do wniosku, iż były one decyzjami jedynie formalnymi, nie mającymi na celu rozpoznania sprawy. Jako takie nie mogą zatem zostać uznane za usprawiedliwiające bezczynność organu.
Ponadto Sąd błędnie uznał, że w sprawie rozpoznania wniosku F. Spółka Akcyjna istnieje potrzeba odtworzenia akt w zakresie złożenia wniosków z dnia 14 marca 1946 r., 7 lipca 1948 r. i 5 listopada 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej. W świetle wydanych w sprawie decyzji SKO oraz wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia odtworzenia akt sprawy w powyższym zakresie została już przesądzona a w sprawie pozostaje jedynie rozpoznanie merytoryczne przedmiotowych wniosków. Organ w ogóle również nie poinformował strony o kolejnych terminach załatwienia sprawy, do czego zobowiązany jest stosownie do art. 36 § 1 w zw. z art. 35 kpa. Informacji zawartej w decyzji z dnia 2 czerwca 2014 r. że rozpoznanie wniosku z dnia 13 października 1999 r. odnośnie pozostałej części gruntu pochodzącego z nieruchomości hip.nr [...] i nr [...], a oznaczonego obecnie w ewidencji gruntów jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], nastąpi w odrębnej decyzji po ustaleniu wszystkich stron postępowania - użytkowników wieczystych gruntu, nie można uznać za spełniającą warunki z art. 36 kpa.
Organ nie dopełnił warunku z art. 36 kpa, lekceważąc stronę. Nie wskazał również jakie czynności faktyczne, mające na celu merytoryczne - nie zaś formalne rozpoznanie sprawy - podjęte były od dnia złożenia wniosku, tj. od dnia 13 stycznia 1999 r. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13, dla rozstrzygania na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 ppsa znaczenie ma nie tylko sam fakt formalnego skorzystania przez organ z instytucji uregulowanej w art. 36 kpa, lecz to, czy wyznaczanie przez organ administracji kolejnych terminów załatwienia sprawy było usprawiedliwione konkretnymi, obiektywnymi przeszkodami uniemożliwiającymi terminowe zakończenie postępowania. W przedmiotowej sprawie nie można uznać za usprawiedliwione, czy powstałe z przyczyn niezależnych od organu, nieustalenie wszystkich uczestników postępowania w czasie 15 lat prowadzonego postępowania. Ustalenie uczestników postępowania jest jedną z pierwszych czynności podejmowanych w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Z art. 149 § 1 ppsa – o treści obowiązującej w dniu wydania zaskarżonego wyroku – wynikało, że sąd stwierdzał, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Samo stwierdzenie zaistnienia bezczynności organu administracji – jak w niniejszej sprawie – nie wystarcza do uznania jej za mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem m.in. wskazanie konkretnego przepisu prawa, który został rażąco naruszony pozostawaniem organu w bezczynności.
Tymczasem, w rozpatrywanej sprawie organ podejmował kolejne rozstrzygnięcia, które były następnie uchylane przez organ odwoławczy lub sąd administracyjny. O ile więc rozstrzygnięcia te okazywały się błędne w ocenie organu odwoławczego lub sądu administracyjnego, o tyle stanowiły wyraz podejmowania przez organ działań wykluczających uznanie ich za pozorne, jak wskazano w skardze kasacyjnej. Ponadto, długotrwałość rozpatrywania wniosku skarżącej z dnia 13 stycznia 1999 r. o zwrot nieruchomości, nie jest wynikiem postępowania wyłącznie organu pierwszej instancji. Prawidłowo bowiem Sąd dostrzegł, że sprawa objęta wnioskiem skarżącej była przedmiotem kilkukrotnych decyzji także organu odwoławczego i sądu administracyjnego, dlatego nie można w kontekście rażącego naruszenia prawa oceniać czasu trwania postępowania przed organem pierwszej instancji od dnia 13 stycznia 1999 r., lecz jedynie taki czas, w którym organ miał zgromadzony cały materiał dowodowy i mógł podjąć rozstrzygnięcie bez oczekiwania na rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy lub sąd administracyjny.
Ostatnim rozstrzygnięciem w sprawie, poprzedzającym możliwość procedowania przez organ pierwszej instancji, był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 717/13. Akta sprawy organ pierwszej instancji otrzymał jednak dopiero w dniu 19 sierpnia 2014 r. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., po wydaniu przez ten organ kolejnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. Skarga na bezczynność organu pierwszej instancji wpłynęła zatem do Sądu w czasie, gdy organ ten nie dysponował aktami sprawy.
Natomiast do dnia wyrokowania przez Sąd w sprawie bezczynności upłynęło niewiele ponad osiem miesięcy, co wskazuje na zaistnienie bezczynności, lecz nie jest wystarczające do uznania jej za rażąco naruszającą obowiązujące prawo.
Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, kwestia ewentualnego odtworzenia akt nie była wynikiem oceny prawnej wyrażonej w zaskarżonym obecnie wyroku, lecz została wskazana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 613/10.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.