Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SAB/Kr 109/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Rektora Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Marketingu w Chrzanowie w przedmiocie wydania decyzji, w pkt I. stwierdził przewlekłość postępowania, w pkt II. zobowiązał Rektora Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Marketingu w Chrzanowie do wydania decyzji w terminie 30 dni. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z 5 maja 2014 r., nr II Pa 55/14 Prokurator Prokuratury Okręgowej w Krakowie na podstawie art. 184 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zgłosił sprzeciw do trzech ostatecznych decyzji Rektora Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Marketingu w Chrzanowie z 15 grudnia 2010 r. zapadłych w konsekwencji prowadzenia wznowionych postępowań:
- - pod sygn. [...], w toku którego doszło do uchylenia decyzji z [...] lipca 2007 r. i wydania J. K. świadectwa ukończenia studiów podyplomowych w zakresie Pedagogiki kwalifikacyjnej o nr [...];
- - pod sygn. [...], w toku którego doszło do uchylenia decyzji z [...] lipca 2007 r. i wydania B. B. świadectwa ukończenia studiów podyplomowych w zakresie Pedagogiki kwalifikacyjnej o nr [...];
- - pod sygn. [...], w toku którego doszło do uchylenia decyzji z [...] lipca 2007 r. i wydania Z. B. świadectwa ukończenia studiów podyplomowych w zakresie Pedagogiki kwalifikacyjnej o nr [...].
Prokurator wniósł o wszczęcie z urzędu postępowania i stwierdzenie nieważności wskazanych wyżej decyzji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Zawnioskował także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci protokołów i dokumentów sprawy o sygn. VI Ds.43/11 Prokuratury Okręgowej w Krakowie. W uzasadnieniu Prokurator podał powody, z jakich w jego ocenie wymienione decyzje są dotknięte wadą nieważności.
Pismem z dnia 16 listopada 2014 r., po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, Prokurator wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ze skargą na przewlekłe prowadzenie przez Rektora postępowania. W skardze wskazano, że sprzeciw Prokuratora wpłynął do organu w dniu 8 maja 2014 r., a pismem z dnia 5 czerwca 2014 r. Rektor poinformował skarżącego o zawisłości postępowania. W dalszej kolejności Rektor pismami z dnia: 4 lipca, 4 sierpnia, 5 września i 3 października 2014 r. informował Prokuratora o wyznaczeniu kolejnych terminów załatwienia sprawy. Jako powód niezałatwienia sprawy w terminie Rektor każdorazowo wskazywał toczące się w Prokuraturze Rejonowej w Olkuszu postępowanie karne w sprawie Ds 2373/13, od wyników którego uzależniał czynności w sprawie. W przekonaniu Prokuratora czynności prowadzone we wskazanym postępowaniu karnym zmierzają do wyjaśnienia zagadnienia, które dla postępowania prowadzonego przed organem ma nieistotne znaczenie (ustalenie osoby odpowiedzialnej za usunięcie dokumentów).
Wskazano też, że organ mógł uzyskać wgląd w akta wskazanej sprawy również w jej toku. Prokurator stwierdził, że dokumenty istotne dla załatwienia sprawy znajdują się w aktach prawomocnie zakończonych spraw karnych (w Sądzie Rejonowym w Chrzanowie, sygn. akt II K 566/11 oraz Prokuratury Okręgowej w Krakowie, sygn. akt VI Ds 12/10/S), co sygnalizowano organowi. Rektor zwrócił się jednak o akta sprawy z Prokuratury Okręgowej w Krakowie dopiero w dniu 4 listopada 2014 r., wiedząc, że akta te znajdują się w Sądzie Okręgowym w Krakowie w związku ze sprawą z powództwa Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Marketingu w Chrzanowie. W tych okolicznościach Prokurator stwierdził, że postępowanie prowadzone przez Rektora cechuje się przewlekłością, a organ podejmuje jedynie czynności pozorne, które w istocie nie prowadzą do wydania orzeczenia kończącego postępowanie.
W odpowiedzi na skargę Rektor Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Marketingu w Chrzanowie wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że przez cały czas trwania postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w Olkuszu pod sygn. akt Ds 2373/13 kontaktował się ze śledczymi w sprawie dokumentów będących przedmiotem analizy organów ścigania. Obecnie, w związku z umorzeniem tego postępowania, organ zaskarżył rozstrzygnięcie prokuratorskie i domaga się dalszego procedowania. Organ wskazał, że dokumentacja zgromadzona w tym postępowaniu jest niezbędna dla zbadania przebiegu i ukończenia studiów podyplomowych przez J. K. W związku z tym postępowanie prowadzone przed organem uległo przedłużeniu, o czym skarżący był zawiadamiany. Organ wskazał także, że w sprawie istnieje szereg wątpliwości interpretacyjnych, co również miało wpływ na możliwość załatwienia sprawy w terminie. W ocenie organu wcześniejsze załatwienie sprawy prowadziłoby do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o niekompletny materiał dowodowy.
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę, stwierdzając przewlekłość postępowania i zobowiązując Rektora do wydania decyzji w terminie 30 dni. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że Rektor zawiadamiał strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczał kolejne terminy jej załatwienia, formalnie realizował zatem procesowy obowiązek określony w art. 36 k.p.a. Ta jednak okoliczność nie uwalnia organu od zarzutu przewlekłości. Istotne są bowiem faktyczne czynności podejmowane przez organ w celu załatwienia sprawy w sposób określony w ustawie oraz ich znaczenie w kontekście relewantnego stanu faktycznego i prawnego. Faktyczne zaś czynności Rektora ograniczały się do jego korespondencji z Prokuraturą Rejonową w Olkuszu, w której prowadzone było dochodzenie pod sygn. akt Ds 2373/13. Do czasu rozpatrzenia skargi Rektor nie uzyskał z akt tego postępowania żadnego dowodu, który pozwoliłby mu na zakończenie postępowania.
W tym stanie Sąd I instancji uznał, że czynności podejmowane przez organ były nieskuteczne. Sąd podkreślił, że Prokurator wskazywał organowi na zasadność analizy i wykorzystania akt prawomocnie zakończonych spraw karnych (w Sądzie Rejonowym w Chrzanowie, sygn. akt II K 566/11 oraz Prokuratury Okręgowej w Krakowie, sygn. akt VI Ds 12/10/S), które jako źródło dowodowe mogłyby stanowić podstawę ustalenia całokształtu niezbędnych okoliczności faktycznych i w ten sposób umożliwić szybkie załatwienie sprawy. Rektor zignorował tę inicjatywę dowodową, choć nie miał podstaw do powzięcia przekonania o nieprzydatności wskazywanych przez Prokuratora dokumentów dla załatwienia sprawy. Skupiając się na z góry założonym źródle dowodowym (oczekiwany i niepewny wynik sprawy zawisłej przed Prokuraturą Rejonową w Olkuszu), pominął potencjalnie istotne okoliczności wskazywane przez Prokuratora. Takie działanie Rektora sprawiło, że prowadzone przez niego postępowanie administracyjne cechuje się przewlekłością, czynności podejmowane przez organ nie służyły bowiem jak najszybszemu załatwieniu sprawy administracyjnej. W końcowej części uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że przewlekłość Rektora nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W skardze kasacyjnej Rektor Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Marketingu w Chrzanowie zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:
- - art. 35 § 1 i 5, art. 36 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. przez błędną wykładnię, tj. przez błędne przyjęcie, że czynności organu nie służyły jak najszybszemu załatwieniu sprawy administracyjnej, że organ nie podejmował wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy, mimo czynionych przez organ starań o zgromadzenie wszelkiej dokumentacji dotyczącej przebiegu i ukończenia studiów podyplomowych oraz ustalenie, czy zaistniały braki w dokumentacji będącej podstawą wydanej decyzji, oraz przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ nie stosował przepisów w sposób należyty, podczas gdy Rektor na bieżąco zawiadamiał Prokuraturę o niezałatwieniu sprawy w terminie i o jego przyczynach oraz dochował należytej staranności w zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie;
- - art. 7, art. 75 § 1, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niezastosowanie tych przepisów w niniejszej sprawie i stwierdzenie przewlekłości postępowania, podczas gdy pominięto, że organ w trakcie postępowania administracyjnego ma obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy, przestrzegania praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, które obligują organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, a także nakładają na organ obowiązek oceny całokształtu materiału dowodowego i dopuszczenie jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem w celu wydania decyzji, co mogło przyczynić się do nieznacznego przedłużenia załatwienia sprawy, ale nie do przewlekłości postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż Rektor prowadząc postępowanie działał w sposób przewlekły i w związku z tym konieczne było zobowiązanie go do wydania decyzji w terminie 30 dni.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że brak efektywności podejmowanych przez skarżącego działań jest spowodowany charakterem sprawy oraz trwającą długotrwałą przeszkodą, jakim jest prowadzone przez Prokuraturę Rejonową Olkuszu postępowanie w sprawie usunięcia dokumentów studenta i słuchacza Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Marketingu w Chrzanowie J. K., innej dokumentacji i posłużenia się nimi w sprawie RSD 204/09, Ds 203/09 w okresie od dnia 23 grudnia 2008 r. do dnia 14 września 2009 r., tj. o czyn z art. 276 K.k. w zw. z art. 12 K.k. Podkreślono, że nie stanowi to jednak długotrwałej bierności organu w dążeniu do zakończenia sprawy.
W ocenie Rektora z akt sprawy wynika, że czyni on ciągłe starania o pozyskanie niezbędnej dokumentacji i zgromadzonych w postępowaniu ustaleń i informacji, jednocześnie będąc zablokowanym przez powyższe działania Prokuratury Rejonowej w Olkuszu. Wpływa to na niemożność terminowego załatwienia sprawy. Wskazano także, że wbrew temu, co przyjął Sąd I instancji, Rektor zweryfikował sugestie dowodowe Prokuratora i uznał, że żadne dowody, które wskazał Prokurator, nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji w niniejszej sprawie. Podkreślono, że nie każda zwłoka organu może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona i nadmierna. W niniejszej natomiast sprawie Rektor zrobił wszystko, co leżało w jego możliwościach, informując Prokuratora, że należy oczekiwać na niezbędne dowody ze strony Prokuratury Rejonowej w Olkuszu. W przeciwnym bowiem razie wydana decyzja byłby decyzją wydaną w oparciu o niekompletny materiał dowodowy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w Krakowie wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w zaistniałej sytuacji podkreślane przez skarżącego przesyłanie w trybie art. 36 § 1 k.p.a. informacji, z których nie wynikały żadne okoliczności uzasadniające konieczność oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy, to za mało dla podniesienia zarzutu błędnej interpretacji art. 35 § 1 i 5 oraz art. 36 w zw. z art. 12 k.p.a. Przejawem przewlekłości w niniejszej sprawie jest także nieporadność organu, który z naruszeniem art. 12 § 1 k.p.a. nie działał ani wnikliwie, ani szybko, podejmując czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Wskazano, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się od dnia wniesienia sprzeciwu, tj. od dnia 5 maja 2014 r. i do chwili obecnej nie zostało zakończone. Choć organ wskazuje, że w tym czasie podejmował inne czynności, to ani w odpowiedzi na skargę, ani w skardze kasacyjnej nie wskazał, jakie to czynności i w jakim terminie zostały podjęte. Rektor w istocie ograniczył się do oczekiwania na zakończenie sprawy zawisłej pod sygn. Ds 2373/13.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Żaden z nich nie jest jednak skuteczny. Po pierwsze, w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustalonego w sprawie stanu faktycznego, jest on zatem miarodajny dla weryfikacji stawianych zarzutów kasacyjnych. Nie znajduje potwierdzenia zarzut, że Sąd I instancji naruszył art. 7, 75 § 1, 77 i 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, to jest pominięcie, że na organie prowadzącym postępowanie ciążą obowiązki w zakresie czynienia ustaleń faktycznych adekwatnych dla sprawy.
Sąd I instancji bynajmniej nie zakwestionował faktu, że wymienione przepisy mają zastosowanie w sprawie zawisłej przed Rektorem. Obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego koniecznego do wyjaśnienia sprawy oznacza konieczność podejmowania czynności wyjaśniających w zakresie mającym znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Koniecznej jest zatem uprzednie ustalenie przez organ, co jest przedmiotem postępowania, wyznacza on bowiem kierunek ustaleń faktycznych i kwalifikację prawną. Sprzeciw Prokuratora dotyczył trzech decyzji, wydanych w wyniku wznowienia postępowania zakończonego innymi decyzjami ostatecznymi. Przedmiotem sprzeciwu było żądanie stwierdzenia nieważności w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ze wskazaniem na okoliczności stanowiące w ocenie Prokuratora rażące naruszenie prawa. Wniesienie sprzeciwu, a właściwe trzech sprzeciwów od wskazanych przez Prokuratora decyzji, obligowało organ właściwy do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nieważności, zawiadomienia o tym stron i do rozpatrzenia sprzeciwu w terminie trzydziestu dni od daty jego wniesienia (art. 186 i 185 § 1 k.p.a.).
Tymczasem jak ustalił Sąd I instancji i co potwierdzają akta sprawy, Rektor ograniczył się do przesłania stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania, w którym nawet nie określono jego przedmiotu (stwierdzenie nieważności w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ nie założył też akt dla każdej ze spraw. Sprzeciw dotyczył decyzji wydanych w wyniku wznowienia, organ nie zgromadził jednak żadnych akt związanych z przeprowadzeniem tego postępowania. W konsekwencji nie doszło do identyfikacji kwestii faktycznych i prawnych relewantnych z punktu widzenia sprzeciwu Prokuratora. Aby wiedzieć, jakie dowody są mu niezbędne, Rektor winien był zidentyfikować zarzucane rażące naruszenie prawa, dopiero wówczas mógłby stwierdzić, jakie okoliczności i w oparciu o jakie dowody należy ustalić i wykazać. Takich czynności nie podjęto. Jeżeli w ocenie Rektora istnieje prejudycjalny związek między wszczętym postępowaniem, a innym postępowaniem będącym w toku, procedura administracyjna obliguje do zawieszenia postępowania, a jego zasadność jest weryfikowana w drodze środków zaskarżenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzi się, że organ podejmował wszelkie konieczne kroki dla wyjaśnienia sprawy, nie popierając tych twierdzeń żadnymi konkretnymi danymi – co dla sprawy jest konieczne dla jej załatwienia, jakie konkretnie okoliczności trzeba ustalić i w oparciu o jakie dowody. Prawidłowy jest w konsekwencji wniosek Sądu I instancji, że czynności pozorne nie uwalniają od zarzutu przewlekłości, aby ten zarzut oddalić należało podać z jakich względów konieczny jest dla organu dostęp do akt wskazywanego postępowania prokuratorskiego, a nie mają znaczenia akta spraw prawomocnie zakończonych i wskazywanych przez Prokuratora, czy inne materiały możliwe do zgromadzenia.
W konsekwencji gołosłowne i arbitralne są twierdzenia organu, że żadne inne dowody wskazywane przez Prokuratora nie mogą stanowić podstawy rozpoznania sprawy, zaś Rektor podejmował wszelkie dostępne mu działania w celu załatwienia sprawy. Poza korespondencją z Prokuraturą Rejonową w Olkuszu w aktach brak jest innych materiałów, nie widomo też na jaką okoliczność i w jakim zakresie akta te miałyby być wyłącznie konieczne dla rozpoznania sprawy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, to nie do Sądu I instancji należało ustalanie, jakie czynności konkretnie powinny zostać podjęte, skoro Rektor ani nie zidentyfikował przedmiotu sprawy i przesłanek rażącego naruszenia prawa, ani nie zgromadził jakichkolwiek dokumentów, w tym decyzji objętych sprzeciwem.
W konsekwencji nie są także uzasadnione zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 35 § 1 i 5, art. 36 i 12 k.p.a. Zawiadomienie w trybie art. 36 k.p.a. uwalnia organ od zarzutu bezczynności lub przewlekłości, jeśli zawiera wiarygodne powody zwłoki lub wykazuje przyczynę niezależną od organu. Jak wyżej wskazano, wymaga to podania konkretnych danych, powiązanych przedmiotowo ze sprawą. Odwoływanie się natomiast do potrzeby uzyskania informacji, których związek ze sprawą nie znajduje jakiegokolwiek potwierdzenia ani w aktach, ani w pismach organu i nie jest precyzyjnie wskazany, świadczy o pozornej aktywności, co jest właśnie związane z zarzutem przewlekłości, czyli podejmowania czynności procesowych, których istotność i konieczność nie zostały wykazane. Wobec okoliczności faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji i nie zakwestionowanych w skardze kasacyjnej, Sąd nie naruszył art. 35 § 1 i 5 k.p.a., albowiem nie stwierdzono, że zwłoka była konieczna, zawiniona przez stronę lub niezależna od organu.
W tych okolicznościach uzasadnione było zastosowanie art. 149 § 1 p.p.s.a. i uwzględnienie skargi na przewlekłość postępowania oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji. Nie jest natomiast zrozumiały zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., skoro nie doszło do wymierzenia przez Sąd grzywny organowi.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.