Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 778/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, dalej jako "Inspektor" lub "WIN" utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", z [...] października 2015 r. nr [...] orzekającą o aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie oznaczeń ewidencyjnych zabudowy na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w [...] w W., położonej przy ul. [...].
W związku z przyjęciem w dniu 9 marca 2015 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowania geodezyjnego pod nr [...] dotyczącego inwentaryzacji powykonawczej budynków usytuowanych na terenie nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] z załączonym wykazem zmian danych ewidencyjnych oraz wpłynięciem wniosków dwóch z trzech współwłaścicieli działki o aktualizację danych ewidencyjnych na podstawie tego opracowania, Prezydent Miasta pismem z dnia [...] lipca 2015 r. zawiadomił wszystkich współwłaścicieli działki o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia danych ewidencyjnych dotyczących budynków usytuowanych na ww. działce wynikających ze wskazanego opracowania.
W związku z kwestionowaniem wykazanych w opracowaniu danych przez trzeciego ze współwłaścicieli nieruchomości – R.B., organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków uzupełnił akta postępowania o dokumentację przesłaną przez organy architektoniczno-budowlane oraz dostarczoną przez zainteresowanych.
Następnie decyzją z [...] października 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta orzekł o aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie oznaczeń zabudowy na przedmiotowej działce ewidencyjnej poprzez:
- 1) wykreślenie budynków mieszkalnych o identyfikatorach [...] oraz [...] i ujawnienie w ich miejsce jednego budynku mieszkalnego o identyfikatorze [...] o pow. zabudowy [...] m2, o 4 kondygnacjach nadziemnych, dacie zakończenia budowy - 1968 r. z atrybutem 1 (data z dokumentu), dacie przebudowy - 2015 r. z atrybutem 1 (data z dokumentu), dacie oddania do użytkowania budynku po przebudowie - kwiecień 2015 r. z • atrybutem zakresu przebudowy 4 (nadbudowa ze zmianą),
- 2) ujawnieniu dla budynku o identyfikatorze [...] o 1 kondygnacji naziemnej, z datą zakończenia budowy - 1996 r. z atrybutem 3 (data szacowana), pow. zabudowy - [...] m2 w miejsce dotychczas ujawnionej - [...] m2, daty przebudowy - 1997 r. z atrybutem 3 (data szacowana), atrybutem zakresu przebudowy 6 (inny) w oparciu o opracowanie geodezyjne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...].
W odwołaniu od powyższej decyzji R.B. zarzucił, że niektóre dane i oznaczenia niezgodne są z rzeczywistością i dokumentami.
Rozpatrując powyższe odwołanie decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, dalej jako "Inspektor" lub "WIN" utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz dokonywanie w niej zmian reguluje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.), dalej jako "p.g.k.", oraz Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2015 r. poz. 542), dalej jako "Rozporządzenie". Cele aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych wymienia § 45 Rozporządzenia. Zmiany takie winny wynikać z dokumentów przewidzianych prawem, wymienionych w § 35, 36, 46 ust. 2 Rozporządzenia. Dokumentem takim jest m.in. opracowanie geodezyjne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierające wykaz zmian danych ewidencyjnych.
Inspektor zwrócił uwagę, iż w rozpatrywanej sprawie wykonawca opracowania geodezyjnego dotyczącego inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce zaktualizował dane ewidencyjne dotyczące istniejących na działce budynków tj. mieszkalnego i gospodarczego. Następnie w związku ze zgłaszanymi przez R.B. zastrzeżeniami do oznaczeń dotyczących budynku mieszkalnego, organ ewidencyjny zwrócił się do wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] oraz Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego o przysłanie dokumentacji architektoniczno-budowlanej dotyczącej istniejącej na działce zabudowy. Kopie takiej dokumentacji złożyły również strony postępowania.
Następnie WIN podniósł, że uzupełniony materiał dowodowy wykazał, że w sporządzonym przez geodetę wykazie zmian danych ewidencyjnych budynku mieszkalnego o identyfikatorze [...] wskazano niewłaściwą datę zakończenia budowy oraz nie wykazano danych dotyczących przebudowy budynku. Dane te zostały więc ustalone na podstawie dokumentacji architektoniczno-budowlanej i łącznie z prawidłowymi danymi zawartymi w wykazie zmian danych ewidencyjnych stanowiącym część operatu geodezyjnego nr [...], podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków w drodze decyzji administracyjnej, stosownie do art. 24 ust. 2b pkt 2 p.g.k. Zaznaczył również, iż w postępowaniu skorygowano także dane umieszczone w wykazie zmian danych ewidencyjnych dotyczące stopnia pewności daty zakończenia budowy budynku o identyfikatorze [...].
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji uznał je za nieuzasadnione wskazując, iż nie znajdują one potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak jest bowiem dowodów potwierdzających, że przebudowa budynku Id.: [...] nastąpiła przed datą zawarcia aktu notarialnego Rep. A nr [...] tj. przed [...] marca 2006 r., a skarżący takiego dowodu nie okazał. Treść powołanego aktu notarialnego, dotyczącego umowy ustanowienia odrębnej własności lokali, przeczy argumentom skarżącego. Stawający do aktu oświadczyli, że działka gruntu nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wybudowanym w 1968 r. rozbudowanym w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku, o pow. zabudowy [...] m2. Na załączonej do odwołania mapce wydrukowanej 5 czerwca 2012 r. wykazano kontur budynków mieszkalnych wyznaczony przez prostokątny rzut na płaszczyznę poziomą. Zdaniem organu treść mapy świadczy o tym, że rozbudowa garażu została rozpoczęta, natomiast nie jest dowodem, że wykazany budynek nie jest w trakcie budowy.
Wykazaną datę przebudowy należy rozumieć jako datę zakończenia przebudowy określoną na podstawie decyzji z 15 kwietnia 2015 r. o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowanej i nadbudowanej części mieszkalnej nad garażem, bowiem innego materiału dowodowego w tej kwestii właściwe organy administracji ani strony nie udostępniły.
Za bezzasadne organ odwoławczy uznał także uwagi dotyczące podanej daty zakończenia budowy budynku mieszkalnego tj. 1968 r. W sugerowanej dacie tj. w 1990 r. wydane zostało potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia o oddaniu do użytkowania rozbudowanej części budynku mieszkalnego o dotychczasowym identyfikatorze [...]. W wyniku dokonanych później prac budowlanych i zgodnie z aktualną dokumentacją architektoniczno-budowlaną 1990 r. był datą zakończenia pierwszego etapu rozbudowy istniejącego obecnie budynku id [...].
Organ II instancji podzielił natomiast argumenty odwołania dotyczące błędnego wskazania w zaskarżonej decyzji budynku ujawnionego w księdze wieczystej nr [...], jednakże, zdaniem organu, nie miał on żadnego wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy.
Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R.B. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 67 § 1 pkt 5, art. 68 § 1 i 2, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 i 3 k.p.a.
Zdaniem skarżącego w akcie notarialnym Rep. Nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. pominięto budynek o id. [...], który został wybudowany w 1996 r. w oparciu o pozwolenie na budowę - decyzja z dnia [...] lipca 1996 r. nr [...]. W związku z nieuregulowanym statusem prawnym ww. budynku stanowi on nieruchomość wspólną i wymaga spisania nowej umowy między współwłaścicielami tego budynku.
Odnosząc się do mapki przedstawionej na etapie postępowania odwoławczego skarżący wyjaśnił, że wskazuje ona na błędy organu I instancji, który uznał, iż przebudowa budynku [...] nastąpiła w 2015 r. W ocenie skarżącego data przedstawiona na mapce - 2012 r. nie potwierdza daty rozbudowy, jednakże zaprzecza terminowi określonemu przez organy. Z mapki tej nie wynika również by rozbudowa garażu rozpoczęta została w 2012 r., bowiem powyższe nie znajduje oparcia w żadnych dokumentach.
Skarżący uznał również za konieczne potwierdzenie przez organ daty rozbudowy budynku o id. [...] w 1996 r., która - jego zdaniem - zgodna jest z rzeczywistością, ale wymaga w tym zakresie udowodnienia. Ponadto organ odwoławczy używał błędnej terminologii posługując się terminem przebudowa zamiast rozbudowa oraz niezgodnie z rozporządzeniem z 2001 r. wykazał datę przebudowy. Skarżący podkreślił także, iż organ odwoławczy nie odniósł się do jego pism z 3 listopada 2015 r. i 4 stycznia 2016 r. będących odpowiedzią na pisma Biura Geodezji i Katastru Urzędu Miasta [...] z 18 listopada i 23 grudnia 2015 r., w tym informacji o opóźnieniu w udzieleniu mu odpowiedzi przez BGiK na jego pismo z 15 lipca 2015 r. Nadto zarzucił, że organy nie sporządzały protokołów z każdej czynności mającej dla sprawy szczególne znaczenie, w szczególności z ogłoszenia decyzji i postanowienia.
W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Sądu I instancji stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy potwierdza zasadność wykazania w ewidencji budynku oznaczonego identyfikatorem [...], powstałego z połączenia dotychczasowych budynków o identyfikatorach [...] oraz [...] jako jednego budynku. Budynki o identyfikatorach [...] oraz [...] nie stanowiły bowiem odrębnych budynków mieszkalnych. Zatem organy prawidłowo przyjęły w oparciu o dokumentację architektoniczno-budowlaną znajdująca się w aktach, że rozbudowa i nadbudowa części mieszkalnej nad garażem nie stanowi odrębnego budynku.
Według WSA skarżący nie wykazał również w sposób udokumentowany, że rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego o część nad garażem została zakończona w 1996 r. Natomiast dane wynikające z dokumentacji architektoniczno-budowlanej potwierdzają, że przebudowa ta nastąpiła w 2015 r.
Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu skargi co do posługiwania się przez organy w wydanych orzeczeniach błędną terminologią. Natomiast przebieg postępowania administracyjnego nie potwierdza zarzutu naruszenia art. 10 §1 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R.B., zaskarżając go w całości. W zakresie naruszenia prawa materialnego zarzucił naruszenie:
- 1) art. 3 pkt 6 i 7a w zw. z art. 54 i art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz, 414 ze zm.); dalej jako "p.b." poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że:
- a) prace, które dotyczyły budynku o numerze identyfikacyjnym [...] polegały na jego przebudowie w sytuacji, gdy zgodnie z decyzją Urzędu Gminy nr [...] z dnia [...] lipca 1996 r. zatwierdzającej projekt budowlany oraz zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], prace te dotyczyły rozbudowy;
- b) wspomniane prace, stanowiące w rzeczywistości rozbudowę budynku o numerze identyfikacyjnym [...] zostały zakończone w 2015 r. w sytuacji, gdy jest to data decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowanego obiektu, którą wydano dopiero na skutek zawiadomienia o zakończeniu rozbudowy, zaś sam fakt zakończenia rozbudowy musiał nastąpić - i nastąpił - znacznie wcześniej;
- 2) art. 20 ust. 1 i 2 p.g.k. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu za prawidłową decyzji Inspektora z dnia [...] stycznia 2016 r. w sytuacji, gdy decyzja ta dokonuje aktualizacji operatu ewidencyjnego w taki sposób, że ewidencja jest niezgodna z rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym;
- 3) § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu w sytuacji, gdy przepis ten został uchylony § 1 pkt 10 lit. a rozporządzenia z dnia 6 listopada 2015 r. Ministra Administracji i Cyfryzacji zmieniającym rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r. poz. 2109) dalej jako "Rozporządzenie zmieniające";
W zakresie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zarzucono naruszenie:
- 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a." w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi pomimo, że WSA miał obowiązek rozstrzygnięcia sprawy niezależnie od zakresu zarzutów podniesionych w skardze, natomiast skarżona nią decyzja była narusza przepisy postępowania z uwagi na wydanie jej przez organ bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego;
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nieodniesieniu się w uzasadnieniu skarżonego wyroku do wszystkich zarzutów wskazanych w skardze R.B. na decyzję Inspektora.
Wobec powyżej przytoczonych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, od organu na rzecz skarżącego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postepowania B.S. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
W zarzutach dotyczących prawa procesowego, autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a w razie gdy wskutek uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Przepis ten określa wymogi formalne uzasadnienia orzeczenia. Jednym z elementów koniecznych uzasadnienia jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia sąd powinien podać nie tylko argumenty, którymi kierował się wydając takie, a nie inne rozstrzygnięcie, ale też wskazać dlaczego nie podziela zarzutów strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1605/09, z 27 października 2010 r. sygn. akt II GSK 900/09, z 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1713/10, z 30 listopada 2012 r., II FSK 745/11; dostępne w systemie CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada powyższym wymogom wskazanym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny legalności kwestionowanych decyzji jest na tyle lakoniczne i ogólnikowe, że wymyka się spod kontroli instancyjnej. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów Skarżącego dotyczących chociażby kwestii wadliwego określenia rodzaju robót budowlanych dotyczących ewidencjonowanego obiektu.
Biorąc pod uwagę powyższe za przedwczesne na tym etapie należy uznać rozpatrywanie pozostałych zarzutów kasacyjnych.
Z tych względów, na podstawie art. 185 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.