Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 284/17 oddalił skargę E. M. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
W piśmie z dnia 5 października 2016 r. E. M. wystąpiła do Starosty Kieleckiego o wpisanie jako właściciela nieruchomości nr ewid. [...] położonej w obrębie [...], gm. Zagnańsk spadkobierców Z. M. Starosta Kielecki, stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia wniosku, wydał w dniu [...] stycznia 2017 r. decyzję nr [...], którą odmówił wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków dotyczących ww. nieruchomości.
W odwołaniu wnioskodawczyni podniosła, że zmiany w ewidencji gruntów i budynków zostały wprowadzone na podstawie nieostatecznej decyzji Naczelnika Gminy w Zagnańsku z dnia [...] maja 1979 r. o przejęciu nieruchomości należących niegdyś do Z. M. na rzecz państwa bez odszkodowania.
Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy ustalił, że decyzją z dnia [...] maja 1979 r. nr [...] Naczelnik Gminy w Zagnańsku przejął na własność Państwa, bez odszkodowania, w stanie wolnym od obciążeń, gospodarstwo rolne o pow. [...]ha wraz ze wszystkimi składnikami majątkowymi, położone we wsi S., gm. Zagnańsk, stanowiące działkę nr [...], jako gospodarstwo opuszczone, którym od śmierci właściciela, tj. od około 5 lat, nikt się nie zajmował.
W piśmie z dnia 6 czerwca 2005 r. E. M., P. M., J. M. i S. M. wystąpili do Wójta Gminy Zagnańsk o zwrot ww. gospodarstwa rolnego. Pismo to zostało potraktowane jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1979 r. W wyniku jego rozpoznania ostatecznie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1979 r. Decyzja ta jako ostateczna nadal funkcjonuje zatem w obrocie prawnym.
Organ ustalił, że w rejestrze gruntów wsi S. z 1973 r., w jednostce rejestrowej nr [...] działkę nr [...] o pow. [...]ha wykazano jako grunty we władaniu Z. M. Na podstawie powołanej decyzji z dnia [...] maja 1979 r. do rejestru gruntów wprowadzono zmianę nr [...] polegającą na przeniesieniu działki nr [...] z jednostki rejestrowej nr [...] do jednostki rejestrowej nr [...] założonej dla gruntów stanowiących Państwowy Fundusz Ziemi. W 1980 r. wprowadzono zmianę nr [...] polegającą na przeniesieniu ww. działki do jednostki rejestrowej nr [...] założonej dla gruntów będących własnością lub przekazanych w użytkowanie Rolniczej Spółdzielni produkcyjnej w S. Następnie, decyzją z dnia [...] grudnia 1980 r. Wojewoda Kielecki zatwierdził projekt wymiany gruntów na terenie wsi K. i S., w wyniku której na gruntach dotychczasowej działki nr [...] wydzielono działki nr [...], [...] i [...] jako ekwiwalenty za grunty wniesione do wymiany.
Na mocy decyzji Naczelnika Gminy w Zagnańsku z dnia [...] października 1984 r., działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...]. Ponadto, na mocy decyzji Wójta Gminy Zagnańsk z dnia [...] lipca 2013 r. działka nr [...] została podzielona na działki nr [...], [...] i [...].
Obecnie w ewidencji gruntów i budynków figurują następujące działki: nr [...] – jako własność H. Z., M. Z., R. Z. i S. Z.; nr [...] i [...] – jako własność S. W. i M. W.; nr [...] – jako własność T. K., G. C. i K. C.; nr [...] – jako własność G. C. i K. C.; nr [...] – jako własność T. K. Wszystkie ww. działki mają urządzone księgi wieczyste, w których ww. osoby wykazane są jako właściciele nieruchomości.
Przywołując treść art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.g.i.k." oraz § 44 pkt 2, § 45 ust. 1 i § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do wykazania działki nr [...] w ewidencji gruntów i budynków oraz wpisania jako jej właścicieli spadkobierców Z. M. Żądanie wnioskodawczyni oparte jest jedynie na jej twierdzeniu, że decyzja Naczelnika Gminy w Zagnańsku z dnia [...] maja 1979 r. jest nieprawomocna, ponieważ nie została jej doręczona. Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie jest jednak uprawniony do badania prawidłowości tej decyzji, która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach E. M. zarzuciła naruszenie art. 6 i art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a., a nadto naruszenie art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d P.g.i.k. poprzez wprowadzenie zmiany na podstawie nieostatecznej decyzji administracyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę wskazał, że brak jest podstaw do wprowadzania w ewidencji gruntów zmian na podstawie twierdzenia wnioskodawcy, że decyzja administracyjna będąca podstawą wprowadzonej niegdyś zmiany nie była ostateczna. Decyzja Naczelnika Gminy w Zagnańsku z dnia [...] maja 1979 r. o przejęciu działki nr [...] na własność Państwa funkcjonuje w obrocie prawnym, stanowiła podstawę zmiany nr [...] w rejestrze gruntów wsi S., a próby jej wyeliminowania w trybie stwierdzenia nieważności nie przyniosły rezultatu. Sąd podkreślił przy tym, że organy ewidencyjne nie mają kompetencji do badania prawidłowości decyzji administracyjnych innych organów. Rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie rozstrzygają samodzielnie kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu.
Sąd zwrócił uwagę, że zamiarem skarżącej jest w istocie doprowadzenie do przywrócenia stanu sprzed [...] maja 1979 r., tj. sprzed daty wydania decyzji o przejęciu działki nr [...] na własność Państwa, w szczególności wykazanie w ewidencji spadkobierców Z. M. jako właścicieli działki nr [...]. Tymczasem po 1979 r. działka nr [...] podlegała wielu zmianom w zakresie numeracji, podziału na działki ewidencyjne, jak i w zakresie prawa własności. Aktualnie działka nr [...] nie istnieje w ewidencji gruntów i budynków, a na skutek podziałów stanowi obecnie 6 działek oznaczonych w ewidencji numerami: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Wszystkie te działki mają urządzone księgi wieczyste, w których jako właściciele wykazane są osoby figurujące również w ewidencji gruntów i budynków.
Powołując się na § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków Sąd wskazał, że dopóki skarżąca nie przedstawi któregoś z dokumentów źródłowych, o którym mowa w tym przepisie, niemożliwe jest wprowadzenie żądanej przez zmiany tylko na podstawie twierdzeń, że decyzja z dnia [...] maja 1979 r. nie jest ostateczna. Aktualizacja operatu ewidencyjnego jest nierozerwalnie związana z dokonaniem odpowiednich wpisów w zakresie prawa własności w księgach wieczystych. Póki to nie nastąpi, to wpis dokonany w ewidencji gruntów byłby sprzeczny ze stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych.
Podsumowując Sąd stwierdził, że starosta jako organ prowadzący ewidencję gruntów nie dokonuje zmian "z urzędu". Każda zmiana musi mieć podstawę we właściwych materiałach geodezyjnych oraz dokumentach potwierdzających wpisanie danego podmiotu jako właściciela. Wpisanie kolejnych zmian musi także być poprzedzone właściwymi materiałami geodezyjnymi oraz dokumentami i to nawet wówczas, gdy któryś w poprzednich wpisów był błędny. W razie sporu co do osoby właściciela lub współwłaściciela danej działki (nieruchomości) właściwy jest tryb postępowania przed sądem powszechnym (cywilnym). Organy administracyjne nie mogły więc uwzględnić żądania skarżącej, bo musiałoby się to wiązać nie tylko ze zmianą numerów działek i ich powierzchni ("przywróceniem" działki nr [...]), ale także ze zmianą w zakresie prawa własności nieruchomości, tj. ponownym ustaleniem prawa własności, a to jest wykluczone w postępowaniu ewidencyjnym, mającym charakter czysto rejestrowy.
Do ewidencji można wpisać tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie i niewątpliwie wynika z dokumentów wskazanych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy.
W ocenie Sądu organy w toku postępowania administracyjnego nie naruszyły ani przepisów postępowania, ani prawa materialnego w sposób, który skutkowałby uchyleniem tych decyzji. Dodatkowo wskazano, że nawet wadliwe działania organów w zakresie prowadzenia ewidencji gruntów i dokonywanych wiele lat temu wpisów nie mogą zostać automatycznie zmienione bez wystarczających dowodów. Organ ewidencyjny nie może dokonywać wpisów "odwracających" zmiany bez stosownych dokumentów wymaganych przez ustawodawcę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. M., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia - art. 145 § 1 pkt lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niezbadanie, czy stanowiąca podstawę zmiany w ewidencji gruntów - poprzez wykreślenie Z. M. - decyzja z dnia [...] maja 1979 r. była decyzją ostateczną i przerzucenie w tym zakresie ciężaru dowodu na stronę skarżącą.
W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że okoliczność prawidłowego doręczenia decyzji z dnia [...] maja 1979 r. nie została wyjaśniona, ani przez organy administracyjne, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. Ciężar dowodu nieprawidłowego doręczenia - nieistnienia faktu - został zaś przerzucony na skarżącą, która w prezentowanym stanowisku twierdzi, że decyzji nie otrzymała ani ona, ani jej poprzednik prawny. Niewyjaśnienie tej okoliczności wskazuje zaś na naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz uzasadnia złożenie niniejszej skargi.
Mając powyższe na uwadze E. M. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania.
Jednocześnie w piśmie z dnia 31 sierpnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Te zaś uzasadniały przyjęcie stanowiska, iż skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Przypomnieć należy, że skarżąca domagała się, aby w ewidencji gruntów i budynków została uwidoczniona działka nr [...], a jako jej właściciele wpisani zostali spadkobiercy Z. M. Aktualnie w ewidencji gruntów nie istnieje działka nr [...], natomiast obecnie figurują działki nr [...], nr [...], nr [...], [...], nr [...] i nr [...], które stanowią własność osób trzecich. Wszystkie wymienione działki mają urządzone księgi wieczyste, w których wpisani są właściciele działek. Stan istniejący w ewidencji gruntów zgodny jest ze stanem uwidocznionym w księgach wieczystych.
W skardze kasacyjnej sformułowany został jeden zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i art. 7, 77 i 80 k.p.a. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zarzuca, że decyzja z dnia z dnia [...] maja 1979 r., która była w przeszłości podstawą wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów, była nieostateczna, a w obecnym postępowaniu organ ewidencyjny odmawiając wprowadzenia zmiany nie wyjaśnił tej kwestii.
Przed odniesieniem się do zarzutu skargi kasacyjnej podkreślić należy, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Spełnia jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów. Zgodnie z zasadą aktualności ewidencji gruntów i budynków, dokonywane zmiany w ewidencji winny być oparte o dokumenty aktualne, a nie historyczne.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że jest on bezzasadny. W sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania. Przede wszystkim należy wyraźnie podkreślić, że żądanie skarżącej nie mogło być uwzględnione, albowiem wykracza ono poza problematykę ewidencyjną i poza kompetencje organów ewidencyjnych. Organ ewidencyjny nie jest władny samodzielnie ustalać i rozstrzygać kwestii dotyczących stanu prawnego nieruchomości, w tym zakresie związany jest treścią ksiąg wieczystych. Dlatego też organ ewidencyjny nie może, tak jak oczekuje tego skarżąca, samodzielnie ustalać kwestii dotyczącej ostateczności decyzji wydanej dnia [...] maja 1979 r. przez Naczelnika Gminy w Zagnańsku w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej wówczas jako działka ewidencyjna nr [...], należącej niegdyś do Z. M. Nadto po wydaniu tej decyzji przedmiotowa działka nr [...] była przedmiotem licznych czynności faktycznych i prawnych, w wyniku których aktualnie w ewidencji nie ma działki nr [...], natomiast obecnie figurują działki nr [...], nr [...], nr [...], [...], nr [...] i nr [...], które stanowią własność osób trzecich, a stan istniejący w ewidencji jest zgodny ze stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych.
Tym samym decyzje organów ewidencyjnych odmawiające wprowadzenia żądanej zmiany są prawidłowe, a Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji, kontrola ta jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Dodatkowo podkreślić należy, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku szczegółowo wyjaśnił i uzasadnił swoje stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela to stanowisko.
Mając powyższe na uwadze, skarga kasacyjna jest w sposób oczywisty bezzasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.