Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2479/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 kwietnia 2019 roku sygn. akt VII SA/Wa 2330/18, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę G. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lipca 2018 r. znak: [...] wydaną w oparciu o art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 z późn. zm.) w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi ekspresowej S1 do nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenu obejmującego działki nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] położone w obrębie [...] Dąbrowa Górnicza, na którym planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej (usługowej) o charakterze miejsca obsługi podróżnych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zarządca drogi jako organ specjalistyczny, całkowicie zasadnie wskazał, że lokalizacja zjazdu stałaby w sprzeczności z § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 2016r., poz. 124 ze zm.), który stanowi, że stosowanie zjazdów na drodze klasy S jest zabronione. Naruszyłaby również § 113 ust. 7 oraz § 166 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia wobec niemożliwości lokowania wjazdu i wyjazdu w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła oraz na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu, niespełnienia wymaganych odległości między wjazdem i wyjazdem sąsiadującego węzła. Podkreślono, że organ wskazał prawne i faktycznie warianty umożliwiające pośrednie skomunikowanie działek skarżącego z drogą ekspresową S1.

Skargę kasacyjną złożył G. S., zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Podniósł następujące zarzuty:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1, art. 8 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej zwany też "GDDKiA") ustalił wszystkie okoliczności niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy organ ten zignorował istnienie zjazdu i jego użytkowanie od kilkudziesięciu lat oraz ewentualną konieczność jego przebudowy (dostosowania do nowych warunków technicznych) w związku z przebudową drogi;
3. - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za jego podstawę;
4. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
5. - art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym uznaniu, że istnieje podstawa materialnoprawna do wydania decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 tej ustawy w sytuacji, gdy zjazd istnieje, ale wymaga przebudowy w związku z przebudową drogi;
6. - art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) polegające na bezpodstawnym uznaniu, że nie istnieje podstawa materialnoprawna do żądania przez skarżącego wykonania zjazdu przez zarządcę drogi na podstawie tego przepisu w sytuacji, gdy zjazd de facto istnieje, przy czym wymaga przebudowy w związku z przebudową drogi;
7. - § 9 ust. 1 pkt 2, § 113 ust. 7 i § 166 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów tego rozporządzenia w sytuacji, gdy zgodnie z § 195 ww. rozporządzenia (a contrario) jego przepisy mają zastosowanie wyłącznie do dróg budowanych po 1999 r.; przepisów rozporządzenia nie stosuje się zatem do drogi (i zjazdów) wybudowanych przed wejściem rozporządzenia w życie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do faktu (któremu nie zaprzecza organ - zarządca drogi), iż przedmiotowy zjazd istnieje od około 40 lat, tj. od czasu budowy odcinka drogi krajowej i jest do dziś używany. Wyjaśniono, że skarżący kasacyjnie, występując do zarządcy drogi z wnioskiem o lokalizację zjazdu publicznego nie zamierzał uzyskać zgody na budowę (przebudowę) istniejącego zjazdu (na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych), ale chciał uzyskać "legalizację" istniejącego zjazdu poprzez potwierdzenie przez zarządcę drogi, iż zjazd ma charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny. Strona skarżąca kasacyjnie wywiodła, że w przedmiotowej sprawie zarządca drogi (GDDKiA) nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, tj. nie dokonał przebudowy istniejącego zjazdu przy okazji zmiany parametrów technicznych (kategorii) drogi (z drogi krajowej na drogę ekspresową).

Zarzucono, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował błędne stanowisko prezentowane przez organ, zgodnie z którym orzekanie w niniejszej sprawie powinno być oparte na przepisie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych, a więc że organ miał prawo wydać uznaniową decyzję w sprawie lokalizacji zjazdu.

Ponadto, zdaniem autorki skargi kasacyjnej nie ma uzasadnienia twierdzenie, że nieruchomości stanowiące własność skarżącego kasacyjnie miały możliwość obsługi komunikacyjnej za pośrednictwem układu dróg lokalnych. Prowadzenie działalności gospodarczej o określonym charakterze (działalność usługowa o charakterze miejsca obsługi podróżnych) może być bowiem prowadzona wyłącznie poprzez bezpośredni dostęp nieruchomości do drogi ekspresowej.

W ocenie autorki skargi kasacyjnej nie znajdują również potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym twierdzenia, że usytuowanie przedmiotowego zjazdu zagrażało bezpieczeństwu ruchu drogowego. Podkreślono, że zjazd nie powoduje zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego. Jest rozpoznawany przez uczestników ruchu i użytkowany od kilkudziesięciu lat, w jego okolicach nie odnotowano wypadków drogowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i naruszenia prawa materialnego, zatem w pierwszej kolejności zostaną omówione te pierwsze.

Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie to miałoby polegać na niezawarciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę tego wyroku. Twierdzeniu temu przeczy treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji wyjątkowo szczegółowo, na kilkunastu stronach, przedstawił ustalenia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, które stały się podstawą wydanych przez niego decyzji. Następnie Sąd wskazał, że "Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy" i "stosownie do art. 7 i 8 k.p.a. dokonał wszechstronnej analizy materiału dowodowego". Stwierdził też, że "Nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, wynikających z art. 7, 77 § 1, 107 § 3, 138 § 1 k.p.a. ani przepisów prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy.

Organ uwzględnił wszystkie okoliczności, które były istotne dla wydania decyzji, w uzasadnieniu zaprezentował szeroką i przekonującą argumentację". Natomiast na stronie 18 uzasadnienia wyroku stwierdzono, że "Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące, przyjmuje za własne". Ponadto, Sąd pierwszej instancji w rozważaniach zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołał się też na najistotniejsze okoliczności ustalone przez organ w postępowaniu administracyjnym. Zatem Sąd ten spełnił wymagania wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie określonym w omawianym zarzucie.

Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 § 1, 77 i 80 k.p.a. Autorka skargi kasacyjnej upatruje go w błędnym przyjęciu przez Sąd, że organ ustalił wszystkie okoliczności niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy organ ten zignorował fakt istnienia zjazdu i jego użytkowania od kilkudziesięciu lat oraz ewentualną konieczność jego przebudowy w związku z przebudową drogi. W uzasadnieniu tego zarzutu twierdzi też, że organ błędnie rozpoznał wniosek G. S. na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) dalej jako u.d.p., zamiast na podstawie art. 29 ust. 2 tej ustawy.

Nie można się z tym zgodzić. Jak to wynika z akt administracyjnych zgromadzonych w niniejszej sprawie, na co zwracał już uwagę organ, wskazywany przez pełnomocnika strony wniosek z 6 czerwca 2017 r. dotyczył wszczęcia postępowania w zakresie zezwolenia na przebudowę "istniejącego" zjazdu z drogi ekspresowej S1 do nieruchomości skarżącego, którego wynikiem było wydanie postanowienia z [...] czerwca 2017 r., znak [...], odmawiającego wszczęcia postępowania, z uwagi na fakt, że nie istnieje legalny zjazd z drogi ekspresowej S1, o przebudowę którego wnioskowała strona.

Należy podkreślić to, że skarżący w tym wniosku jednoznacznie wskazał, iż chodzi o przebudowę "istniejącego" zjazdu, posługując się stwierdzeniem, "Przebudowa zjazdu będzie polegała na:". Od tego postanowienia skarżący odwołał się w trybie art. 127 § 3 k.p.a., składając wniosek z 27 czerwca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu tego wniosku organ wydał ostateczne postanowienie z [...] lipca 2017 r., znak [...], na podstawie którego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Od powyższego postanowienia zgodnie z treścią pouczenia, skarżącemu przysługiwało prawo złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, z czego nie skorzystał.

Zatem postanowienie to stało się prawomocne. Dopiero wnioskiem z 22 sierpnia 2017 r. (data wpływu do GDDKiA 22 sierpnia 2017 r.) G. S. wystąpił do GDDKiA Oddziału w Katowicach o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi ekspresowej S1 w Dąbrowie Górniczej do terenu obejmującego działki nr. ew. [...], [...], [...], [...] oraz [...] w Dąbrowie Górniczej celem zapewnienia jego obsługi komunikacyjnej w związku z zamiarem prowadzenia na tym terenie działalności usługowej o charakterze miejsca obsługi podróżnych (MOP). Do wniosku dołączono 2 egzemplarze projektu koncepcyjnego branży drogowej dla zamierzenia budowlanego określonego jako "Budowa MOP na drodze ekspresowej Nr 1 w Dąbrowie Górniczej", planowanego do realizacji na terenie obejmującym wyżej wskazane działki. Organ mając na uwadze nieprecyzyjnie sformułowane żądania, pismem z 29 sierpnia 2017 r. wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku.

Wnioskodawca w odpowiedzi, pismem z 26 września 2017 r. sprecyzował wniosek, oświadczając, że jego wniosek 22 sierpnia 2017 r. dotyczył: 1. Wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego dla terenu działek na których planowana jest lokalizacja miejsca obsługi podróżnych (działki nr [...], [...], [...], [...] oraz [...]) oraz 2. Wydania opinii celem uzyskania odstępstwa od przepisów § 9 ust. 1 pkt 2 oraz § 166 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) dalej również jako rozporządzenie, na poczet postępowania prowadzonego przez inny organ tj. Wojewodę Śląskiego. Wniosek dotyczący żądania z punktu 2 został wyłączony do odrębnego postępowania a zasadność wyłączenia nie jest kwestionowana przez skarżącego. Ze sprecyzowania wniosku z 22 sierpnia 2017 r. (pkt 1) jasno wynika, że jego przedmiotem jest "wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego".

Zatem prawidłowo organ przeprowadził postępowanie w przedmiocie "wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego". Biorąc pod uwagę treść wniosku z 22 sierpnia 2017 r. i jego sprecyzowanie oraz wskazane wyżej wcześniejsze prawomocne orzeczenie w przedmiocie przebudowy "istniejącego" zjazdu, brak było podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie przebudowy "istniejącego" zjazdu, zarówno na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p. jak i na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p. Wskazane wyżej okoliczności organ szczegółowo rozważył na stronie 13 zaskarżonej decyzji.

Zatem nie można Sądowi pierwszej instancji zasadnie zarzucić, że nie dostrzegł, iż "organ zignorował" podnoszony w zarzucie "fakt istnienia zjazdu" i konieczność jego przebudowy. Przy czym zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji akceptując stanowisko organu uwzględnił tą kwestie. Uczynił to zarówno w przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanie faktycznym jak i w swoich rozważaniach (str. 2 i 18). Sąd ten wskazał między innymi, że "wnioskiem z dnia 6 czerwca 2017 r. wnioskodawca wystąpił do GDDKiA Oddziału w Katowicach o zezwolenie na przebudowę zjazdu z drogi ekspresowej S1 do nieruchomości obejmującej działki nr. ew. [...], [...], [...], [...] oraz [...] w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej zlokalizowanego na jej terenie serwisu samochodowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że nie istnieje legalny zjazd z drogi ekspresowej S1, o przebudowę którego wnioskowała strona. Postanowienie jest ostateczne".

Skoro we wniosku z 22 sierpnia 2017 r., wszczynającym niniejsze postępowanie, wniesiono o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, to brak było podstaw do uznania przez Sąd, że "istnieje podstawa materialnoprawna do żądania przez skarżącego wykonania zjazdu przez zarządcę drogi na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p.". Jak też wskazał Sąd pierwszej instancji, w przedstawionych wyżej postanowieniach ustalono, że nie istnieje wybudowany zgodnie z prawem zjazd z drogi S1 do nieruchomości skarżącego. W rezultacie słusznie Sąd zaakceptował stanowisko organu, że wniosek z 22 sierpnia 2017 r. należy rozpoznać na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p., biorąc pod rozwagę wymogi wskazane w art. 29 ust. 4 u.d.p.

Odnosząc się do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestionujących stanowisko organów i Sądu, że nieruchomości skarżącego mają możliwość obsługi komunikacyjnej za pośrednictwem dróg lokalnych, a usytuowanie zjazdu zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego, należy przede wszystkim wskazać, że podniesione okoliczności miały drugorzędne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporawy. W skardze kasacyjnej nie kwestionuje się natomiast zasadniczego powodu odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. Jak to bowiem wskazał organ, co zaaprobował Sąd pierwszej instancji, w sprawie nie budzi wątpliwości, że droga, na której skarżący planuje zlokalizowanie zjazdu, jest drogą ekspresową (S1). Tymczasem § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne stanowi, że "stosowanie zjazdów na drodze klasy S jest zabronione". Już tylko ta regulacja uniemożliwia uwzględnienie wniosku skarżącego.

Tym niemniej, odnosząc się do możliwości obsługi komunikacyjnej nieruchomości skarżącego za pośrednictwem dróg lokalnych, należy zauważyć, że organ a także Sąd, szczegółowo odniosły się do tej kwestii. Z ich stanowiska wynika, że zgodnie z aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała Nr VIII/161/215 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 24 czerwca 2015 r. (Dz. U. Woj. Śląskiego z 2015 r., poz. 3502) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Dąbrowa Górnicza dla terenów w rejonie ul. Manifestu Lipcowego oraz terenów przemysłowych w rejonie ulic: Tworzeń i Roździeńskiego, oraz stanowiącym jej integralną część załącznikiem graficznym, obsługa komunikacyjna terenu obejmującego m.in. działki skarżącego, została oznaczona symbolem 1MNU i ustalona została od ul. L. poprzez drogi wewnętrzne oznaczone symbolami 6KDW i 7KDW bez połączenia z drogą ekspresową S1, co pozwala doprowadzić do zgodności układu komunikacyjnego na terenie przyległym do drogi ekspresowej w obszarze węzła drogowego, z obowiązującymi przepisami technicznymi zawartymi w rozporządzeniu.

Teren obejmujący działki skarżącego przylega do wyznaczonej w planie drogi wewnętrznej o symbolu 7KDW, połączonej z drogą wewnętrzną o symbolu 6KDW, włączonej następnie do ul. L. będącej drogą publiczną w zarządzie Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza. Następnie ul. L. krzyżuje się z ul. K., która także w formie skrzyżowania łączy się z Aleją P. Natomiast ta Aleja krzyżuje się w formie węzła drogowego z drogą ekspresową S1. Powyższe umożliwia pośrednie połączenie działek skarżącego z drogą szybkiego ruchu. Zatem możliwa jest obsługa komunikacyjna nieruchomości skarżącego, poprzez wskazane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego drogi wewnętrzne do dróg publicznych.

Ponadto zgodnie z § 19 ust. 2 m.p.z.p. "W terenie wyznaczonym w ust. 1 poza podstawowym przeznaczeniem dopuszcza się obiekty i urządzenia stosownie do klasy drogi", natomiast ust. 1 stanowi "Wyznacza się teren drogi publicznej klasy S - ekspresowej, oznaczony na rysunku planu symbolem 1KDS, z podstawowym przeznaczeniem pod drogę publiczną klasy S (ekspresowej) wraz z urządzeniami odwodnienia i oświetlenia.". Z pisma Urzędu Miejskiego w Dąbrowie Górniczej z 29 października 2013 r., dotyczącego sposobu obsługi komunikacyjnej terenów przyległych do drogi ekspresowej S1, wynika że "... obsługa komunikacyjna podmiotów gospodarczych zlokalizowanych na terenach przyległych do pasa wyłączenia po wschodniej stronie drogi S1 (dz. nr [...] i [...] stanowiących pas drogowy), winna odbywać się poprzez w/w drogę wewnętrzną mającą połączenie z drogą publiczną ul. P.". Jak to prawidłowo wskazał organ, skomunikowanie to wymaga porozumienia z właścicielami ww. działek, po których miałby odbywać się ruch (w obecnym stanie taki ruch samochodowy się odbywa), a w przypadku ewentualnego braku porozumienia, w wyniku ustanowienia na ww. działkach, stosownej służebności gruntowej (drogi koniecznej) w postępowaniu przed sądem powszechnym (na podstawie art. 145 k.c.).

W skardze kasacyjnej nie podważono wskazanych wyżej możliwości skomunikowania działek skarżącego. Twierdzi się natomiast, że przynoszące dochód prowadzenie MOP, możliwe jest tylko przez bezpośredni zjazd z drogi S1. Z tym należy się zgodzić. Jednak stanowisko skarżącego nie uwzględnia zapisów wskazanego m.p.z.p. i wynikającego z niego braku bezpośredniego skomunikowania z drogą S1 oraz zakazu budowy zjazdów na drogach ekspresowych. Natomiast podnoszone twierdzenie o niemożliwości ustanowienia drogi koniecznej, jako niepoparte faktami, w kontekście przedstawionych wyżej rozwiązań m.p.z.p., należy uznać za gołosłowne.

Nie można też zgodzić się ze skarżącym, że usytuowanie zjazdu nie zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego. Skarżący argumentuje to, tym, że przez wiele lat w okolicach planowanego zjazdu nie odnotowano wypadków drogowych. Stosownie do treści art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę. Z uwagi na lokalizację terenu obejmującego działki skarżącego w obszarze oddziaływania węzła drogowego na skrzyżowaniu drogi ekspresowej S1 z ul. P., zjazd objęty wnioskiem zostałby usytuowany w jezdni łącznicy węzła, co zdaniem organu stanowiłoby naruszenie przepisów ww. rozporządzenia m.in. § 113 ust. 7 oraz § 166 ust. 2 pkt 1, zgodnie z którymi: 1) wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła oraz na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu, 2) rozmieszczenie wyjazdów i wjazdów sąsiadującego węzła i MOP uznaje się za właściwe, jeżeli odległość między wjazdem i wyjazdem z jezdni drogi klasy S (w wypadku węzła typu WB) jest niemniejsza niż 600 m; odległość ta jest mierzona od końca pasa włączania do początku pasa wyłączania węzła lub MOP.

Jak to wskazał organ, zgodnie z projektem stałej organizacji ruchu na przedmiotowym odcinku drogi oraz zgodnie art. 20 ust. 3 pkt 1 lit. b i pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, na analizowanym odcinku drogi występuje co do zasady ograniczenie prędkości do 120 km/h, tj. do najwyższej dopuszczalnej prędkości pojazdów na tej klasie drogi. Planowany zjazd publiczny zlokalizowany byłby w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, tj. w obszarze oddziaływania węzła oraz na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Wskazany wyżej przepis § 113 ust. 7 rozporządzenia o warunkach technicznych, stanowi katalog otwarty miejsc niebezpiecznych dla ruchu drogowego, który każdorazowo powinien być badany przez organ przez pryzmat konkretnej sprawy. Natężenie ruchu na drodze ekspresowej S1 może powodować przez planowany zjazd publiczny, zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, ponieważ mógłby ograniczać płynność ruchu drogowego i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z nieruchomości skarżącego i włączeniem się do ruchu.

Zgodnie z wnioskami wynikającymi z Raportu Kontroli Szczegółowej BRD z 22 czerwca 2018 r., na przedmiotowym odcinku drogi ekspresowej S1, tj. od km [...] do km [...] oraz łącznicy zjazdowej dla relacji [...], poziom zagrożenia w zakresie, m.in. obsługi przyległego terenu bezpośrednio z drogi ekspresowej oraz nieuregulowanej szerokości pobocza i złego stanu technicznego łącznicy zjazdowej, został określony jako "C". Z zarządzenia nr 22 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 13 lipca 2017 r. w sprawie kontroli stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz załącznika pn. "INSTRUKCJA KONTROLI STANU BEZPIECZEŃSTWA RUCHU DROGOWEGO" wynika, że występują trzy klasy zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, tj. oznaczone klasą A jako niskie zagrożenie, klasą B jako średnie zagrożenie i klasę C jako wysokie zagrożenie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przedstawionych wyżej okoliczności wynika, że planowany zjazd stanowiłby zagrożenie dla ruchu drogowego. Stanowiska tego nie może podważyć niczym nie poparte twierdzenie skarżącego, że w okolicach planowanego zjazdu nie odnotowano wypadków drogowych. Tym bardziej, że zakwalifikowanie drogi jako ekspresowej zwiększyło dopuszczalną prędkość na tej drodze o 30 km na godzinę. W skardze kasacyjnej nie podano innej rzeczowej argumentacji na poparcie swojego stanowiska w omawianym zakresie. Należy też zauważyć, za Sądem pierwszej instancji, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych, co może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności nie jest prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych (patrz wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 319/10, LEX nr 745213).

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia § 9 ust. 1 pkt 2, § 113 ust. 7 i § 166 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Przed wszystkim, jak już wyżej wskazano, kontrolowane postępowanie toczyło się w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. Skoro nie dotyczyło ono przebudowy zjazdu, to niewątpliwie miały zastosowanie przepisy powyższego rozporządzenia, a to z uwagi na konieczność spełnienia wymogów technicznych przez zjazd, który jest przedmiotem sprawy (przykładowo § 78 rozporządzenia). Nawet gdyby uznać, jak twierdzi skarżący, że istnieje legalnie wybudowany około 40 lat temu zjazd, tj. przed wejściem w życie tego rozporządzenia, to nie stanowiłoby to przeszkody dla zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.

Stosownie bowiem do § 195 rozporządzenia jego przepisów nie stosuje się do dróg, wobec których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub został złożony wniosek o wydanie takiej decyzji. Natomiast § 2 tego rozporządzenia stanowi, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych.

Zatem przepisów rozporządzenia nie stosuje się do dróg (w tym zjazdów), które zostały wybudowane przed wejściem w życie rozporządzenia, lub przed wejściem w życie rozporządzenia została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub został złożony wniosek o wydanie takiej decyzji. W uproszczeniu należy zatem przyjąć, że nie można żądać dostosowania tych dróg (w tym zjazdów) do wymogów wskazanych w rozporządzeniu. Wymogi te należy natomiast uwzględniać przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych po wejściu w życie rozporządzenia, chyba że wcześniej została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub został złożony wniosek o wydanie takiej decyzji. Dotyczy to również budowy i przebudowy zjazdu. Zatem organ prawidłowo zastosował w sprawie § 9 ust. 1 pkt 2, § 113 ust. 7 i § 166 ust. 2 pkt 1 wskazanego rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzucanego naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że ewentualne wcześniejsze wstępne ustalenia, dotyczące możliwości ubiegania się o pozwolenie na budowę miejsca obsługi podróżnych i deklaracje w zakresie przebudowy zjazdu w związku ze zmianą kategorii drogi, które według skarżącego miały miejsce przed wszczęciem postępowania, nie stanowią podstawy skutecznego zarzutu naruszenia zawartej w art. 8 § 1 k.p.a., zasady zaufania obywateli do organów władzy.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.