Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2481/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 85/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Gminy B.na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] grudnia 2017 r. nr [..] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 11 stycznia 2013 r. H. Z., B. Ś., B. Z. i J.Z. wystąpili do Prezydenta Miasta B. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej na dzień przejęcia nr [..] i nr [..] położonej w obrębie [.]., jak wskazali, "obecnie jako działka [.]. wchodząca w skład działek oznaczonych w obrębie [..] numerem geodezyjnym [.]". Wskazali, że są następcami prawnymi T.i L. Z. Postanowieniem z dnia [..] lutego 2013 r. Wojewoda [..] wyznaczył do rozpatrzenia sprawy Starostę B. na podstawie art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej: u.g.n.

Decyzją z dnia [..] sierpnia 2015 r. Starosta B. odmówił zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wskazując na zrealizowanie celu wywłaszczenia (eksploatacja piasku), co wynika ze zdjęć lotniczych z 1976 r. opublikowanych na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w B. Decyzją z dnia [..] października 2015 r., po rozpoznaniu odwołania wnioskodawców, Wojewoda [.] na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę Staroście do ponownego rozpoznania. Wskazał, że poza zdjęciami lotniczymi brakuje w aktach sprawy innych dowodów potwierdzających realizację celu wywłaszczenia.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Starosta B. decyzją z dnia [..] lipca 2017 r. orzekł w sposób następujący: 1. uznał, że nieruchomość oznaczona w okresie przejęcia na Skarb Państwa nr [..], obecnie oznaczona nr [..] o powierzchni 0,0190 ha (powstała z podziału działki nr [..] o powierzchni 0,0232 ha) i nr [..] o powierzchni 0,0469 ha (powstała z podziału działki nr [..] o powierzchni 1,4736 ha) stanowiąca własność Gminy B., stała się zbędna na cel wywłaszczenia;

1. 2. uznał, że nieruchomość oznaczona w okresie przejęcia na Skarb Państwa nr [..], obecnie oznaczona nr [..] o powierzchni 0,0563 ha (powstała z podziału działki nr [..] o powierzchni 0,1866 ha) stanowiąca własność Gminy B., stała się zbędna na cel wywłaszczenia;
2. 3. dokonał zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz: H.Z., B.Ś., B. Z. i J. Z. w udziałach każdy po 1/4;
3. 4. ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na kwotę 4.920,33 zł;
4. 5. zobowiązał H. Z., B.Ś., B. Z. i J. Z. do zwrotu na rzecz Gminy B. ustalonego odszkodowania w kwocie 4.920, 33 zł w sposób następujący: H. Z., B. Ś., B. Z. – każdy po 1230, 08 zł, J.Z. – 1230,09 zł.

Organ I instancji ustalił w sprawie następujące okoliczności. Na mocy aktu własności ziemi z dnia [..] lipca 1972 r. L. i T. Z. stali się z mocy prawa właścicielami nieruchomości położonej w B., w tym działki nr [..]. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B.decyzją z dnia [..]maja 1973 r. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa działki nr [..] o powierzchni 0,0670 ha należącej wówczas do T. i L.Z. i orzekło o ustaleniu odszkodowania. Wywłaszczenie nastąpiło pod eksploatację piasku zgodnie z decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia [..] października 1972 r. zatwierdzającą plan realizacyjny. Decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [..] stycznia 1975 r. orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa działki nr [..] o powierzchni 0,0566 ha należącej do T. i L. Z. i orzeczono o ustaleniu odszkodowania. Wywłaszczenie nastąpiło pod eksploatację piasku dla celów budowlanych zgodnie z decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w B. z dnia [..] listopada 1974 r. zatwierdzającą plan realizacyjny.

Postanowieniami Sądu Rejonowego w B. w sprawach [..] z dnia [..] grudnia 1990 r. oraz [..] z dnia [..] lutego 1997 r. wnioskodawcy wykazali, że są spadkobiercami po T. i L. Z. - każdy w udziale po ¼. Na podstawie decyzji komunalizacyjnej z dnia [.]. sierpnia 1991 r. Gmina B. nabyła własność nieruchomości nr [.], z której później wydzielono działki nr [..] i [..] (w skład których wchodzi teren dawnej działki nr [..]), zaś mocą decyzji komunalizacyjnej z dnia [..]lutego 2010 r. Gmina B. nabyła własność nieruchomości nr [..], z której później wydzielono działkę nr [..] (w skład której wchodzi teren dawnej działki nr [..]). Z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 18 marca 2016 r. wynika, że teren wnioskowanych o zwrot nieruchomości jest niezagospodarowany, porośnięty roślinnością trawiastą, chwastami oraz drzewami i krzewami z samosiewu, miejscami występują wysypiska gruzu i odpadów bytowych.

Przez teren działek nr [..] i [..] przebiegają linie energetyczne niskiego i wysokiego napięcia. Ukształtowanie terenu jest zróżnicowane, na części obszaru występuje wysoka skarpa oraz rozległe obniżenie. Znajdujące się w obniżeniu terenu drzewa wskazują, że od wielu lat teren nie był wykorzystywany pod kopalnię piasku. Prezydent Miasta B. wskazał w piśmie z dnia 11 kwietnia 2016 r., powołując się na kopię dokumentacji geodezyjno-kartograficznej dotyczącej przeprowadzonych prac pomiarowych stanu zagospodarowania nieruchomości gruntowych objętych postępowaniem zwrotowym, że ukształtowanie rzeźby terenu wskazuje na realizację celu wywłaszczenia (eksploatację piasku) jedynie na części nieruchomości (działki nr [..] i [..]). Zdjęcia lotnicze wykonane w latach: 1973, 1976, 1981, opisane i udostępnione przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. wskazują, że obszar nieruchomości nr [..], [..] i [.] w granicach wywłaszczonych działek nr [.]. nie był wykorzystywany na cel przejęcia, tj. pod eksploatację kruszywa. W związku z powyższym zlecono uprawnionemu geodecie wydzielenie obszaru niewykorzystanego na cel wywłaszczenia.

W związku z odwołaniem złożonym przez Gminę B. decyzją z dnia 8 grudnia 2017 r. Wojewoda [..] utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Zdaniem Wojewody brak realizacji celu wywłaszczenia jest widoczny na zdjęciach lotniczych z lat 1973, 1976 oraz 1981. Na zdjęciu z 1976 r. widać obszar eksploatowany pod wydobycie piasku, jednakże nie obejmuje on terenu działek nr [..], który był eksploatowany rolniczo, co potwierdza zdjęcie z 1981 r.

Wojewoda za niezasadny uznał zarzut odwołania dotyczący skoncentrowania się przez organ pierwszej instancji na fragmencie wywłaszczonej nieruchomości (obecnie działki nr [..]) w oderwaniu od całej nieruchomości wywłaszczonej w latach 1973 i 1975. Wskazał, że niedopuszczalne jest przyjęcie, iż realizacja celu wywłaszczenia na niewielkiej części nieruchomości skutkuje automatycznie uznaniem zrealizowania celu wywłaszczenia na całej nieruchomości. Wnioskowi temu zaprzecza treść art. 137 ust. 2 u.g.n. Wywłaszczone zostały działki nr [..], nie zrealizowano na nich celu wywłaszczenia, a zatem są zbędne na ten cel i podlegają zwrotowi.

Rozpoznając skargę od tej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że jak ustalono wywłaszczone działki ówcześnie oznaczone nr [..] (obecnie [..], a dla celów wywłaszczenia nowo utworzona działka nr [..] oraz obecnie [..], a dla celów wywłaszczenia nowo utworzona działka nr [..]) i nr [.] (obecnie nr [..], a dla celów wywłaszczenia nowo utworzona działka nr [..]), zostały przeznaczone pod eksploatację piasku dla celów budowlanych. Cel ten wynikał z planów realizacyjnych zatwierdzonych decyzjami z dnia [..] listopada 1974 r. (dla decyzji wywłaszczeniowej z 1975 r.) oraz z dnia [..] października 1972 r. (dla decyzji wywłaszczeniowej z dnia [..] maja 1973 r.) Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został przez organy (w ponownie przeprowadzonym postępowaniu po decyzji kasacyjnej z dnia [..] października 2015 r.) trafnie oceniony jako potwierdzający realizację celu wywłaszczenia.

Kluczowymi dowodami na tę okoliczność są oględziny przeprowadzone w dniu 18 marca 2016 r. wraz z wykonanym wówczas materiałem zdjęciowym oraz dokumentacja fotograficzna z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. W szczególności archiwalne zdjęcia obrazują, że w okolicy zwróconych działek prowadzone były prace wydobywcze piasku na skalę przemysłową, zatem cel wywłaszczenia był realizowany. Natomiast w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 18 marca 2016 r. stwierdzono, że prace powadzone były do 1975 r., ukształtowanie terenu jest zróżnicowane (widoczne na zdjęciach wysoka skarpa oraz obniżenia terenu) oraz występują drzewa, których obwód wskazuje na ich wieloletni, niczym niezakłócony wzrost.

Najistotniejsze w sprawie było jednak ustalenie w jakich granicach odbywało się wydobycie. Jak wskazały organy, archiwalne zdjęcia lotnicze wskazują, że obszar wywłaszczonych działek znajdował się poza terenem wydobycia piasku. Analiza zdjęć lotniczych uzyskanych z Centralnej Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (uzyskanie tych zdjęć stanowiło zalecenie z decyzji kasacyjnej z dnia [.] października 2015 r.) w kontekście położenia działek nr [..] oraz później wydzielonych z nich działek nr [..], dokonana w kontekście położenia nowo utworzonych działek zwróconych wskazuje, że zwrócone działki znalazły się poza obszarem wydobycia piasku. W szczególności działka nr [..] znajduje się na wschód od zabudowań na działce nr [..] i na żadnym ze zdjęć lotniczych nie figuruje na jej terenie obszar wydobycia.

Z kolei działka nr [..] i działka nr [..] tworzą bardzo wąski pas (około 7 m szerokości, jak wskazał geodeta w operacie szacunkowym,) przyległy do działki nr [..] od strony południowej, przy czym na działce nr [..] występuje skarpa. Jak wynika ze zdjęć z oględzin z marca 2016 r., na terenie poddanym oględzinom występuje nierówne ukształtowanie, częściowo zamaskowane przez roślinność. Zauważyć jednak należy, że na zdjęciu lotniczym z 1976 r. wąski pas ziemi na południe od działki nr [..] (czyli teren obecnych nowo utworzonych do zwrotu działek nr [..]) nie jest objęty obszarem wydobycia i znajduje się wyraźnie poza nim. Dopiero na zdjęciu z 1981 r. widoczna jest na tym terenie skarpa. Jednakże w tym kontekście zauważyć należy, że w decyzji z października 1972 r. wyrażającej zgodę na poszerzenie terenu pod eksploatację piasku wskazano, iż termin eksploatacji ustala się na okres czasowy do końca 1974 r. Na podstawie tej decyzji wydano decyzję wywłaszczeniową z dnia [..] maja 1973 r. dotyczącą działki nr [.], z której później powstała działka nr [..], a później działka nr [..], zaś obecnie działka ze skarpą [.].

Oznacza to, że eksploatacja piasku na działce nr [..] (obecnie [..]) powinna była się zakończyć z upływem 1974 r. Jednocześnie brak jest dowodów wskazujących, że była ona później prowadzona. Decyzja z dnia [..] listopada 1974 r. zatwierdzająca plan realizacyjny, na podstawie której wydano drugą decyzję wywłaszczeniową w stosunku do poprzedników prawnych wnioskodawców, dotyczyła już innego terenu, bo działki nr [.].. A zatem skoro eksploatacja piasku na terenie obejmującym dawną działkę nr [..] powinna była zakończyć się do 1974 r., a nie wskazano w sprawie (w tym zakresie Gmina nie wykazała żadnej inicjatywy dowodowej), by eksploatacja na tym konkretnym terenie była prowadzona później, przyznać trzeba rację organom co do prawidłowego ustalenia faktu niewykorzystania zwróconych działek na cel wywłaszczenia.

Nadto, podczas oględzin w dniu 18 marca 2016 r. B. Z. wskazał, że eksploatacja na tym terenie była prowadzona do 1975 r., zaś na rozprawie oświadczył, że jego działki nie były naruszone, które to oświadczenia korespondują ze zgromadzonym i wyżej ocenionym materiałem dowodowym.

Sąd dostrzegł przy tym, że na zdjęciu z 1981 r. teren skarpy uległ przesunięciu w stosunku do obszaru uwidocznionego na zdjęciu z 1976 r. (w kierunku terenu wydzielonej działki nr [.].), jednakże nie wykazano, że na tym konkretnie fragmencie był to skutek przemysłowej eksploatacji piasku. Nie przedstawiła na tę okoliczność żadnych dowodów także skarżąca Gmina. Dlatego też za jedynie interpretacyjne uznać należy stwierdzenie geodety, iż skarpa istniejąca na działce nr [..] istnieje "po dawnym wyrobisku usytuowanym od strony południowo-zachodniej". Nie wynika z operatu, aby geodeta analizował zdjęcia lotnicze, które stanowiły w sprawie jeden z kluczowych dowodów oraz by oceniał treść decyzji wywłaszczeniowych i im towarzyszących w kontekście innym niż cel, na jaki wywłaszczenia dokonano i innym niż dla określenia wartości nieruchomości.

Co więcej, ten sam geodeta stwierdził następnie, iż "Teren nie posiada znaczącego zróżnicowania rzędnej niwelety (poza górną częścią skarpy na działce nr [..]) świadczących o masowej eksploatacji kruszywa". Wypowiedź geodety jest zatem nie dość precyzyjna, aby mogła podważyć ustalenia organu odnośnie wystąpienia podstaw do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wskazanych w decyzji.

W toku całego postępowania administracyjnego Gmina B. nie sformułowała żadnego wniosku dowodowego, który miałby wskazywać na okoliczności przeciwne ustalonym przez organ lub które mogłyby przynajmniej podważać ich wiarygodność (o przesłuchanie świadków czy o opinię biegłego geologa). Zdaniem sądu, organ prowadzący sprawę, nie dysponując żadnymi dowodami podważającymi poczynione ustalenia, przy braku inicjatywy dowodowej dotychczasowego właściciela nieruchomości (Gminy), nie był zobligowany do prowadzenia z urzędu dalszego postępowania wyjaśniającego. Również sąd I instancji nie znalazł podstaw, aby podważać ustalenia organu, co w konsekwencji prowadziło do uznania zarzutów naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. za bezpodstawne.

Ani organy, ani sąd nie zakwestionowały trafności spostrzeżeń skarżącego, iż faktycznie celem wywłaszczenia była inwestycja o znacznych rozmiarach. Nie oznacza to jednak, że zrealizowanie celu wywłaszczenia tylko na części wywłaszczonego terenu wyklucza zwrot innego fragmentu tego terenu, niewykorzystanego na cel wywłaszczenia. Z protokołu oględzin z dnia 18 marca 2016 r. oraz dołączonej dokumentacji zdjęciowej jednoznacznie wynika, że zwrócony teren jest niezagospodarowany i zajęty przez swobodnie rosnącą roślinność.

Trafny jest również wniosek sformułowany na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, że nie wykazano, aby zwrócony teren był w przeszłości zagospodarowany na cel wywłaszczenia, a dopiero z czasem sposób jego zagospodarowania uległ zmianie, co wykluczałoby zwrot na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 12/11, dominujące jest od lat stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym "Nie można zatem mówić o zbędności nieruchomości i obowiązku jej zwrotu, jeśli nieruchomość wywłaszczona została prawidłowo wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie tej realizacji zaprzestano lub nieruchomość przeznaczono na inne cele, włączając w to rozporządzenia tą nieruchomością na rzecz osób trzecich (sprzedaż, oddanie w użytkowanie wieczyste, oddanie w użytkowanie, najem, dzierżawę lub w trwały zarząd)". Okoliczności powyższych jednak nie wykazano w sprawie niniejszej.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła Gmina B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. 1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 133 § 1 i 134 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 77 § 1 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności, czy na działkach oznaczonych obecnie numerem geodezyjnym [..] był wydobywany piasek, a tym samym cel wywłaszczenia został zrealizowany, na co wskazuje mi.n. ukształtowanie terenu, stwierdzenie geodety, że skarpa na działce nr [..] istnieje po dawnym wyrobisku usytuowanym od strony południowo –zachodniej,
2. 2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 136 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 137 u.g.n. poprzez uznanie, że część wywłaszczonej nieruchomości gruntowej stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz nieuwzględnienie, że cel ten został osiągnięty przez eksploatację piasku na wywłaszczonych nieruchomościach.

Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2018 r., I OSK 629/17).

Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego.

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania w skardze kasacyjnej wskazano na art. 133 § 1 i art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym czy na działkach objętych przedmiotowym postępowaniem był wydobywany piasek, a tym samym czy został zrealizowany cel wywłaszczenia, na co wskazuje m.in. ukształtowanie terenu.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Skarżący kasacyjnie nie wskazał na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu prawa i jaki był wpływ tego naruszenia na treść rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Zawartość normatywna tego przepisu sprowadza się do: po pierwsze wyrokowania po zamknięciu rozprawy, chyba że zachodzą przypadki dopuszczające wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym, po drugie, wyrokowania na podstawie akt sprawy.

Sąd administracyjny, za wyjątkiem spraw o bezczynność, nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym dana sprawą administracyjną, a jedynie bada, czy ustalenia poczynione przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23.01.2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008/2, poz. 31, uchwała pełnego składu NSA z dnia 26.10.2009 r., I OPS 10/09, ONSA WSA 2010/1, poz. 1, s. 29 uzasadnienia). Tym samym ewentualne naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a może polegać na działaniu Sądu I instancji sprzecznym z zawartością normatywną tego przepisu. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dojść mogłoby zatem wtedy, gdyby sąd wyrokując dokonał własnych ustaleń na podstawie przeprowadzonych przed nim dowodów innych niż określone w przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a., jak również wtedy, gdyby zaniechał przeprowadzenia takiego dowodu, jeżeli dowód ten miałby istotne znaczenie dla dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a przede wszystkim gdyby nie podjął rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wyjaśnił na czym miałoby polegać owo naruszenie i jaki miało ono wpływ na wynik postępowania sądowoadministracyjnego. Za pomocą tego przepisu nie sposób podważać prawidłowość kontroli dokonanej przez Sąd I instancji w zakresie prawidłowości oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne. Kwestionowanie wyroku WSA w związku z niewłaściwą, zdaniem kasatora, kontrolą ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji publicznej winna nastąpić przez zarzucenie naruszenia sądowi m.in. art. 145 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w połączeniu z innymi przepisami, które miałby naruszyć WSA.

Nie sposób jest odnieść się także do naruszenia przepisów art. 134 p.p.s.a., gdyż artykuł ten posiada dwa paragrafy o odmiennej zawartości normatywnej, zaś skarżący kasatoryjnie nie wskazał, który z paragrafów został naruszony przez Sąd I instancji. Mimo to na marginesie należy zauważyć, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14).

W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09).

Nieprecyzyjne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej jest jednakże okolicznością, która nie wyklucza dokonania kontroli orzeczenia Sądu I instancji. W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom materialnym. Mimo naruszenia tych wymogów Naczelny Sąd Administracyjny powinien przeprowadzić merytoryczną kontrolę zarzutów jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza, ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a (uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 776/10; z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt I FSK 32/12, opubl. CBOSA).

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wywieść można, iż skarżąca kasacyjnie zarzuca organom administracyjnym brak należytych ustaleń faktycznych pozwalających na jednoznaczne ustalenie, czy sporne działki były wykorzystywane zgodnie z celem wywłaszczenia.

Tak postawiony zarzut nakazuje przejść do istoty sprawy, czyli ustalenia, czy Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę postępowania dowodowego prowadzonego przez organy administracji i czy prawidłowo uznał, że skutkiem ustaleń dotyczących stanu faktycznego mogło być podjęcie decyzji o zwrocie nieruchomości, zbędnej na cel wywłaszczenia.

Jak wynika z uzasadnienia WSA w Białymstoku, Sąd przeprowadził analizę postępowania dowodowego, którego efektem był zwrot nieruchomości. Ustalenia organów potwierdzone przez Sąd I instancji, wskazują że wywłaszczone działki ówcześnie oznaczone nr [..] (obecnie działka nr [..]) i nr [..] (obecnie działka nr [..]), zostały przeznaczone pod eksploatację piasku dla celów budowlanych. Stały się one zbędne na cel wywłaszczenia i nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia, gdyż obszar wydobycia piasku znajdował się poza terenem tych działek. WSA w Białymstoku stwierdził, że organy oparły swoje ustalenia o materiał fotograficzny i oględzinach. Zwrócić należy uwagę, iż ewentualna eksploatacja piasku na działce [..] powinna była się zakończyć w 1974 r., gdyż taki okres został wskazany w decyzji (k. 179), a pojawienie się na tej działce skarpy jest odnotowane dopiero na zdjęciach lotniczych z 1981 r., co było niewidoczne na zdjęciach z 1976 r. W toku postępowania nie wykazano jednak, aby było to wynikiem przemysłowej eksploatacji piasku.

Skarżący kasacyjnie zarzucił także niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego zaniedbania w tym zakresie i wskazywanie, że to Gmina B. winna wykazywać inicjatywę w tym zakresie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i wyjaśnione zostały wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Gmina B. nie przedstawiła w sprawie wniosku dowodowego, z którego wynikałoby na jaką okoliczność ma być przeprowadzony dany dowód i co ma zostać udowodnione przy pomocy tego środka. Zarzuty dotyczące postępowania dowodowego są bardzo ogólnikowe i przez to trudno je zweryfikować.

W myśl znowelizowanego art. 7 k.p.a. inicjatywa w postępowaniu dowodowym należy nie tylko do organu administracji, ale też do stron, które powinny zgłaszać wnioski dowodowe, zwłaszcza, gdy wywodzą z tego korzystne dla siebie skutki prawne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA w Białymstoku prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko, a zebrany materiał dowodowy był wystarczający do przyjęcia stanu faktycznego, który był podstawą do wydania decyzji o zwrocie części nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Zarzut naruszenia prawa materialnego nie zasługuje również na uzasadnienie.

Skarżąca wskazuje, iż doszło do naruszenia przepisów art. 136 ust. 1, 3 i 4 u.g.n. poprzez uznanie, iż część wywłaszczonej nieruchomości gruntowej stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz nieuwzględnienie, iż cel ten został osiągnięty poprzez eksploatację piasku na wywłaszczonych nieruchomościach. W ocenie skarżącej kasacyjnie prowadzenie eksploatacji na innych nieruchomościach oznacza, iż przedmiotowe działki wykorzystane zostały zgodnie z celem wywłaszczenia.

W pierwszym rzędzie należy wskazać, iż obowiązkiem składającego skargę kasacyjną jest oznaczenie na czym polega naruszenia prawa materialnego. Jeżeli bowiem zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną, należy precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem kasatora, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej wywieść można, iż skarżący kasacyjnie zarzuca błąd subsumpcji.

Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Żadna z działek objętych zwrotem nie została wykorzystana na cel objęty wywłaszczeniem. Cel wywłaszczenia realizowany był na innych częściach nieruchomości przeznaczonej pod ten cel. Zaprezentowana przez skarżącą kasacyjnie wykładnia przepisów prawa jest błędna i sprzeczna z u.g.n. Zgodnie z art. 137 ust. 2 u.g.n. jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Skoro jest możliwy zwrot części działki, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia, to tym bardziej możliwy jest zwrot kilku działek oznaczonych odrębnymi numerami geodezyjnymi wchodzącymi w skład większego konglomeratu działek tworzących jedną nieruchomość, jeżeli cele wywłaszczenia były realizowane tylko na częściach tych nieruchomości.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.