Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Gl 272/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę M. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że w dniu 15 maja 2017 r. DIAS, działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm. – dalej p.w.u.k.a.s.) złożył M. K. pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w K. Oświadczeniem z dnia 29 maja 2017 r. skarżąca przyjęła przedstawioną jej propozycję DIAS. Skarżąca w dniu 30 maja 2017 r. złożyła za pośrednictwem DIAS do Szefa KAS odwołania od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby. Pismem z dnia 27 czerwca DIAS wskazał, że p.w.u.k.a.s. nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. K. wniosła o uznanie przez Sąd, że propozycja pracy jest w istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu skarżącej ze służby oraz o stwierdzenie bezczynności DIAS w sprawie postępowania z odwołaniem skarżącej od w/w decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że propozycje przedstawiane w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. nie są władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej (lub innego podmiotu sprawującego w zleconym mu zakresie funkcje administracji publicznej), skierowanym do zewnętrznego adresata, rozstrzygającym indywidualną sprawę administracyjną (autorytatywnie konkretyzujące administracyjnoprawny stosunek materialny), podjętą na podstawie i w celu konkretyzacji generalno - abstrakcyjnych norm prawnych powszechnie obowiązujących oraz normy kompetencyjnej, w trybie i w formie przewidzianej normami proceduralnymi, kończącym administracyjne postępowanie jurysdykcyjne (decyzje, postanowienia) w sposób, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Czynność polegająca na przedstawieniu propozycji zatrudnienia stanowi jedynie akt woli, a nie władzy organu administracji publicznej, mający na celu nawiązanie z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego.
Samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie żadnych prawnokształtujących skutków. Nie nakłada ona na funkcjonariusza żadnych obowiązków, gdyż wyłącznie od jego woli zależy, czy zaakceptuje złożone nowe warunki zatrudnienia. Dopiero odmowa przez funkcjonariusza przyjęcia złożonej mu propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego. Ustawodawca regulując zasady kontynuacji zatrudnienia i służby w KAS przewidział formę decyzji jedynie dla propozycji nowych warunków służby (art. 169 ust. 4 p.w.u.k.a.s.), oraz przeniesienia, powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienia na niższe stanowisko, przeniesienia na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określenia warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacji KAS bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych (art. 276 ust. 1 ustawy o KAS).
W pozostałych przypadkach ustawodawca nie zastrzegł formy decyzji i jednocześnie wyłączył możliwość zaskarżania tych czynności do sądu. Nie jest możliwe domniemywanie tej formy rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy ustawodawca jednoznacznie określił w jakich przypadkach przewidziana jest forma decyzji. Tym samym należało uznać, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej. Konsekwencją powyższego jest niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach.
Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniosła M. K., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1) Art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 p.w.u.k.a.s. przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że organ po myśli art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. nie miał obowiązku podjęcia działania w danej formie i w określonym trybie, a zatem brak jest w niniejszej sprawie przedmiotu postępowania administracyjnego, a tym samym brak jest rozstrzygnięcia, którego wydania domaga się skarżąca, podczas gdy zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. wynika obowiązek przedstawienia propozycji pracy/służby, co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi,
- 2) Art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 §1 p.p.s.a. oraz art. 1 §2 i 3 §2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania – bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania oraz przez brak dostrzeżenia:
- a) Naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 K.p.a. przez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli przez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa Skarżącej do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, przyznanych jej na podstawie decyzji – mianowania do służby, wobec bezczynności organu,
- b) Naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i 8 oraz 107 § 3 K.p.a. przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 7 K.p.a. i 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony,
- c) Naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu UE przez pozbawienie Skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu,
- d) Naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez pozbawienie Skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego
- e) Naruszenia art. 7, art. 77 §1, art. 104 §2 K.p.a. przez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżone orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Na wstępie odnosząc się do wniosku o rozpoznanie na rozprawie skargi kasacyjnej od zaskarżonego postanowienia odrzucającego skargę, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Z art. 182 § 1 p.p.s.a. wynika zasada, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Należy zauważyć, że w art. 182 § 1 p.p.s.a. ustawodawca używa zwrotu "może rozpoznać", natomiast w § 2 "rozpoznaje", co świadczy, że w przypadku postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne, a w sytuacjach opisanych w § 2 obligatoryjne. W rozpoznawanej sprawie przedmiot sprawy nie uzasadniał przeprowadzenia rozprawy i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające będzie rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne.
Odnośnie kwalifikacji prawnej propozycji nowych warunków zatrudnienia i kwestii pozostawania jej kontroli w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny stoi w swoim orzecznictwie na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach - z uwagi na jej charakter - nie stanowi ani decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a., ani innej czynności o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie stanowi bowiem władczej formy rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga także sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te - wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego - zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.u.k.a.s.) albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 p.w.u.k.a.s.).
Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo też niezłożenie oświadczenia. Organ przedkładając propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji).
Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te, wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego, zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s., nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawnokształtującym.
Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, gdzie w uzasadnieniu wprost wskazuje się, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.u.k.a.s. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron.
Dodać przy tym należy, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy nie zamyka dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celnej prawa dochodzenia swych wolności lub praw na drodze sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Przy tym p.w.u.k.a.s. pozostawia dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym, czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli bowiem odmówi przyjęcia propozycji zatrudnienia w określonym przez prawo terminie, to będzie mu przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 p.w.u.k.a.s.). Jeżeli zaś w wyniku przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym.
Pisemna propozycja zatrudnienia skierowana do dawnego funkcjonariusza Służby Celnej, w trybie art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s., jako niespełniająca przesłanek charakteryzujących czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie podlega kognicji sądu administracyjnego, w konsekwencji czego skarga takiego funkcjonariusza na tego rodzaju propozycję jest niedopuszczalna i podlegać powinna odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Istota zarzucanej przez skarżącą w niniejszej sprawie bezczynności sprowadza się do kwestionowania złożonej jej propozycji pracy zamiast propozycji służby oraz przyjęcia, iż propozycja pracy stanowi w swej istocie decyzję o zwolnieniu ze służby. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już podkreślał w swoim orzecznictwie, że p.w.u.k.a.s. na nowo i w sposób jednorazowy (w związku z reformą służb celno-skarbowych) określa sposób kontynuowania obowiązków przez dotychczas zatrudnionych w tych służbach. Ustawodawca zdecydował się w sposób wyraźny na różną formę propozycji kontynowania obowiązków przez dotychczasowych funkcjonariuszy, pozostawiając dyrektorom Izby Administracji Skarbowej autonomiczne prawo wyboru co do rodzaju propozycji, tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby, składanych pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Z przepisów p.w.u.k.a.s. nie da się wyinterpretować obowiązku organu w zakresie wydania w odniesieniu do funkcjonariusza decyzji w przedmiocie propozycji służby.
Skarżąca jako funkcjonariusz mogła zatem otrzymać, albo propozycję dalszego pełnienia służby na nowych warunkach, albo propozycję zatrudnienia, albo też nie otrzymać żadnej propozycji. Wybór zaś jednego z powyższych rozwiązań wyklucza możliwość zastosowania innego. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi którejkolwiek z propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. Nieprzedstawienie owej propozycji stanowi jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w p.w.k.a.s., o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.k.a.s. W sytuacji bowiem, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.k.a.s. – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego.
Tylko więc z brakiem propozycji zatrudnienia i służby związany został przez ustawodawcę skutek prawny w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. Skutku takiego nie wywołuje propozycja zatrudnienia. Złożenie propozycji zatrudnienia nie jest w sensie formalnym decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby. Propozycja zatrudnienia prowadzi bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku prawnego w nowy rodzaj więzi prawnej. Przedstawiając jej propozycję zatrudnienia, organ zrealizował jeden z przewidzianych ustawą wariantów przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego. Zarzucana w rozpoznawanej sprawie bezczynność, która powiązana została z propozycją zatrudnienia (i złożonego od niej środka zaskarżenia), która nie stanowiła decyzji, aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 4, nie podlegała kognicji sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że skargę na bezczynność organu, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny może rozpatrywać wtedy, gdy skarga ta dotyczy sprawy o charakterze administracyjnym i to w przypadkach przewidzianych w pkt 1-4a tego przepisu. Tymczasem skarga w zakresie wskazanym przez stronę nie dotyczy sprawy administracyjnej, przez co nie podlega kognicji sądu administracyjnego, o jakiej mowa w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym nie zasądza się zwrotu kosztów postępowania w przypadku skarg kasacyjnych na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych kończących postępowanie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23).