Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 4 lipca 2017 r. II SAB/Bk 58/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę H.P.na bezczynność Wójta Gminy N.w przedmiocie zawiadomienia poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców o powzięciu zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w akcie o wywłaszczeniu.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że H.P.przedmiotem skargi uczyniła bezczynność Wójta Gminy N.w przedmiocie zawiadomienia o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w akcie wywłaszczenia. Skarżąca wskazała, że jej poprzednicy prawni byli właścicielami nieruchomości oznaczonej nr [...]o powierzchni 0,18 ha położonej w obrębie wsi Ł.gmina N.. Obecnie nieruchomość ta oznaczona jest nr [...]i [...]. Nieruchomość ta została wywłaszczona decyzją Wojewody B.z [...]lipca 1976 r. znak: [...], zatwierdzającą plan realizacyjny "Zbiornik Wodny S. i Kanał [...]". Cel jaki zdefiniowany został w tej decyzji na nieruchomości nie został zrealizowany i w chwili obecnej jest ona nieprzydatna dla realizacji tego celu. Wójt Gminy [...]lutego 2017 r. przystąpił do sprzedaży tej nieruchomości.
Skarżąca podniosła, że bezczynność organu polega na niedokonaniu czynności materialno-technicznej jakim jest zawiadomienie byłego właściciela, o którym mowa w art. 136 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, mimo iż taki obowiązek na nim ciąży, i z czynnością tą związane są uprawnienia byłego właściciela domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem skarżącej pismo z [...] marca 2017 r. skierowane do Wójta Gminy zainicjowało postępowanie administracyjne, na które organ nie odpowiedział. W przekonaniu skarżącej odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w formie decyzji administracyjnej, a nie wydając takiej decyzji organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy.
W konsekwencji skarżąca wniosła o:
- 1. zobowiązanie Wójta Gminy do wykonania czynności materialno-technicznej wynikającej z art. 136 ust. 2 u.g.n. w terminie 30 dni od uprawomocnienia się orzeczenia,
- 2. stwierdzenia, że organ przez niezrealizowanie obowiązku powiadomienia byłego właściciela lub jego spadkobierców o zamiarze przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa,
- 3. wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 30 sierpnia 2002 r. (dalej "p.p.s.a."), ewentualnie przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Wójt Gminy N.w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w przedmiocie zwrotu spornej nieruchomości toczy się postępowanie administracyjne z wniosku skarżącej z [...] lipca 2016 r. o jej zwrot na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z czym skarga jest bezprzedmiotowa. Zawiadamianie w takiej sytuacji mijałoby się z celem, skoro skarżąca wystąpiła o zwrot z własnej inicjatywy już w 2016 r. Nadto organ podniósł, iż nieruchomość ta została mu przekazana w oparciu o decyzję Wojewody B.z[...]lutego 1991 r. w ramach komunalizacji i w jego ocenie nadal istnieje możliwość wykorzystania jej na cele związane z budową i funkcjonowaniem zbiornika. Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cele związane z wywłaszczeniem nie oznaczało bowiem jej zalania w granicach zbiornika, ale także zagospodarowanie przyległego obszaru.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 4 lipca 2017 r. oddalił skargę H.P.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że poza sporem było, iż organ nie dokonał obowiązku zawiadomienia byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości o jej zbędności na cel wywłaszczenia, o którym mowa w art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei istotą sprawy było to czy na organie ciążył taki obowiązek i jeśli tak to od jakiego momentu należałoby przyjąć, że organ pozostawał w bezczynności.
Sąd I instancji wskazał, że skarżąca już [...]2016 r. wystąpiła z wnioskiem o zwrot nieruchomości. Organ pierwszą czynność związaną z ogłoszeniem o przeznaczeniu do sprzedaży działek położonych nad zalewem, w tym przedmiotowej nieruchomości, podjął [...]lutego 2017 r., a więc kiedy toczyło się już postępowanie o jej zwrot. W związku z postępowaniem o zwrot nieruchomości organ dokonał drugiego ogłoszenia [...]kwietnia 2017 r., w którym przedmiotowa działka została pominięta. Organ pozostaje w sporze ze skarżącą co do okoliczności, iż przedmiotowa działka jest zbędna na cel wywłaszczenia jak to wskazuje skarżąca.
W świetle powyższych okoliczności, a zwłaszcza faktu sporu co do zbędności działki na cel wywłaszczenia Sąd I instancji uznał, że organ nie miał obowiązku zawiadomienia skarżącej w trybie art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami o jej zbędności. Sprawa ta zostanie rozstrzygnięta w toczącym się już postępowaniu o zwrot nieruchomości z jej wniosku.
Za nieuzasadnione Sąd I instancji uznał również stanowisko skarżącej, iż w takim wypadku organ winien był wydać decyzję o odmowie dokonania tej czynności. Sąd wyjaśnił, że wydanie decyzji o odmowie dokonania czynności następuje jedynie w sytuacji, kiedy stronie nie przysługuje żaden inny tryb w którym może zrealizować swoje uprawnienia, co w niniejszym wypadku nie zachodziło.
W konsekwencji w ocenie Sądu z uwagi na fakt, iż organ nie miał obowiązku działania w zakresie dokonania zawiadomienia, o którym mowa w art. 136 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie doszło do bezczynności organu.
Skargę kasacyjną od wyroku z 6 lipca 2017 r. wniosła H.P., zaskarżając wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 w zw. z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na sprawowaniu niewłaściwej kontroli nad działalnością organów administracji poprzez oddalenie skargi i uznanie, że Wójt Gminy N.nie dopuścił się bezczynności, pomimo nie wykonania ciążącego na nim z mocy prawa obowiązku określonego w art. 136 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, dalej "u.g.n.") co nastąpiło w wyniku błędnego przyjęcia, że występuje spór pomiędzy Gminą a skarżącą co do zbędności działki na cel wywłaszczenia,
- 2. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.c. i w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie kontroli nad działalnością Wójta Gminy N.w sposób sprzeczny z środkami przewidzianymi w ustawie, co przejawia się przede wszystkim w dokonaniu oceny stanu faktycznego w sposób wybiórczy, a także dokonania oceny materiału dowodowego w sposób dowolny, albowiem trudno uznać, iż sporna jest okoliczność zbędności nieruchomości na cel na jaki nastąpiło wywłaszczenie, albowiem z decyzji z [...]maja 1991 r. wydanej przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. (inwestor, na rzecz którego wywłaszczenie nastąpiło) wynika, że nieruchomość oznaczona numerem [...]leży poza zasięgiem inwestycji i jest WZMiUW zbędna, co stanowiło wyłączoną przesłankę przekazania władztwa nad nieruchomością na rzecz Gminy N..
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,
- 2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,
- 3. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii decyzji wywłaszczeniowej wydanej przez Wojewodę B.(nr: [...]) oraz poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii pisma Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. (nr: [...]) na okoliczność zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel na jaki została wywłaszczona, sztucznym kreowaniu sporu zbędności czy też niezbędności tejże nieruchomości dla celu wywłaszczenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zawiadomienie z art. 136 ust. 2 u.g.n. dokonywane jest tylko wtedy, gdy wywłaszczona nieruchomość miałaby być użyta (wykorzystana) na inny cel, niż określona w decyzji o wywłaszczeniu. Jednakże Sąd I instancji stwierdzając, że istnieje spór co do zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, zaniechał zbadania dokumentów, które w ocenie skarżącego kasacyjnie mają wpływ na ocenę zaistniałej sytuacji, tj. treści decyzji wywłaszczeniowej oraz treści decyzji Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. z [...]maja 1991 r.
Ponadto skarżąca kasacyjnie wyraziła przekonanie, że nie ma znaczenia w sprawie fakt zainicjowania przez nią [...] lipca 2016 r. postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie stanęła na stanowisku, że skarga na bezczynność organu administracji ma służyć przymuszeniu organu do podjęcia żądanego działania, a podstawowym zadaniem sądów administracyjnych jest ochrona praw i wolności obywateli. Takiej ochrony się domaga skarżąca kasacyjnie i twierdzi, że nie dysponuje żadnym innym środkiem prawnym pozwalającym na zdyscyplinowanie Wójta Gminy i wymuszenie na nim wykonanie obowiązku ciążącego z mocy art. 136 ust. 2 u.g.n.
Wójt Gminy N.w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie zasługuje na uwzględnienie pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na sprawowaniu niewłaściwej kontroli nad działalnością organów administracji publicznej poprzez oddalenie skargi i uznanie, że Wójt Gminy N.nie dopuścił się bezczynności pomimo nie wykonania ciążącego na nim obowiązku określonego w art. 136 ust. 2 u.g.n., co nastąpiło w wyniku błędnego przyjęcia, iż występuje spór pomiędzy Gminą a skarżącą co do zbędności działki.
Zauważyć bowiem należy, że nie kwestionowanym jest, iż toczy się postępowanie z wniosku skarżącej dotyczące zwrotu nieruchomości. Postępowanie to zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej kasacyjnie i do chwili wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zostało zakończone. Ponadto zarówno w odpowiedzi na skargę, jak i w odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina N.zakwestionowała fakt, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
W takiej sytuacji zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że na Wójcie Gminy N.nie ciążył obowiązek, o którym mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n. Przepis ten zobowiązuje organ, aby w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, zawiadomi poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Brak jest bowiem jednoznacznych dowodów wskazujących na powzięcie takiego zamiaru przez organ.
Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.c. i w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie kontroli nad działalnością Wójta Gminy N.w sposób sprzeczny z środkami przewidzianymi w ustawie, co przejawia się przede wszystkim w dokonaniu oceny stanu faktycznego w sposób wybiórczy, a także dokonania oceny materiału dowodowego w sposób dowolny.
Zauważyć bowiem należy, że celem postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie bezczynności nie jest rozstrzygnięcie, czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Kwestia ta będzie podlegać ocenie przez organy w toku postępowania dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nie zaś w postępowaniu dotyczącym bezczynności organu. Obowiązek zaś zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, o którym mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n. dotyczy zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. Zamiar taki nie został zaś przez organ sformułowany w sposób nie budzący wątpliwości i nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.
Rozważania te przesądzają o niezasadności tak skonstruowanego zarzutu skargi kasacyjnej.
Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.
Z uwagi na charakter sprawy na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.