Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2302/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2013 r., nr [...], w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o przedłużeniu okresu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], Komendant Powiatowy Policji w [...] zawiesił S. S. w czynnościach służbowych od dnia 23 sierpnia 2012 r. na okres trzech miesięcy. Następnie rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], ten sam organ na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), przedłużył skarżącemu okres zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, motywując to dobrem służby. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Od wyżej wymienionych rozkazów zainteresowany się nie odwołał. Wnioskiem z dnia 23 września 2013 r. zwrócił się do Komendanta Stołecznego Policji o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2012 r., jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podkreślił, że do tej pory był wzorowym policjantem, a zastosowanie wobec niego zawieszenia w czynnościach w sytuacji, gdy uchylono wobec niego środek zapobiegawczy i obowiązuje zasada domniemania niewinności do czasu w wydania w stosunku do niego wyroku skazującego, jest naruszeniem jego praw konstytucyjnych.
Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] września 2013 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności wskazanego rozkazu ze względu na brak przesłanek przewidzianych w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] października 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podał, że fundamentalną dla ochrony porządku prawnego zasadą jest zasada trwałości decyzji ostatecznych, wyrażona w przepisie art. 16 § 1 K.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem administracyjnym zmierzającym do ustalenia, w przypadku podniesienia określonego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zarzutu rażącego naruszenia prawa, czy okoliczność taka miała miejsce. Organ stwierdził, że decyduje o tym przede wszystkim oczywistość naruszenia prawa i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy.
Odnosząc się do złożonego przez skarżącego żądania oraz do podniesionych zarzutów powołał się na art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o Policji i zwrócił uwagę na charakter zarzutów jakie Prokuratura Rejonowa w [...] przedstawiła policjantowi. W ocenie organu, Komendant Powiatowy Policji w [...], wydając rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] listopada 2012r., działał w granicach określonych przepisami prawa. Odnosząc się do kwestii wskazywanej przez stronę braku ciągłości zawieszenia w czynnościach służbowych, stwierdził, że z chwilą podpisania decyzji następuje jej wydanie w sensie procesowym, co oznacza jej istnienie, a dzień jej wydania jest miarodajny dla oceny podstawy faktycznej i prawnej. Zasada związania decyzją rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, bowiem również w tym czasie organ administracji publicznej nie może jej zmienić. Podniósł ponadto, że w rozpatrywanej sprawie brak jest przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż nie może być mowy o niewykonalności decyzji w dniu jej wydania.
Organ odwoławczy nie zgodził się też z zarzutem ograniczenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym, wskazując, że opierało się ono na analizie materiałów, znajdujących się w aktach osobowych policjanta, dotyczących przesłanek uzasadniających zawieszenie w czynnościach służbowych i jego przedłużenie, zaś organ właściwy do rozpatrzenia wniosku nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego.
W skardze na powyższą decyzję S. S. zarzucił, że jest ona niezgodna z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznych. Ochrona takich decyzji znajduje potwierdzenie w zasadzie ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w przepisie art. 16 § 1 K.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały natomiast wyczerpująco określone w art. 156 § 1 K.p.a. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej. Pozytywna decyzja w rozpatrywanej sprawie mogłaby zapaść tylko w sytuacji stwierdzenia, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. o zawieszeniu w czynnościach S. S. do czasu zakończenia postępowania karnego, została podjęta w okolicznościach określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Obowiązkiem organu było zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi.
Oznacza to, że w postępowaniu tym nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości dotyczących prawa materialnego, jak również w mniejszym stopniu procedury administracyjnej. Rażące naruszenie prawa, na które w swym wniosku o stwierdzenie nieważności powoływał się skarżący zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Sąd zwrócił uwagę na to, że data wydania decyzji była różnie pojmowana w orzecznictwie, ale stanowisko organu – wskazujące na datę jej podpisania - było w tej mierze prawidłowe. Przyjęcie odmiennej interpretacji art. 110 K.p.a. prowadziłoby do powstania skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia racjonalności prawa. Jako chybiony Sąd uznał zarzut skargi dotyczący nieobiektywnego i nierzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a nadto ograniczenia czynnego udziału strony w postępowaniu i możliwości zgłaszania wniosków dowodowych. Wobec S. S. toczyło się postępowanie karne, o którym mowa w przepisie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, a zatem obligatoryjnie zawieszono go w czynnościach służbowych na 3 miesiące.
Ponadto niewątpliwie, ze względu na charakter zarzucanych mu czynów, jego przypadek można było potraktować jako szczególny w rozumieniu przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, co umożliwiało przedłużenie okresu zawieszenia do czasu ukończenia postępowania karnego. W tej sytuacji nie można przyjąć, że nie było podstaw do stosowania w jego sprawie powyższego przepisu.
W skardze kasacyjnej na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono:
- - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. oraz art. 39 ust. 3 ustawy o Policji przez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności spornej decyzji bez przeprowadzenia szczegółowych ustaleń czy w sprawie przedłużenia okresu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych zachodziły szczególne okoliczności wymagane przepisem art. 39 ust. 3 ustawy o Policji;
- - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 10 i 61 § 4 K.p.a. na skutek nieuwzględnienia faktu niezawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w sprawie i tym samym uniemożliwienia jej złożenia wniosków na podstawie art. 78, 79 § 1 i 81 K.p.a. oraz wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego;
- - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 11 i 107 K.p.a. przez przyjęcie, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, która nie zawierała odpowiedniego uzasadnienia i nie wskazywała zastosowanej wykładni przepisów prawa materialnego;
- - art. 141 § 4 P.p.s.a. na skutek nieustosunkowania się Sądu I instancji do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia art. 156 § 1 K.p.a. i art. 39 ust. 3 ustawy o Policji.
Na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji przez dopuszczenie jego błędnego zastosowania w stanie faktycznym sprawy, bez wyjaśnienia czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.
W oparciu o powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu odniósł się do decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2012 r., podkreślając, że przed jej wydaniem nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego, organ nie zapewnił mu udziału w tym postępowaniu. W jej uzasadnieniu nie wskazano przesłanek uznania zachowania skarżącego za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 o Policji. Podniósł, że sam fakt wszczęcia postępowania karnego nie jest wystarczający, w rozumieniu tego przepisu, do przedłużenia okresu zawieszenia w czynnościach służbowych a w orzecznictwie przyjmuje się, że konieczne jest wykazanie szczególności każdego wypadku. Okoliczności takie nie zostały wskazane w uzasadnieniu tej decyzji, co powoduje, że należało uznać ją za wydaną w sposób automatyczny i dowolny.
Dalej przywołał orzeczenia sądowoadministracyjne odnoszące się do rozumienia przyczyn nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa. Treść zarzutów stawianych skarżącemu jest niespójna, nie ustalono czy korzyść majątkowa wręczona skarżącemu wynosiła 50 czy 100 złotych. Zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji usiłuje naprawić wady decyzji z [...] listopada 2012 r. przez uzupełnienie jej uzasadnienia. Sąd I instancji uchybienia te zaakceptował ale nie przedstawił żadnych własnych ustaleń w sprawie i również nie wskazał na czym miała polegać szczególność okoliczności uzasadniających wydanie powyższej decyzji. Brak możliwości prowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu nadzorczym, nie wyklucza konieczności stwierdzenia nieważności decyzji, która w sposób oczywisty narusza prawo strony do udziału w postępowaniu administracyjnym oraz dotknięta jest wadą w postaci wadliwej subsumcji stanu faktycznego sprawy pod zastosowaną normę prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej nadal P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
W pierwszej kolejności należało odnieść się zatem do zarzutów procesowych odnoszących się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji tak ustalonego stanu faktycznego sprawy pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, opubl. w ONSAiwsa z 2005 r., nr 6, poz. 120).
Opierając skargę kasacyjną na podstawach wskazanych w art.174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. strona powinna wskazać przepisy, które naruszył wojewódzki sąd administracyjny, a takimi przepisami mogą być tylko te, które wojewódzki sąd administracyjny może zastosować w ramach wykonywania swojej funkcji, tj. kontroli aktów administracyjnych (art.3 § 1 i 2 P.p.s.a.). Sądy administracyjne stosują co do zasady przepisy P.p.s.a., zatem prawidłowo sformułowany zarzut kasacyjny winien wskazywać na naruszenie normy odniesienia (art.145 § 1 pkt 1 lit.a lub lit.c albo art.151 P.p.s.a.) w związku z normą dopełnienia – przepisami materialnego prawa administracyjnego albo przepisami postępowania administracyjnego.
Konstrukcja skargi kasacyjnej opiera się na założeniu, że w postępowaniu nadzwyczajnym toczącym się na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organy administracyjne nie przeprowadziły pełnych ustaleń czy w sprawie zachodził szczególnie uzasadniony wypadek, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o Policji.
W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, w którym wskazano na specyfikę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, która to specyfika co do zasady uniemożliwia prowadzenie ponownego "zwykłego" postępowania rozpoznawczego.
W literaturze przedmiotu podobnie jak w orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej. Tym samym decyzja dotknięta jest wadą istotną jedynie wówczas, gdy tkwi ona w samej decyzji, a więc, gdy można ją wywieść wprost z samej treści decyzji. Z tego też względu skuteczne powołanie się na wady decyzji, w istocie oznacza możliwość dostrzeżenia ich poprzez proste zastawienie ustalonego w sprawie stanu faktycznego z przepisami prawa. Analiza orzecznictwa sądowego dotyczącego nieważności decyzji administracyjnej wskazuje na to, że wprawdzie decyzja jest traktowana jako obarczona wadami materialnoprawnymi, ale przyczyną ich powstania może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, ale również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych.
W tym ostatnim przypadku, co wymaga szczególnego podkreślenia, przypisanie decyzji wady nieważności dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Badając, czy decyzja jest dotknięta wadą nieważności nie można pomijać tego, czy konkretna decyzja rzeczywiście na tyle narusza określony przepis obowiązującego prawa, że uzasadnione i konieczne jest odstąpienie od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości decyzji i wyeliminowanie takiego rażąco wadliwego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II GSK 902/09 dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOIS).
Z tych względów Sąd I instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, prawidłowo stosował prawo materialne jedynie w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., natomiast kontrolę przestrzegania przez organy administracji przepisów prawa procesowego jedynie w ograniczonym zakresie. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ma bowiem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej orzeczeniem objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95 - OSNP 1996/18/258).
Stwierdzenie nieważności ostatecznego orzeczenia jest bowiem - jak słusznie wskazał organ administracyjny w zaskarżonej decyzji - wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 K.p.a. i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy orzeczenie to dotknięte jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 K.p.a. Powyższy przepis w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa wskazuje na naruszenie elementu przedmiotowego normy prawnej, polegające na zastosowaniu takiej normy do stanu faktycznego sprawy, który znajduje się poza zakresem jej unormowania, bądź na zanegowaniu treści określonego przepisu. Przyjmuje się przy tym, że nie każde - nawet oczywiste - złamanie prawa może być uznane za rażące.
Nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. O rażącym naruszeniu prawa nie mogą również przesądzać racje ekonomiczne lub gospodarcze. Rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji, to kwalifikowane uchybienie, do którego dochodzi, gdy decyzja została wydana wbrew oczywistemu nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono, albo wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem lub uchylono obowiązek.
W takim stanie rzeczy szerokie wywody autora skargi kasacyjnej dotyczące wad uzasadnienia decyzji z Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nie mogły odnieść zamierzonego skutku w postaci stwierdzenia nieważności tej decyzji. Decyzja ta została bowiem podjęta na podstawie przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, który w rozpatrywanej sprawie mógł mieć zastosowanie właśnie ze względu na szczególne wymogi etyczno – moralne, stawiane funkcjonariuszom Policji. Przepisy art. 39 ust. 1 - 3 ustawy o Policji są w istocie przepisami ochronnymi, a instytucja zawieszenia polega na tym, że pomimo ciążących na policjancie zarzutów nie dochodzi do jego zwolnienia przed definitywnym rozstrzygnięciem przez właściwe organy, w odrębnym postępowaniu karnym lub dyscyplinarnym, czy rzeczywiście jest on winny popełnienia przestępstwa lub naruszenia dyscypliny.
Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, co już wyżej powiedziano, może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego, jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, a to znaczy, iż z reguły jej następstwem jest rażące naruszenie prawa materialnego. Nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji – tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - odpowiada prawu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2001 r., sygn. akt III SA 1472/00, z dnia 7 sierpnia 2001 r., sygn. akt III SA 1285/00 oraz z dnia 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II FSK 27/05).
Nie doszło przy tym do naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., który określa wymogi formalne uzasadnienia orzeczenia. Wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1605/09, z 27 października 2010 r., sygn. akt II GSK 900/09, z 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1713/10, z 30 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 745/11, dostępne w CBOIS). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada natomiast wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd pierwszej instancji, dokonano też jego oceny. To, że skarżący nie zgadza się z tą oceną nie oznacza jeszcze, że omawiany przepis został naruszony.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 P.p.s.a.